第二节 1978—1993年的税制改革

新中国的税收制度从1949年到1957年初成体系，对国民经济的迅速恢复和社会主义的成功改造具有重要意义。从1958年到1978年，税制先后进行了几次以“简化税制”为核心的改革，但最终结果是过度被简化的税制与当时经济并不适应。从税收功能来说，只剩下简单的筹集收入功能，没有调节和监督等其他功能，严重限制了税收在国民经济中的杠杆作用。

1978年年底，党的十一届三中全会成功召开，吹响改革开放的时代号角。我国逐渐从计划经济过渡到新的经济体制，税收制度改革也随经济状况和财政体制变化开启新的改革。自改革开放到1993年，我国税制改革的主要内容包括：构建涉外企业税收体系；全面改革商品税制；分步建立个人所得税制；改革和完善关税政策。经过多次重大突破，初步形成了一套适应计划商品经济体制的复合税制（见表9.3），基本契合了我国经济体制改革起步阶段的经济状况，为以后进一步发展打下了良好的基础。

一、涉外税收改革先行

（一）实施背景

旧的税制征收范围小，税目、税率设计过粗，不能适应经济成分的多元化和经营方式的多样化。随着国家改革开放政策的实行，沿海试点地区大规模引进外资和先进技术，旧的涉外税制不健全，不能适应对外经济交流日益扩大的需要。因此，为了平衡国内外企业和国家改革开放政策顺利推行，税制改革的第一步是解决对外征税的问题。

1978年年底、1979年年初国家就开始酝酿税制改革问题，经过一系列调查、研究以及试点试验，逐渐勾画出包括关税、个人所得税、工商税等内容的初步设想和实施步骤。自1980年1月1日起，国务院决定对进出口贸易公司的进口货物恢复征收关税。1980—1984年，关税适用的仍然是1951年中央人民政府政务院公布的《海关进出口税则暂行实施条例》。1980—1981年第五届全国代表大会先后公布了《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》。

（二）基本内容

（1）分别规定了中外合资企业和外国企业的纳税人、纳税对象和计税依据。中外合资企业税率为30%，外国企业纳税人实行20%～40%的5级超额累进税率，同时按照所得税的所得额，附征10%的地方所得税。根据当时的许多政策，合资和外资企业在开始前3年甚至10年都享有减征所得税的政策。

（2）对于涉外流转税，由于当时国内流转税只有工商税一个税种，对外没有独立税种，进而可以进一步吸引外资。

（3）财产税和财产行为目的税，仍然沿用1951年政务院发布的《车船使用牌照税暂行条例》和《城市房地产税暂行条例》。经过后期改革和完善，初步形成了一套相对完整的涉外税收体系，推动了引进外资和对外经济合作的进一步发展。

（4）1982年1月1日起，为适应国民经济的调整，我国进行了新中国成立以来一次大范围的关税税率调整。主要内容包括：降低国内不能生产和供应不足的原材料、机器、仪表等零部件的税率；提高国内已经能生产供应的机器设备和消费商品的税率；在《关于若干商品征收出口关税的请示》中决定对34种商品新开征出口关税。

（三）实施效果

这一时期较为完整的涉外税收制度初步建立起来了，适应了我国对外开放初期引进外资、开展对外经济技术合作的需要。涉外税制的建立，不仅发挥了政策导向的作用，还有力地保证了各级政府的财政收入。这在一定程度上为国内税制的进一步改革进行了开放性探索，解放了税制改革思想。

二、工商税制试点改革

（一）实施背景

在建立涉外税制的同时，国内税制改革的调查与试点工作也开始了。1978年11月15日，财政部税务总局向中共财政部党组报送了《关于改革工商税制若干问题汇报提纲》。当时国内企业经过社会主义改造，国营企业占绝对主导地位，而国营企业主要存在税制单一，不适应现代化大生产分工越来越细的要求等问题，造成企业“吃大锅饭”，没有活力，效率低下。

