第三节 传统财政制度的特征

传统的财政制度是建立在计划经济体制之上的，也是整个计划经济体制中至关重要的一个部分。几乎所有计划经济体制都依赖于指令性计划：由政府来解决三个基本经济问题，即生产什么、怎样生产和为谁生产；大部分资源由政府拥有，并且由政府指令分配资源，且不受市场影响。新中国成立后经过社会主义改造，我国基本实现了对社会主义公有制目标的追求。在对经济活动的管理形式方面，以行政命令方式制定颁布了发展国民经济的第一个五年计划并于1956年年底提前完成了“一五”计划中预定的大部分指标。在实际经济生活中运行的这种计划经济体制已被中华人民共和国宪法明文确认为国家法定的经济体制。因此，到1956年年底我国的计划经济体制已基本形成。

我国在较长一段时期实施的计划经济体制具有鲜明的特征，这主要表现为在集中统一的原则下，强调中央与地方两个积极性的结合，在计划管理上实行多种计划类型，以及比较注重宏观调控，综合平衡。

建立在计划经济体制之下的传统财政制度也具有自身的特征。

（一）计划性特征

首先，传统的财政制度具有明显的计划性特征。在计划经济体制下，社会生活及经济发展的方方面面都有国家的参与或干预。财政在此期间更多地扮演的不是国家计划的制订者而是执行者。与此同时，作为国家计划举足轻重的执行者，财政对整个经济社会的影响又非常重大。不同于西方市场经济体制下的财政，计划经济体制下的财政的作用范围非常广泛。市场在资源配置中发挥的作用非常有限，而财政作为计划经济体制下一种重要的调控手段，对资源配置发挥着非常重要的作用。

传统财政的计划性不仅体现在政府与市场之间，还体现在中央与地方之间。财政表现为统收统支，地方政府不过是传递中央政府计划性指令的执行单位，一切受中央政府的支配，并无多少自主性可言。此时，中央政府也没有考虑个体单位实际的自利性，地方政府都是在为上级办事，故地方政府也没有多少生产的积极性。而一旦中央放权，地方的积极性就得以调动。但是，在计划经济体制下，发展经济主要靠财政投资，向地方放权就容易刺激地方政府投资，导致投资过度扩张。

西方经济学理论认为，财政资源配置的意义在于弥补市场失灵。萨缪尔森从非竞争性角度定义公共产品，认为公共产品的实质是“集体消费品”，即个体消费者的消费行为不会减少其他消费者的消费机会；同时，他还从“非排他性”角度作出定义，认为公共产品是一种应当被生产但无法向消费者进行收费的产品。在这一定义下，政府的目标便是确定消费者、选民的公共产品需求并对其征税。然而，事实上缺乏一种促使消费者、选民陈述自身真实偏好的机制，因此便会产生消费者低估自身偏好的“搭便车”现象，这为市场有效提供公共产品带来极大困难。然而，在计划经济体制下，财政的干预范围不仅限于市场失灵的领域，还包括很多市场有效的领域。围绕国家计划而实施的财政活动使得企业、劳动力、消费者等微观经济主体的个体经济利益被掩盖，这些微观经济主体对经济的影响力被大幅度削弱。在这种情况下，微观经济主体的活动通常是整个经济活动的一个部分。

与此同时，我们也看到，市场经济条件下的中央与地方财政关系同计划经济体制下的传统的中央与地方财政关系存在很大的差异。财政分权是市场经济体制下现代财政体制最为鲜明的特征，明确的支出责任划分是构建稳定的各级政府间财政关系的基础。奥茨（Oates）将世界各经济体纷纷实行财政分权的动因总结为：地方政府更加接近民众，因此能够更有效地响应民众对公共产品的需求。公共产品在收益空间上存在的内在差异性，尤其是地方性公共产品与全国性公共产品的差异倒逼财政制度的实践改革与理论创新。然而，在计划经济体制下，地方财政几乎不具备独立性，地方财政的活动是整个国家财政活动的一个部分。中央财政对地方财政的放权与收权并无本质差异。中央放权，则地方的积极性就得以调动。

在市场经济体制下，市场是整个社会经济联系的纽带，是资源配置的主要方式。在经济运行中，社会各种资源都直接或间接地进入市场，由市场供求形成价格，进而引导资源在各个部门和企业之间自由流动，使社会资源得到合理配置。从市场经济的理念上普遍强调竞争的有效性和公平性。为达到公平竞争的目的，政府从法律上创造出适宜的外部环境，为市场主体提供平等竞争的机会。与之对应的是，计划经济是以行政命令为主来配置资源的。在这种情况下，价格与竞争机制不再发挥作用。无论是在市场经济体制下还是在计划经济体制下，财政对价格的作用都是比较间接的。财政对价格产生作用主要通过价格补贴与税收两种途径。当产品价格主要由计划部门制定时，上述两个途径对价格的影响会更加微弱。

（二）生产建设性特征

生产性支出包括生产性基本建设投资、企业挖潜改造资金和新产品试制费、地质勘探费、支援农业支出、国家物资储备支出等。它在整个财政支出中占有重要地位，反映了财政的生产建设性。它是国家财政用于同社会生产直接相关的各项支出。在计划经济体制下，财政制度的实施与调整始终服从国家整体计划目标的需要。在新中国成立之初，巩固国防是一项非常重要和紧迫的任务，因此可以看到国防费这项支出在该阶段相较于其他国家的财政各项支出来讲数额较高、占比较大（见表1.10）。我国在1952年制定的过渡时期总路线中，把“逐步实现国家的社会主义工业化”作为全党和全国人民在一个相当长的时期内努力奋斗的总任务之一，并在随后的实践中找到了一条适合中国情况的社会主义工业化道路。随着“一化三改造”的推进，经济建设费的数额及占比迅速增加。由此可见，计划经济体制下的财政制度的制定与实施均是围绕计划经济的目标而展开的。

表1.10 国家财政支出项目情况（1950—1978年） 单位：亿元

数据来源：《中国财政年鉴》。