第一节 1949—1957年的税制改革

一、1949—1953年税制初步建立

（一）实施背景

新中国成立前后，我国正处于一个特殊过渡阶段，既是新民主主义时期，又是国民经济恢复时期。当时解放战争尚未结束，为了将革命进行到底，彻底消灭国内外各种反动势力，新成立的人民政府必须要继续承担巨大的军费开支。而经过连年战乱，国家经济极端落后，财政收入入不敷出。同时，新中国成立以后各行各业百废待兴，工农业、交通运输能力严重衰退，几乎各行各业均处于半停工状态，急需中央政府扶持。扩大财政来源，解决财政收支平衡问题迫在眉睫。从制度方面来说，内战时期老解放区和国民党统辖区形成了两套税收体系，新老解放区内部也存在多种税制体系。

在这样的背景下，税制统一的建设工作在新中国成立之初迅速开展。1949年11月24日至12月9日，第一届税务工作会议在北京召开，草拟了《全国税政实施要则》，标志着统一全国税政、重建新中国税收体系正式开启。会议的召开对建立新中国的税收制度和全面加强税收工作，做出了历史性贡献。1950年1月，前政务院正式发布了《全国税政实施要则》《关于统一全国税收政策的决定》和《全国各级税务机关暂行组织规程》，建立了新中国统一的税收制度、税收政策和税务基本工作体系。

（二）基本内容

《全国税政实施要则》是依据《中国人民政治协商会议共同纲领》的政策精神而制定。其立法精神在于：以保障革命战争的供给，照顾生产的恢复和发展以及国家建设的需要为目的，依据合理负担原则，适当地平衡城乡负担，迅速整理各地的税收制度，尽快建立统一税制。其内容主要包括三个方面：

1．统一全国税政

税收立法权限统一。凡属全国性的税收条例，法令统一由中央人民政府政务院制定并颁布实施，各地不得自行修改合并。凡属地方性税收立法，属县范围者，报省人民政府转报大区人民政府或军政委员会核准，并报中央备案；凡属省（区、市）范围者，报大区人民政府或军政委员会转报中央核准。税制结构统一。针对国家五种经济成分并存、私营工商业并存的情况，按照“公私兼顾，劳资两利，城乡互助，内外交流”的原则，实施“多税种，多次征”的复合税制。

2．建设新税制

确定全国税收为14种：货物税、工商业税（包括坐商、行商、摊商的营业税及所得税）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税（包括筵席、娱乐、冷饮、旅店）、车船使用牌照税。

3．加强税务工作

《全国税政实施要则》规定了税务机关的领导关系和内部工作制度。主要政策措施有：全国各大城市以及各县人民政府必须挑选最优秀的干部担任税务局长，保证更好地完成工作；明确全国各级税务机关接受上级局和同级政府的双重领导。

（三）后续改进

1950年3月3日，政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》。其中，关于税收的内容主要有三点：①全国各地所收公粮，除地方附加粮食外，全部归中央人民政府财政部统一调度使用；②除批准征收的地方税外，所有关税、盐税、货物税、工商税的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用；③凡属国家所有的企业分三种进行管理，依照规定按时纳税，按期缴纳折旧金和利润的一部分。

1950年6月起，国家陆续出台了一系列政策调整工商营业税、房产税、地产税、交易税等（见表9.1）。调整税收的原则依旧是保证国家财政需要，巩固财政收支平衡，适当减轻人民负担。中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议指出：针对不同社会阶层，规定不同税率，依法征税；工商业税方面实行简化税目和税种。

（四）实施结果

新税制的确立，结束了新中国成立初期税制混乱的局面，简化税制的设想为新中国进一步发展和建设未来税制奠定了良好的基础。新税制减轻了人民的负担，初步建立了一套适合当时经济状况和财政体制的税收体系。在全党和全国人民的努力下，统一全国财政经济工作，在短时间内收到了巨大成效。到1950年4月，国家财政收入迅速增加，支出相对减少，财政收支几乎平衡，物价趋于稳定。

我国财政经济状况开始好转，结束了历史长达12年的通货膨胀、物价高涨的局面。1950年财政赤字只有5.88亿元，低于原来预估的12.79亿元，1951年财政开始盈余（详见表9.2）。税制改革的胜利确定了社会主义经济和中国共产党的领导权，巩固了新中国的稳定，为国民经济恢复和发展，为今后经济建设奠定了基础。