因此，应1979年全国税务工作会议要求，从1979年开始税制改革的试点，税制改革的中心就是“利改税”。1979—1981年，在财政部税务总局和地方政府的共同努力之下，工商税制试点工作有条不紊地进行：深入调查测算、设计方案，从实际推行情况中发现问题，再进行政策调整，深化对“利改税”的认识，积累丰富经验。

（二）基本内容

1982年，《关于第六个五年计划的报告》提出了今后3年税制改革的任务，并得到了第五届全国人民代表大会的批准。这次工商税制改革的指导思想是：认真贯彻执行“调整”“改革”“整顿”“提高”的方针，合理调节各方面的经济利益，正确处理国家、企业和个人的利益关系，中央和地方的关系，充分发挥税收的作用，促进国民经济的发展。

（1）把现行工商税按照性质划分为产品税、增值税、营业税、盐税4个税种，适当调整部分产品的税率和征税环节。

（2）开征资源税和利润调节税。

（3）对国营企业征收固定资产税和所得税。

（4）恢复征收和开征一些地方税。

（三）实施效果

从经济角度来说，1978—1982年我国税收收入占国家财政收入和国民生产总值的比重稳定上升。国家统计局资料显示，1982年，我国国民生产总值和税收收入分别是5323.4亿元和700亿元，分别比1978年增长46%和34.8%；从税制结构来看，货物税和劳务税的比重进一步上升，比1978年提高了4.8%；所得税的地位大幅度下降，税收总收入比1978年下降10.4%；财产收入为0.7亿元，比1978年下降41.7%（见表9.4、表9.5）。

从税制思想和税制体系来说，1978—1982年是税制建设恢复阶段，属于我国改革开放以后税制改革的酝酿与起步。总结新中国成立以来税制建设的历史经验与教训经验借鉴，纠正过去一系列不重视税收工作、扭曲其作用的错误思想。同时不断向国外学习，与我国实际情况相结合，遵循经济规律，通过税收保证政府收入，充分发挥税收的经济杠杆作用，初步勾画社会主义市场经济的税制结构。从组织方面来说，各级税务机关迅速恢复和加强，并培养了一支优秀的税务干部队伍。税收体制改革试点工作的推行，不仅为今后税制改革指明了方向，而且为以后全面推行税制改革积累了丰富经验。

三、第一步“利改税”

（一）实施背景

1983—1991年，我国的社会主义经济理论与实践的发展有了重大突破，为税制改革提供了政策指导。党的十三大报告和宪法修正案等一系列重要文献中都明确提出发展有计划的社会主义商品经济，提出要自觉地运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用。在所有制理论上提出了所有权与经营权分离的论点，并客观地肯定了集体经济、个体经济与私营经济并存的必要性。

农村包产到户、包干到户的体制改革取得了巨大成就，促进了以城市为重点的经济体制改革，其中心环节是激发企业的活力，打破企业吃国家“大锅饭”的制度，解决国家与企业的分配关系；打破职工吃国营企业“大锅饭”的制度，解决好职工与企业分配的关系。针对国营企业问题，提出以“利改税”方式全面推进改革，进一步厘清国家与国营企业的分配关系。1983年2—3月，国务院和财政部多次召开会议，总结过去试点经验。在上海市、天津市和济南市等地调查测算的数据基础上，国营企业“利改税”第一步改革方案初步形成。1983年4月12日，财政部向国务院报送《国营企业“利改税”试行办法》以及有关具体规定。

（二）基本内容

这次“利改税”基本原则是遵照中央关于改革的精神，既要有利于促进企业建立健全经营责任制，搞活经济，提高效益，又要正确处理国家、企业和职工三者的利益，国家得大头，企业得中头，个人得小头，保证国家财政收入稳定增长。国营企业“利改税”的内容主要包括：

（1）凡是盈利的国营大中型企业均按照实现利润和55%的税率缴纳所得税，税后利润的一部分按照规定上缴，另一部分自留；凡是盈利的国营小企业，按照实现利润和超额累进税率缴纳所得税，税后自负盈亏，国家不再拨款。

