第一节 1949—1978年我国财政制度及其演变
1949年以来，我国一直在尝试建立与国情相适应的财政制度。本节首先对1949—1978年我国的基本财政制度及其演变进行回顾，然后联系这一历史阶段我国经济社会发展的基本现实，分析原有财政制度的贡献与不足，最后从传统财政制度的特征角度探讨财政制度改革的必然性。
（一）新中国成立初期（1949—1956年）的财政制度
新中国成立初期，百废待兴，同时面临复杂的国际环境。这段时期被称为从新民主主义社会向社会主义社会过渡的“过渡时期”。此时国家的总体任务是恢复国民经济、巩固国防，与之对应的财政的主要目标即为恢复国民经济与巩固国防筹集资金。为适应当时的基本国情并服务于国家的总体任务，新中国在中央与地方财政关系、国家与企业分配关系方面进行了诸多积极的探索，主要从国家概算制度、税收制度等层面着手，建立了统一的财力集中型的国家财政制度。
在新中国成立之初的1950年2月13日至25日，中财委在北京召开新中国成立后的第一次全国财经会议，研究克服我国财政经济困难的政策和措施。会议决定节约支出，整顿收入，统一管理全国财政经济工作，以实现国家财政收支平衡、物资供求平衡和金融物价稳定。1950年3月3日，政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，主要内容包括：统一全国财政收入，使国家收入的主要部分集中到中央，用于国家的必要开支；统一全国物资调度，使国家掌握的重要物资从分散状态集中起来，合理使用，以调剂余缺；统一全国现金管理，一切军政机关和公营企业的现金，除留若干近期使用外，一律存入国家银行，资金的往来使用转账支票经人民银行结算。以集中统一为基础的财经管理体制的雏形得以构建。
《关于统一国家财政经济工作的决定》的通过，标志着统一全国财经工作的开始。统一全国财经工作的主要任务包括统一全国财政收支管理、统一全国物资管理、统一全国现金管理，而统一全国财政收支管理是其中的核心与关键。
新中国成立之后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定“建立国家预算决算制度”。1949年12月2日，《关于1950年度财政收支概算草案编成的报告》在中央人民政府委员会第四次会议上得到中央人民政府批准。1950年，中央人民政府根据以上规定着手编制财政收支概算草案。这是新中国第一个概算，标志着新中国财政制度建设开始走上正轨。该概算的编制原则是：量入为出与量出为入兼顾，取之有度，用之得当。概算收入482.4亿斤（1斤=500克）细粮，概算支出594.8亿斤细粮，赤字112.4亿斤细粮。在支出方面，军费占概算支出的38.4%，行政费占概算支出的21.4%，经济建设投资占概算支出的23.9%。当时的概算是以实物形式表示的，是一个非常初步的概算。
1950年12月26日，中央人民政府委员会举行第十次会议，会议通过了《1951年关于年度全国财政收支总概算》。陈云同志在报告中指出：“1951年财政概算收入以粮食计为788亿斤，比1950年多193亿斤。概算支出，国防费为48.05%，经济建设费为16.98%，文教社会费为7.31%，行政费为16.21%，预备费为6.52%，其他费用4.93%，稳定金融主要采取增加税收和发行公债的办法。面对美帝的封锁，要加强城乡物资交流，农、副、土特产品交流搞好了，农民有钱买工业品，农村活了，城市活了，税收也会增加。因此，这是中国经济的钥匙。”
构建财力集中型的国家财政制度的第二个重要层面是统一全国税收。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担”的政策精神，1950年1月由政务院第三号通令颁布《关于统一全国税政的决定》，并附发了《全国税政实施要则》《全国各级税务机关暂行组织规程》《工商业税暂行条例》和《货物税暂行条例》四个文件，提出了统一全国税政，平衡城乡负担的必要性。文件指出：必须加强税务工作，建立统一的税收制度；要解决农民负担远超工商业者负担的问题，应根据合理负担的原则，适当平衡城乡负担；对全国各地实行的税政、税种、税目和税率极不一致的状况，应迅速加以整理，在短期内逐步实施，达到全国税政的统一。
