第二节 1949—1978年我国经济社会的基本现实

财税制度改革自始至终都是经济体制改革中最为重要的环节之一，财税制度改革也必须始终服从并服务于整体改革的需要。对财税制度改革的梳理与思考需要首先对经济社会的基本现实背景进行描述。本节从国民经济、人口及就业、财政税收等方面对从新中国成立到改革开放前夕的经济社会基本现实进行梳理。

（一）国民经济基本情况（见表1.1）

从新中国成立之初到改革开放前夕，我国的国民经济发展取得了较大的成绩，但总体上仍然非常薄弱。新中国成立之初，国内生产总值与人均国内生产总值均处于非常低的水平。经过了从新民主主义社会向社会主义社会过渡以及探索建设社会主义道路时期，我国的国民经济取得了较大的发展，工业及第三产业增加值占国内生产总值的比重逐步上升。然而，在随后的“大跃进”和人民公社化运动以及“文化大革命”时期，国民经济发展受到严重挫折，工农业生产秩序遭到破坏。到1978年改革开放前夕，我国的改革面临的正是这样一个百业待兴的局面。

（二）人口及就业基本情况（见表1.2）

从新中国成立之初到改革开放前，我国的人口总数迅猛增长，各年份人口自然增长率基本处于2%的水平，甚至在一些年份接近4%。然而，城镇人口所占比重却始终处于非常低的水平，人口城市化进程严重迟滞。同时，农业人口在全部就业人口中始终占大多数。直到改革开放前夕，我国人口分布的重心始终在农村及农业部门。

（三）对外经济贸易基本情况（见表1.3）

新中国成立之初到改革开放前我国的经济体制尚实行配给制，采用计划经济制度。对外贸易局限于互通有无，调剂余缺，农副产品及矿产资源型产品构成了出口商品的主流，贸易关系受外交政策和国家关系变化的影响非常明显，且对外贸易主要被当成社会扩大再生产的补充手段。新中国成立初期，中国出口商品以农副产品等初级产品为主，约占出口总额的80%，反映出中国当时的经济结构和生产水平。随着国内工业的迅速发展，出口商品结构也发生了较大变化，轻纺产品成为主要出口商品，重工业产品出口比重呈上升趋势。按照“自力更生为主，争取外援为辅”的经济建设方针，这一阶段中国在利用国外资金为本国经济建设服务方面也进行了一些尝试和实践。

“文化大革命”使对外贸易遭受严重干扰破坏而出现较大曲折起伏。20世纪70年代初，中国恢复了在联合国的合法席位，对外关系迅速改善，对外贸易重新获得恢复和发展，出口商品结构进一步改善，技术引进取得了重大进展。

（四）城乡居民人民币储蓄存款情况（见表1.4）

城乡居民储蓄存款余额是指某一时点城乡居民存入银行及农村信用社的储蓄金额，包括城镇居民储蓄存款和农民个人储蓄存款，不包括居民的手持现金和工矿企业、部队、机关、团体等单位存款。从新中国成立之初到改革开放前，城乡居民的资本收入几乎为零。从表1.4可以看出，1952年年末人均存款余额仅为1.5元，其间20余年的增长也极为缓慢，到了改革开放前的1976年年末，人均存款余额也仅有17元。对于城镇居民而言，其附属的单位往往承担了居民的一切开支，财政的相关公共支出非常有限。对于农村居民而言，财政除去支农支出与五保户支出外几乎没有其他支出。从新中国成立之初到改革开放前，由于城乡居民人民币储蓄存款总量及人均数量都处于非常低的水平，财政几乎无法发挥对个人的收入再分配作用。

（五）国家财政收支基本情况（见表1.5）

从新中国成立之初到改革开放前，中国的财政收入及支出总额都有一定幅度的增长，财政收支差额却经历了多次增长与下降。其中，财政收支差额最大的年份出现在1959年。当年7月31日，中共中央做出《中共中央关于当前财政金融工作方面的几项决定》，强调要划清基本建设投资和流动资金的界限；9月24日，国家计委、国家建委确定新上一批基建项目；11月22日又确定追加基建投资13.6亿元，使国家基建投资总额达到281亿元，重新回到调整计划前的水平。到了1960年，面临较为明显的财政收支困难以及当时复杂的外交形势，8月5日，中共中央发出《中共中央关于大力紧缩社会集团购买力的指示》，要求在以后5个月里，把公用经费中的商品性支出压缩20%左右，全国共压缩5亿元。同年12月4日，财政部召开全国财政厅（局）长会议，讨论1961年财政工作方针、任务和进一步加强预算管理、资金管理和成本管理等问题。到了1961年，收支差额骤减至0.03亿元。