（2）凡有盈利的国营企业，应当根据实现的利润，比照集体企业，按照8级超额累进税率缴纳所得税，按照规定缴纳固定资产占用费。其中，营业性宾馆、饭店、供销社等要缴纳所得税，国家不再拨款，盈亏自理。

（3）军工企业、粮食企业、邮电企业等部分企业按照原办法执行，条件成熟后再推行“利改税”。

（4）国营企业归还各种专项贷款，小型企业、饮食服务企业和县供销社等自负盈亏企业，比照集体企业还贷；大中型企业可以用缴纳所得税以前的新增利润归还贷款。

（5）亏损企业补贴按照情况处理，属于国家政策允许的亏损，继续实行定额补贴或者计划补贴；其他亏损，企业主管限期整顿，不再弥补。

（6）国营企业缴纳的税收，按照企业隶属关系分别上缴地方和中央。

（三）实施效果

1983年“两会”《政府工作报告》显示，1983年年底，“利改税”实现盈利的企业约占总盈利国营企业的93%；这些企业1983年共实现利润633亿元，比1982年增长11.1%；在增长的利润中，国家所得占65.3%，企业所得占34.7%；实行“利改税”的工业、交通和商业企业共留利121亿元，同比增长28.2%，超过了工业产值、实现税利和上缴税利的增长幅度。

税后利润由企业自主支配，激发企业生产的动力；积极按照国家税率缴纳税款，保证财政收入。“利改税”后，企业不管所属都要向中央和地方纳税，企业财政义务明确。国家与企业的分配关系基本纳入轨道，有利于企业的经营管理，也稳定了国家的财政收入。国家、企业、职工个人三者的利益关系也得到了梳理。既明确了企业对国家的经济责任，又给企业扩大了自主权利，使企业和职工有了活力，有了积极性。

四、第二步“利改税”和工商税制改革

（一）实施背景

为了经济体制改革的全面展开和加快完善税制的步伐，中国从1983年8月开始构思实施国营企业“利改税”的第二步改革。第一步“利改税”存在的弊端是：企业向国家缴纳税款以后保留的税后利润，国家和企业还要用各种形式对税后利润进行分配。企业不能真正成为相对独立的商品生产者和经营者，改革没有彻底解决国家与企业的分配关系。

1983年8月6日在国务院常务会议上提出国营企业“利改税”第二步设想，得到了中央的批准。财政部经过研究讨论和反复测算，在1984年4月初步确定改革方案。1984年8月10日，财政部向国务院报送《关于在国营企业推行“利改税”第二步改革的报告》和《国营企业第二步“利改税”试行方法》。

（二）主要内容

这次税制改革的指导思想是进一步处理好国家和企业的分配关系，从根本上解决了企业吃国家“大锅饭”的问题，并且为解决职工吃企业“大锅饭”的问题创造了条件。第二步“利改税”在实践中不断完善和充实，主要内容大致分为两个部分：

1．改革工商税制

（1）把工商税按照性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税，分别适用不同企业。针对各种税种规定详细征税范围、税目、计税方法和征收管理，并重新核定税率。征税对象从过去外商企业扩大到我国境内从事生产经营的全部适用企业。

（2）恢复和开征房产税（1986）、土地使用税（1986）、车船使用税（1986）和城市维护建设税（1985）四种地方税。其目的是督促地方政府合理、节约地使用土地房产，适当解决城市维护建设的资金来源。

（3）开征新税种，如印花税（1988）、土地使用税（1988）、资源税（1984）、建筑税（1983）。利润率较高的采掘企业，开征资源税，调节由于自然资源和开发条件的不同而造成的极差收入。

2．改革利润分配

（1）对国营大中型企业征收调节税。大中型企业缴纳所得税以后的余利，超过改革前企业合理留利的，再征收一定比例的调节税。为了鼓励企业增产节约，给企业留有后劲，对其利润增长部分，采用减征调节税的办法。