《全国税政实施要则》规定：凡有关全国性的税收条例法令，均由中央人民政府政务院统一制定颁布实施，各地区应切实遵照执行，如有意见可建议中央考虑，在中央修改前，不得自行修改或变更；凡有关全国性之各种税收条例之施行细则，由中央税务机关统一制定，经财政部批准施行。各区税务管理局得根据中央颁布之税法章则精神制定稽征办法，经大行政区财政部批准施行；凡有关地方性税收之立法属于县范围者，得由县人民政府拟议报请省人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准，并报中央备案，其属于省（市）范围者，得由省（市）人民政府拟议报请大行政区人民政府或军政委员会转中央批准。
正如《全国税政实施要则》所指出的，统一全国税收在当时具有很强的必要性：必须加强税务工作，建立统一的税收制度；要解决农民负担远超工商业者负担的问题，应根据合理负担的原则，适当地平衡城乡负担；对全国各地所实行的税政、税种、税目和税率极不一致的状况，应迅速加以整理，在短期内逐步实施，达到全国税政的统一。
新中国成立之初实行的高度集中、统收统支的财政收支划分模式，在短期内改变了过去长期分散管理的局面，平衡了财政收支，稳定了市场物价，满足了军事上消灭残敌、经济上重点恢复的资金需要，促进了财政经济状况的好转。
1952年，中国共产党提出过渡时期“一化三改造”的总路线，即实现国家的社会主义工业化，实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。1949—1952年，新中国的财政制度建设是在战争年代的革命根据地财政和解放区财政的基础之上进行的。随着国民经济的恢复，财政制度建设取得了突出的成就，国营经济成为国家财政的基础。
1953年起，我国实行分类分成财政收支划分模式。主要内容包括四个方面：一是按财政支出事项的隶属关系，将国家财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出；二是国家财政收入划分为中央财政收入和地方财政收入，前者包括中央固定收入、分成收入和地方上缴收入，后者包括地方固定收入和分成收入；三是分成收入按抵补地方财政收支差额的计算方法，分固定比例分成收入和调剂比例分成收入；四是地方财政收入项目及其数额由地方所需的财政支出数额确定。
（二）1956—1966年的财政制度
随着社会主义改造的完成，我国社会实现了从新民主主义社会到社会主义社会的转变。1956年9月15日至27日，中国共产党第八次全国代表大会在北京举行。党的八大分析了社会主义改造基本完成以后，我国国内的社会阶级关系和主要矛盾发生变化，明确提出，我国社会主义改造基本完成以后国内的主要矛盾已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。在我国社会主义制度已经建立的情况下，这一社会主要矛盾的实质就是先进的社会主义制度同落后的社会生产之间的矛盾。解决这个矛盾的办法是发展社会生产力，实行大规模的经济建设。
为支持大规模的经济建设，财政制度需要增强地方激励。因此，1958年起财政体制由过去的“以支定收，一年一变”改为“以收定支，五年不变”。1958年9月，国务院通过《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定（草案修改稿）》，中央对地方的财政管理体制由1958年的“以收定支，五年不变”，更改为“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”，简称“总额分成，一年一变”。
国务院先后于1957年7月、1958年9月颁布了《关于改进财政管理体制的规定》《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，扩大了地方的收支权，财权较大程度从中央向地方下放。在收入方面，除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入以外，其他多种收入包括各种税收和一切企业收入，全部划给所在的省、自治区、直辖市管理。在支出方面，除中央各部门直接办理的少部分经济建设支出、中央级行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出以外，包括地方的基本建设拨款和企业需要增加的流动资金在内的其他支出，全部划归地方。“总额分成，一年一变”的管理方式基本延续了1958年下放财政收支项目、扩大地方财政权限的精神。