二、1953年修正税制

（一）实施背景

经过3年的经济恢复期，国家经济状况好转，社会主要矛盾发生了变化。其中，税收主要矛盾集中在国营经济和私营经济、工业和商业之间的税负不平衡上。随着国民经济中社会主义公有制经济成分比重提高，新的商业网点大量建立，营业方式和商品流通规律起了很大变化，出现“经济日渐繁荣，税收相对下降”的现象，新的经营方式与税收制度不相适应。此外，当时对于同一产品从出厂到销售，要征收工业营业税、印花税，部分产品还要征收货物税。在零售环节，每周转一次就要征收一次商业营业税和印花税等。随着社会主义主义经济繁荣，原来以私营工商业为主要纳税人的征税办法过于烦琐复杂，在一定程度上不利于国家计划经济管理，打击了私营工商业的积极性，不利于进一步活跃商品流转。1952年11月，第四届全国税务工作会议召开，主要是针对工商税制进行修订和再修正，修正原则是“简化税制、保证税收”, 1953年1月1日开始实施。

（二）基本内容

（1）根据保证税收收入的原则，1953年税制修正的内容如下：①工业总分机构从生产、批发到零售三道合并为两道，改变了过去“相互拨货”，不视为营业行为，不课征营业税的做法；②为了弥补漏洞，规定厂商直接卖货给零售商时，必须将工商两道批发营业税移到工厂直接缴纳，限制私商产销直接见面；③公私一律平等纳税。取消对合作社征收营业税打八折的优惠，取消合作社成立第一年免纳所得税的规定。

（2）根据简化税制的原则，1953年《中央人民政府政务院财政经济委员会关于税制若干修正及实施日期的通告》主要内容是：①试行流通税。对酒、麦粉、水泥等基本可以由国营经济控制的22种产品，从生产到销售，把原来应该缴纳的各税合并只征收一次；②调整货物税、营业税等税目税率，主要是合并简化。采用从价计征和从量计税两种方法，除了啤酒采用定额税率外，其他应税商品适用税率为7%～66%; ③取消特种消费行为税和药材交易税，粮食和布匹交易改征货物税，交易税只保留了畜牧交易税。

（三）实施结果

新税制改革针对流通环节，货物进入市场，只能对物不对人，商品按照税率平等纳税具有科学性。税制修正对财政和经济产生了积极影响，尤其是扭转了当时经济繁荣、税收相对下降的局面，保证了国家财政收入，促进了商品流通。

三、1953—1957年社会主义改造时期的税制改革

（一）实施背景

1952年年底，党中央提出了党在过渡时期的总路线，即“党要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”。1953年8月，周恩来总理在全国财经工作会议上指出：“过渡时期的税收任务，一方面要能够更多积累资金，有利于国家重点建设；另一方面要调节各阶级的收入，有利于保护工农联盟，并使税制成为保护和发展社会主义、办社会主义经济，有步骤、有条件、有区别地利用、限制、改造资本主义工商业的工具。过渡时期的税收政策，对公私企业应该区别对待，繁简不同。”

（二）基本内容

（1）为了配合对农业进行社会主义改造，国家在农业税收和相关的工商税收方面主要采取的措施以稳定、减轻农民负担，促进农业生产发展为主。1955年12月出台政策，对饲养幼畜的合作社、农场和农户减征农业税。1956年12月17日，财政部发布《关于农村工商税收的暂行规定》，主要内容有：农业社的农林牧渔等产品，符合要求的免征流通税、货物税、营业税和所得税；农业社附近的手工业工厂等单位按照低税率缴纳相关税收。

（2）扶持手工业者的税收政策，包括以下两个方面：一方面按照实际情况照顾个体手工业者的生产、经营活动；另一方面通过税收引导走合作化道路。1955年11月1日，发布《手工业者合作组织缴纳工商业税暂行办法》。主要内容有：手工业合作社自成立开工免征营业税1年，所得税减半两年；手工业生产合作联社、供销生产社等开工起营业税减征20%，所得减半征收；少数民族地区、边远山区合作社可以由当地政府视情况给予更多减免。

（3）对民族资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策，税收在此也发挥了重要作用。主要内容：通过税收分配节制资本。比如“四马分肥”的分配方式和全额累进所得税；公私区别对待，繁简不同。比如对国营企业很多产品不征税，而私营企业照征。随着资本主义工商业从初级形式过渡到高级形式，国家税收政策给予公私合营商业、工业一系列的税收优惠政策，激励工商业社会主义改造。

（三）实施结果

从1953年到1957年，通过采取积极引导、逐步过渡的方式，我国对农业、手工业和资本主义工商业的改造顺利完成，其中税收发挥了积极的引导作用。这场巨大而深刻的社会变革，不仅没有对生产力的发展造成破坏，反而促进了生产力的发展。国家统计局数据显示，1956年，我国国民生产总值首次突破1000亿元，税收收入达到了140.9亿元。经过社会主义改造，全国各行各业完成了一次规模最大的整合。

从新中国成立之初到1956年，我国建立了一套以多税种、多次征收为特点的复合税制，适应了当时多种经济成分、分配方式并存的状况（见图9.1）。这套税制既保证了国家财政收入稳定，也为解放战争和抗美援朝战争胜利给予了很大的物质支撑，保护了新生政权，同时实现了国家经济恢复和根本好转，提高了人民的生活水平。