第二节 2013年后国家治理现代化中财政体制改革的内容

党的十八届三中全会明确了财政是国家治理的基础和重要支柱的全新定位，并提出建立现代财政制度的改革目标。对于现代财政制度，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（后文简称《决定》）做出如下阐述：“把权力关进制度笼子”“发展成果更多更公平惠及全体人民”和“处理好政府与市场的关系”。因此，现代财政制度可理解为，是与政府职能变化相适应、是政府对经济直接调控走向间接调控的过程；是适应不同阶段需求，致力于形成城乡统一财政制度的过程；是民主财政、法治财政、公平财政的建设过程；是根据经济、政治、社会、文化、生态文明建设任务变化政策顺势调整、应对不断涌现新问题的动态治理过程。这就要求新一轮财税体制改革，需以提高财政活动效率与促进社会公平为基本目标，着力推进包括预算制度、分税制度、税收制度在内的体制变革；同时，淡化财政行政主义、履行财政法定主义以推进国家治理体系与治理能力的现代化。其后，围绕《决定》精神，2014年中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，总体方案以“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”为基本思路做出改革部署：改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；调整中央和地方政府间的财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分中央与地方政府间的事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。从改革方案来看，财政体制改革已不仅仅停留于中央、地方之间收支划分的狭隘视角上，而是超越了央地收支关系。将财政权配置与预算、税制改革等高度耦合推进变革，是新一轮财政体制改革不同于以往的重要特点。因此，下文关于国家治理现代化的财政体制改革内容阐述，将从更广泛的财税变革视角给出2013年后的主要内容与框架。但鉴于预算与税制改革虽然事实上影响着央地财政权配置，然而为避免赘述，此处不做展开。

一、搭建现代预算管理制度的主体框架

预算管理制度的改革是新一轮深化财税体制改革的“当头炮”，党的十八大以来，国家按照全面规范、公开透明、约束有力、讲求绩效的要求，颁布了新的预算法，出台并实施了一系列重大改革举措。其内容包括：健全国家“四本预算”，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支范围，完善政府预算体系从根本上杜绝游离于预算的财政收支现象；推进预算公开制度化；硬化预算约束，坚持先预算后支出，建立规范的地方政府举债融资机制，遏制地方隐性债务风险；构建预算绩效管理体系；推进中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制、编制政府综合财务报告等改革工作，充分发挥中期规划对年度预算编制的指导和约束作用。

现代预算管理制度框架对中央与地方财政关系的影响，变化较为明显的是，随着改革的逐步推开，无论是预算信息的公开化、硬化预算约束力还是绩效预算管理、地方债务融资机制，事实上都增强了中央对地方预算的规范与管理能力。相对于改革前地方政府的预算权限而言，2013年后，地方政府随意调整、改变预算的空间急剧缩小。

二、改革与完善税收制度，推进税制现代化

新一轮税制改革按照“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的目标要求，将优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税作为建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系的重点内容，同时加强税收立法、减税降费。其中，改革涉及的主要税种有增值税、资源税、消费税、环境保护费改税、个人所得税，包括：推开“营改增”，将增值税四档税率简并至三档，同时降低税率水平；建立综合与分类相结合的个人所得税制度，提高综合所得基本减除费用标准，优化税率结构，设立子女教育等6项专项附加扣除项目；调整消费税征收范围，取消对小排量摩托车、汽车轮胎等产品课税，将电池、涂料纳入征收范围，较大幅度提高卷烟消费税税率，对超豪华小汽车加征消费税，并改进征税环节；推行资源税从价计征改革、开展水资源税改革试点、按照清费立税原则取消或停征了相关收费基金、颁布施行环境保护税法；加快税种立法工作，完成船舶吨税等6个税种立法。

上述税制改革虽以促成“市场在资源配置中发挥基础性作用”为要，但改革也从收入端影响央地财政关系。特别是“营改增”改革推开后，中央与地方增值税收入分享比例调整为“五五分享”、出口退税增量改为全部由中央财政负担等，让地方与中央政府间的纵向财力分配渐趋平衡。

三、建立事权与支出责任相适应的体制

事权与支出责任作为政府有效提供基本公共服务的前提和保障，其涉及面广、影响深远，不仅是财政体制的重要内容，也是关系到国家治理体系现代化的关键制度。新一轮财政体制改革，也把事权划分作为此次体制变革的重中之重。2016年8月，针对分税制改革以来我国政府职能定位不清、中央与地方事权和支出责任划分不合理、职责交叉重叠、省以下事权和支出责任划分不明确、法治化水平不足等问题，国务院出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），明确了事权与支出责任划分的指导思想、总体要求、划分原则、主要内容。2018年，国务院又发布《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号），对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革进行部署，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方的财政关系。