不仅如此，中央还尝试通过允许发行公债的方式帮助地方政府筹措建设资金。1958年《中华人民共和国地方经济建设公债条例》的颁布，标志着新中国成立后首次在全国范围内允许地方政府发行公债。
1959—1960年基本上一直执行的是“总额分成，一年一变”的财政管理体制。从“以支定收”到“以收定支”，再到“收支下放”，地方政府被赋予了越来越大的财政收支权，地方财力由此迅速增强。
与财政收支权同时下放的还有计划管理权与企业管理权。1958年4月起，中央审批项目的范围缩小至特大建设项目。地方兴建大型项目，只需报中央计委备案即可。在企业流动资金管理上，试行“全额信贷”。国营企业的流动资金以往由财政和银行“两口供应”，财政拨款供应国营企业的定额流动资金，银行贷款供应国营企业的超定额流动资金。
1958年9月11日全国人民代表大会常务委员会通过，1958年9月13日国务院命令颁布试行《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》。颁布《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》的目的是“使工商税收制度适应社会主义经济情况，有利于促进生产的发展，保证国家建设资金的需要”，核心要义在于合并税种，简化征税办法。《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》规定一切从事工业品生产、农产品采购、外货进口、商业零售、交通运输和服务性业务的单位或者个人，都是工商统一税的纳税人，应当按照本条例的规定缴纳工商统一税。
“大跃进”在很大程度上否定了综合平衡、稳步前进的正确方针，造成国民经济运行紊乱，财政上呈现出“假结余、真赤字”的局面。我国经济在此后的几年里出现了很大困难，财政收入也相应滑坡。1962年查实，原决算三年共结余3.97亿元，实际为赤字169.39亿元。这一结果证明，当时的财政分配活动是膨胀性的。
为治理“大跃进”造成的国民经济比例失调和混乱局面，中国共产党在开始全面建设社会主义时期提出了恢复与发展国民经济的“八字方针”，即调整、巩固、充实、提高。其核心要义是适当调整国民经济各方面的比例关系。具体做出了七项部署：①调整农村的生产关系和有关政策，规定农村人民公社三级所有，队为基础，发还自留地，开放自由市场；②减少城镇人口，精简职工；③压缩基本建设规模，缩短重工业战线，充实轻工业，保住重点项目；④节减财政支出；⑤稳定市场物价，对部分消费品实行高价政策；⑥改善经营管理，提高产品质量，加强专业协作；⑦制定适合当时情况的有关教育、科学、文艺等方面的各项具体政策。
在财政收支方面，提出了“节减财政支出，压缩基本建设规模，缩短重工业战线，充实轻工业，保住重点项目”。在“八字方针”的具体指导下，到1962年，经济逐步得到恢复和发展；1965年，国民经济调整任务基本完成，我国的国民经济得到了恢复和发展。
（三）“文化大革命”时期到改革开放前（1966—1978年）的财政制度
1966—1976年的“文化大革命”时期，我国的经济遭受了严重破坏，相应的财政制度也受到巨大的冲击。1966年我国实行“定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定”的财政体制。但在“文化大革命”的冲击下，国家财政出现严重困难，收入下降，收不抵支，到1967年已产生22亿元的财政赤字。与此同时，财政系统也受到巨大的冲击，财政预算无法继续编制，预算收支指标也无法继续落实。在这种情况下，原有的财政体制难以为继，于是到1968年又推行了新中国成立之初所实行的收支两条线办法，即“收归收，支归支，收支分别算账”。
1970年2月15日至3月21日的全国计划会议重点讨论了《第四个五年计划纲要（草案）》，提出“集中力量建设大三线强大的战略后方；加速农业机械化的进程；狠抓钢铁、军工、基础工业和交通运输的建设；大力发展新技术，赶超世界先进水平”的主要任务。在这一背景下，经济管理权限又出现了一次下放，主要表现为基本建设、物资分配与财政收支的“三大包干”。
财政收支包干是这一时期经济体制变动中的重要部分。1971年3月，财政部颁发了《关于实行财政收支包干的通知》，要求实行“定收定支，收支包干，保证上缴、结余留用、一年一定”。在这一体制下，由省级行政单位首先提出建议数额，再由中央进行综合平衡，财政收入按绝对数包干上缴中央财政。对于预算收大于支的，包干上缴中央财政；对于预算支大于收的，由中央财政按包干差额予以补助。但在预算执行过程中，如发生结余，由地方留用；如发生短收或超支，由地方自行平衡。