（2）继续对盈利的国营企业征收所得税，大型企业按统一税率征收。对小型国营企业的利润，调整了累进起点和级距。在按新的八级超额累进税率征收所得税以后，自负盈亏，一般可以留给企业支配使用，国家不再拨款。为了更多的小型企业能够逐步实行国家所有、集体经营、依法纳税、自负盈亏的管理体制，在“利改税”第二步改革中，适当放宽了小型国营企业的划分标准。

（3）凡属于国家政策亏损企业，计划补贴，超亏不补，减亏分成。凡是属于经营不善造成的亏损，企业主管部门责成限期整顿。

（三）实施效果

“利改税”的第二步改革相较于第一步，广度与深度都有了很大进步。国家和企业关系以税法形式固定下来，确保国家财政收入。进一步扩大企业财权和自主权，新税种的设置、税率的调整和征税规则完善，更好地发挥了税收的经济杠杆作用，体现在国家的奖励和限制政策上，缓解价格不合理所带来的一些矛盾。

这次改革不仅是财政税收制度的重大改革，也是整个城市经济体制改革的重要组成部分，是搞活经济的关键一步。对于国家来说，财政收入稳定增长，保证国家对社会主义经济发展的宏观调控；对企业来说，有效地激发了企业发展生产和改善经营、提高经济效益的积极性。

五、进一步完善税制

1．完善所得税制度

（1）完善国营、集体企业和私营企业所得税制度。国营企业实行“利改税”以后，为了平衡集体企业与国营企业之间的税负，需要对集体企业的工商所得税加以适当调整。1985年4月11日，国务院发布《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》。《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》结束了中国集体企业多年来所得税征税办法不统一的局面，实现了集体企业所得税制度的统一与规范。

（2）完善公民个人和个体工商户所得税制度。改革开放以后，我国公民个人收入来源渠道增多，收入差距扩大。为了适当调节个人收入，1986年9月25日，国务院发布《中华人民共和国个人收入调节暂行条例》, 1986年12月10日，财政部据此发布《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例实施细节》。个人收入调节税的纳税人规定为在中国境内有住所或取得个人收入的中国公民，基本原则是将综合收入扣除一定数额以后，按照5级超额累进税率，按月计征。而对于迅速发展的个体工商户，1986年1月7日，国务院颁布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》。个体工商业户以自己所得为纳税对象，计税依据是扣除成本、费用、工资等之后的余额，实行10级超额累进税率，同时照顾孤寡老人、残疾军人等实行定期减免、免征所得额。

（3）完善涉外企业所得税法。随着改革开放的深入发展，中外合资企业所得税法和外国企业所得税法出现不相适应的矛盾。为解决区别对待、差异过大的问题，1991年4月，第七届全国人民代表大会第四次会议审议了将上述两部涉外所得税法合并的议案；4月9日，会议通过了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，原相关税法废止。该税法的纳税人包括外商投资企业和外国企业，纳税对象是纳税人生产、经营所得和其他所得，区分是否在中国境内的所得；扣除一定比例后按照相应比例征收企业所得税。对部分企业以及沿海经济区、经济特区等地区的外商投资给予税收优惠。

2．完善流转税制度

增值税、产品税、营业税、资源税等税种在征税范围、税目、税率、计税方法和征收管理方面采取一些改进措施。

增值税是工商税制改革的重点，借鉴国外税法，结合我国实际的新增税种。其开征的目的是避免重复征税。1984年出台《中华人民共和国增值税条例（草案）》。当时，中国是产品税、增值税互不交叉的流转税制度，不能完全适应调整产业结构和消费结构的需要。增值税没有在工业环节全面推行，没有实行增值税的行业仍然存在重复征税的问题，后期完善主要是逐步扩大征税范围，改进计税办法。