（六）国家财政收入来源（见表1.6）

新中国成立初期，税收是国家财政收入最为重要的组成部分，在国家财政收入中占比很大。而到了1952年，中国共产党提出过渡时期“一化三改造”的总路线，即实现国家的社会主义工业化，实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。通过合作化道路，把个体手工业转变为社会主义劳动群众集体所有制经济的理论和实践。手工业的社会主义改造从1953年11月开始至1956年年底结束，全国有90%以上的手工业者加入了合作社。对资本主义工商业采取利用、限制、改造的政策，对资产阶级采取赎买政策。在经过委托加工、计划订货、统购包销、委托经销代销等一系列从初级到高级的国家资本主义过渡形式后，至1956年年底，实行公私合营的工业企业已占原有资本主义工业总户数和职工人数的99%，其产值占生产总值的99.6%。1952年下半年至1956年，新中国仅仅用了4年时间，就完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现了把生产资料私有制转变为社会主义公有制，使中国从新民主主义社会跨入了社会主义社会，我国初步建立起社会主义的基本制度。从此，我国进入社会主义的初级阶段。随着“三大改造”的完成以及工业体系的建设，企业收入在国家财政收入中的占比迅速扩大，在接下来的近20年间超过各项税收，成为国家财政收入最大的来源。

（七）国家税收收入的构成（见表1.7）

新中国成立之初到改革开放前，我国的关税收入一直处于非常低的水平，在各项税收中占比也极低。工商税收收入一直在各项税收中占比最高。尤其是对工商业进行社会主义改造之后，工商税收收入进一步增长。资本主义工商业的社会主义改造于1954年至1956年年底全面进行，采取的是“和平赎买”的政策，即通过国家资本主义形式，逐步将其改造成社会主义公有制企业，而且将所有制改造与人的改造相结合，努力使剥削者成为自食其力的劳动者。

可以看到，在“文化大革命”时期，中国的关税收入出现了一定程度的下降，到了20世纪70年代初期，随着国际关系的改善，又出现了一定程度的上升。而工商税收收入除1960年前后出现下降外，其余年份基本都在上升。

（八）中央地方财政关系基本情况（见表1.8）

在计划经济时期，中央政府统筹规划一切经济活动，但中央显然不可能掌握到下级政府及民众的所有经济信息，信息收集的成本是极大的。因此，采取分层次产销衔接，层层下达的办法。财政统收统支是这个阶段中央与地方行政关系的主要表现。

这一阶段的主要特点是地方政府的财政收入收归中央政府，预算支出要预先向中央报告，由中央拨付，实行高度集中的预算管理体制。地方的权力较小，中央的权力和职责较大，一旦地方出现财政亏损，就要由中央兜底。从表1.8可以看出，从新中国成立之初到改革开放前夕，中央的财政收入与财政支出均在全国财政收入及支出中占大头，尤其是支出层面这一特征表现得更加明显。当然，在整个历史时期，出现过中央与地方财政收支比重发生过多次调整与变化，但总体特征是一致的。

在这一阶段存在的最突出的问题就是中央权力过大，地方的积极性被抑制。一旦中央放权，地方的积极性就得到调动。但是，在计划经济体制下，发展经济主要靠财政投资，向地方放权就容易刺激地方政府投资，导致投资过度扩张。在这种情况下，中央又重新上收财权，但一旦上收财权，地方政府的积极性又出现消退，经济建设又受到影响。因此，在统收统支制度下，反复出现“一死就放，一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的奇怪局面。

（九）国家财政支出项目基本情况（见表1.9）

从新中国成立之初到改革开放前，在计划经济体制下，财政支出发挥的最大的作用在于基本建设领域。从表1.9可以看出，1950—1978年我国基本建设支出在财政支出中所占的份额始终很大，远高于文教、科学、卫生事业费以及行政管理费等其他支出。在此期间，基本建设支出出现过两次非常明显的下降。第一次出现在1960—1962年，从354.45亿元骤降至55.65亿元。第二次明显的下降出现在1966—1968年，“文化大革命”的开始对我国财政收入及财政基本建设支出都带来了冲击。