财政收支大包干是这一历史阶段各级政府间财政关系的一项大的改动。但受到当时历史条件的影响，这一改动既有积极的作用，也存在明显的不足。一方面，当时财政收支大包干在一定程度上改变了中央统收统支的局面，调动了地方增收节支的积极性；另一方面，“文化大革命”时期经济建设陷入混乱局面，各级政府间财政关系的重大变革缺乏良好的执行环境，政策落实面临很大的困难，地方与中央财政并未因此摆脱困难局面。
1972年，华北经济协作区会议提出，试行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的体制，即由中央核实下达各省的财政收支计划，同时各省获得按人口计算每人两元的资金作为地方机动财力，从而确保在动荡的情况下地方仍拥有一定数额的机动财力；同时也实行了收支脱钩。这一体制后来被称为“旱涝保收”体制。“旱涝保收”体制于1973年在华北、东北等地区的9省市试行；于1974年扩展到全国各省、自治区、直辖市普遍实行。这一体制在当时经济社会动荡的历史条件下发挥了一定的积极作用，主要表现在作为一种暂时的过渡办法对保障地方相对正常的运转发挥了一定的积极作用。然而，收支脱钩使得地方财力平衡的负担向中央上移，地方增收节支、平衡预算的积极性削弱。
1975年，邓小平同志开始主持中央的日常工作，着手对诸多工作进行整顿。当年8月，财政部起草了《关于整顿财政金融的意见》，提出要努力促进工农业生产发展，调整财政收入，节约财政支出，迅速扭转企业亏损，加强基本建设拨款的管理，管好用好更新改造资金，加强信贷管理，控制货币发行，改进财政和信贷管理体制，严格财经纪律。《关于整顿财政金融的意见》针对前几年生产遭破坏、资金偏于分散的情况，提出进一步改进财政信贷管理体制的要求。《关于整顿财政金融的意见》又被称为“财政十条”，要求实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的办法：每年由中央分别核定各省、自治区、直辖市的收入任务和支出总额，以支出占收入的比例作为地方分成的比例；在执行中，超收了可以按分成比例相应地多分收入；短收了就要相应地减少支出，自求平衡。“财政十条”对各级政府间财政关系进行了新的调整，然而在当时的环境下未能正式发出并贯彻实施。
1976年3月3日，财政部下达《关于财政管理体制的通知》，要求各省、自治区、直辖市，从1976年起试行“定收定支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制。这一体制同“文化大革命”前的“总额分成，一年一定”体制基本上是相同的。“总额分成”要求地方总额分成比例在30%以下的，超收部分按30%分成；地方总额分成比例70%以上和受中央补助的地区，超收部分按70%分成。相较于“收入固定比例留成”，“总额分成”体制在当时的历史条件下具有一定的可行性。
1976年10月6日，中共中央政治局采取断然措施，对江青、张春桥、姚文元、王洪文“四人帮”实行隔离审查。在“文化大革命”十年间，中国的财政体制经历了多番变革与调整，然而始终难以收到预期的效果。历史的经验与教训表明，经济和财政管理体制的重大改革，不仅要有一定的客观经济条件，而且要有一个安定的政治局面。财政体制的改革，既要适应经济的发展变化，又不能朝令夕改，变动过于频繁。
1977年起，随着经济恢复整顿工作的开展，国家开始关注企业扭亏工作。5月31日，国务院批准财政部、国家计委《关于成立扭转企业亏损、增加盈利领导小组的报告》; 7月8日，国务院进一步发出通知，要求各地区、各部门大力开展扭转企业亏损、增加盈利的工作。同年，国务院批转财政部《关于税收管理体制的请示报告》，提出税收政策的改变、税法的颁布和实施、税种的开征和停征、税目的增减和税率的调整，都属于中央管理权限，一律由国务院统一规定。
1978年2月17日，财政部发出《关于试行“增收分成，收支挂钩”财政体制的通知》。“增收分成，收支挂钩”的实行，意味着我国各级政府间财政关系及预算决算制度的又一次调整。同年12月18日至22日，党的十一届三中全会召开。全会重新确立马克思主义思想路线、政治路线和组织路线，做出了把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。