1986—1988年，根据增值税推行状况与国务院的授权和指示，财政部先后发出《关于对纺织品实行增值税的通知》《关于对建材、有色金属等产品试行增值税的通知》等扩大增值税范围的文件，增值税税目由原来12个增加到31个。从1988年开始，国家税务局试点增值税“价税分流购进扣税法”。其基本做法是：在现行的价内税制度下，将生产应税产品或者从事应税业务而购进的扣除项目中所含的流转税从价格中分离出来，据此计算应纳增值税税额。增值税的完善使此项税收占税收总额的比重大大提高。国家统计局资料显示，1985年，中国增值税收入为147.7亿元，比重为7.2%; 1993年增值税收入增加到1081.48亿元，比1985年增长6.3倍，比重提高18.2个百分点。产品税、营业税、资源税的完善和增值税类似，改革重点在扩大征税范围、合理化税率和完善征收制度。

3．完善关税制度

随着国内税制的完善，涉外税制的流转税、所得税和地方税，出现了与国内税制不一致的现象，造成了税负不公、征收烦琐等弊端。中外合资企业和外商独资企业所得税也是两套方法并行，税法不统一阻碍了进一步对外贸易发展。为了鼓励出口，扩大必需品进口，保护与促进国民经济发展，1985年3月7日公布了《中华人民共和国进出口关税条例》和《中华人民共和国海关出口税则》，原相关税法废止。这次关税完善主要集中于改变商品分类目录和调整进口税率。商品分类参考国际通用的《海关合作理事会商品分类目录》，关税平均有所降低，对于现在可以自足的产品则适当提高了进口税率。

1985—1993年，根据经济体制改革和对外经济贸易发展，为了进一步完善关税税制，更好地发挥关税调节进出口的作用，国务院多次发布文件对关税征收范围和税率进行调整。其主要原则依旧是对出口商品免征关税；对来华投资生产的技术和产品视具体情况减税、免税。1988年中国海关开始研究国际上新采用的《商品分类及编码协调制度》。自1992年1月1日起，以协调制度为基础重新编排的海关进出口税则正式实施，这部税则是新中国成立以来制定的第三部关税税则。

4．完善其他相关税制

第二步“利改税”过程中于1983年开征建筑税，目的是一定程度上有助于集中必要资金来保证国家重点建设，加强基础建设管理和控制固定资产规模。

1989年11月9日，中国共产党第十三届中央委员会第五次会议提出：开征投资方向调节税，实行差别税率，促进投资结构完善。1991年4月16日，国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，原相关税法废止。这次改革的主要内容是：扩大纳税人范围，增加了私营企业；征税范围扩大到全社会固定资产投资；征税资金范围扩大到了各种资金；根据产业政策和项目经济规模实行差别税率；征收办法采取计划统一管理和投资许可相结合。

1978—1993年的15年时间里，我国税制历经涉外税制建立、两步“利改税”、工商税制改革以及后续税制完善和其他配套政策推行，这对中国税制体系、财政制度和经济体制改革的意义深远。主要表现在以下几个方面：

（1）带动经济发展。1993年我国国内生产总值为35599.2亿元，比1983年增长4.9倍，年平均增长率为19.5%，而其他各方增长详见表9.6。

（2）重新建立一个多税种、多环节、多层次的复合税制体系（见图9.2）。这套税制的建立从理论上、实践上突破了长期以来封闭税制的约束，转向开放型税制，初步适应改革开放以后多种经营方式、多种经济成分、多种流通渠道、多种分配方式并存的经济状况，满足社会主义市场经济体制需要，有力地促进了改革开放。随着税收收入逐渐增长，既保证国家的财政收入，增强国家的宏观调控能力，又充分发挥税收的经济杠杆作用，对调节生产、分配、消费起到了积极作用，成为国家监督和引导微观主体经济活动的有力手段。

（3）正确梳理国家和国营企业之间、企业与职工个人之间的分配关系。扩大了企业自主权，激发了企业活力和生产的积极性。打破了国营企业30多年来吃“大锅饭”的陋习，国营企业向着独立的商品生产者和经营者的方向迈出了重要的一步，配合了国营企业管理体系的改革。

（4）地方税得到了恢复和加强，不仅有利于地方财政，也有利于国家税收制度的完善和加强中央财政控制力。