1．指导思想

改革坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，立足全局、着眼长远、统筹规划、分步实施，科学合理划分中央与地方的财政事权和支出责任，制定基本公共服务保障国家基础标准，规范中央与地方的支出责任分担方式，加大基本公共服务投入，加快推进基本公共服务均等化，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。

2．总体要求

建立事权与支出责任相适应的体制，要求做到五个“坚持”。一是坚持中国特色社会主义道路和党的领导。二是坚持财政事权由中央决定，在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威；落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度地减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。三是坚持有利于健全社会主义市场经济体制，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。四是走坚持法治化、规范化的道路。五是坚持积极稳妥统筹推进。

3．划分原则

（1）体现基本公共服务受益范围。体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省（自治区、直辖市）的基本公共服务由中央与地方共同负责。

（2）兼顾政府职能和行政效率。结合已有中央与地方政府职能配置和机构设置，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。

（3）实现权、责、利相统一。在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力；适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务。要明确共同财政事权中央与地方各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等环节在中央与地方作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

（4）激励地方政府主动作为。通过有效授权，合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

（5）做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府的支出责任。对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。

4．基本内容

（1）推进中央与地方的财政事权划分。第一，适度加强中央的财政事权。加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权，强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。第二，保障地方履行财政事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等基本公共服务确定为地方的财政事权。赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。第三，规范中央与地方共同财政事权。逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（自治区、直辖市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（自治区、直辖市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。2018年，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》率先将义务教育（包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项）、学生资助（包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项）、基本就业服务（包括基本公共就业服务1项）、基本养老保险（包括城乡居民基本养老保险补助1项）、基本医疗保障（包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项）、基本卫生计生（包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项）、基本生活救助（包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项）、基本住房保障（包括城乡保障性安居工程1项）等18项事权纳入中央与地方共同财政事权范围，并制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障9项基本公共服务保障的国家基础标准。第四，建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分根据客观条件变化进行动态调整，在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。

（2）完善中央与地方支出责任划分。第一，中央的财政事权由中央承担支出责任。属于中央的财政事权由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。第二，地方的财政事权由地方承担支出责任。属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予一般性转移支付弥补。地方的财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应经费。第三，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，制定全国统一标准，由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省（自治区、直辖市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任；对中央和地方由各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任；对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。

根据上述共同事权支出责任划分精神，2018年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对义务教育等支出责任进行明确，并自2019年1月1日起实施：①中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障7个事项，实行中央分档分担办法：第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（自治区、直辖市），中央分担80%；第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%；第三档包括辽宁、福建、山东3个省，中央分担50%；第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省（市）和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。按照保持现有中央与地方财力格局总体稳定的原则，上述分担比例调整涉及的中央与地方支出基数划转，按预算管理有关规定办理。②义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项。其规定如下：义务教育公用经费保障，中央与地方按比例分担支出责任，第一档为8∶2，第二档为6∶4，其他为5∶5。家庭经济困难学生生活补助，中央与地方按比例分担支出责任，各地区均为5∶5，对人口较少民族寄宿生增加安排生活补助所需经费，由中央财政承担。城乡居民基本养老保险补助，中央确定的基础养老金标准部分，中央与地方按比例分担支出责任，中央对第一档和第二档承担全部支出责任，其他为5∶5。免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需经费，由中央财政承担；免费提供地方课程教科书所需经费，由地方财政承担。贫困地区学生营养膳食补助，国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。受灾人员救助，对遭受重特大自然灾害的省份，中央财政按规定的补助标准给予适当补助，灾害救助所需其余资金由地方财政承担。③基本公共就业服务、医疗救助、困难群众救助、残疾人服务、城乡保障性安居工程5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。对上述共同事权支出责任分担，详见表8.1。

此外，为确保事权与支出责任划分顺利推进，还要求加强基本公共服务项目预算管理与推进基本公共服务大数据平台建设。中央财政要根据国家基础标准、分担比例等因素，优先足额安排并提前下达、及时拨付共同财政事权分类分档转移支付；地方财政要完整、规范、合理编制基本公共服务项目预算，保证资金及时下达和拨付，完善基本公共服务项目预算管理流程，加大预算公开力度。财政及相关部门要建立规范的数据采集制度，统一数据标准，加快基本公共服务大数据平台建设，收集汇总各项基本公共服务相关数据，实现信息共享，为测算分配转移支付资金、落实各方责任、实现基本公共服务便利可及提供技术支撑。

（3）加快省以下财政事权和支出责任划分。省级政府参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下各级政府间的财政事权。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。

四、调整完善转移支付制度

随着税制改革、事权与支出责任划分逐步规范与调整，转移支付制度在2013年后也不断完善。其中，比较大的变化是：在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整地反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任；逐年提高一般性转移支付规模和比例；清理规范专项转移支付；实施支持农业转移人口市民化财政政策，建立健全激励机制。