第三节 2013年后国家治理现代化中财政体制改革的影响与评价

一、2013年后国家治理现代化财政体制改革的特点

（一）协同性

在党的十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”之前，我国财政体制改革虽然与国家治理具有千丝万缕的联系，并在历次经济体制改革中发挥引领作用，但是，历次财政体制改革总体上是在经济领域内进行的，体制变革的核心内容也局限于中央与地方财政收入、支出的划分。而党的十八届三中全会之后，财政体制改革开始与国家治理体系与治理能力现代化紧密联系，这使得改革不再局限于一般意义上的经济范畴的制度安排，而是一个牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的综合性制度安排。从改革的内容来看，财政收支关系虽仍是变革的关键内容，但是又超越收支，在事权、财权划分外辅以税收制度、预算管理制度、产权及债权制度等重塑中央与地方财政关系。可以说，本轮财政体制改革，是在经济、政治、文化、社会、生态文明体制的交汇点中，从理顺事权开始，对接税收收入划分、建设地方税体系，并与预算、债权等机制协同，加上中央自上而下转移支付、地方政府对口帮扶的横向转移支付，在扁平化的行政框架与政府治理网络机制交汇之下寻求财权和事权相适应，财力和事权相对应以促进基本公共服务均等化，并最终形成各级、各地政府职能到位的现代治理结构。从改革影响来看，以事权划分与支出责任划分为例，其与基本公共服务项目预算管理、基本公共服务大数据平台建设以及其他相关领域改革高度结合，既通过项目管理、公共服务大数据平台等领域的改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到预算管理、公共服务数据平台建设、转移支付等领域改革中，从而形成一个良性互动、协同推进的局面。

（二）实体化

各级政府间收支划分作为财政体制的核心内容，事关每一级政府的职能履行，事关我国建立社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义等目标的实现。2013年前，历次财政体制改革虽然都把各级政府间收支划分作为体制变革的重点，但是，改革调整的主要是财政收入端，至于事权与支出责任划分，由于它与教育、社会保障、医疗卫生等项事业紧密相连，清晰划分各级政府间事权与支出责任面临高度的复杂性和实践难度，因此，历次财政体制改革都只给出了事权划分的大致框架，很多事权并没有清晰的界定，至于支出责任更是缺乏明确规定。在这种状况下，事权与支出责任划分难免虚化。而本轮财政体制改革中，中央与地方政府之间事权与支出责任划分取得了历史性突破，由虚向实，特别是将基本公共服务领域的共同事权与支出责任具体落实到相关实体上。经过改革，我国初步形成了比较清晰的各级政府部门“事权一览表”，基本公共服务领域内的18项事权也有了确切的“支出责任明细单”相对接，这大大提高了财政体制的“实体化”程度，财政体制也由此初步建立起了权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。

（三）公平性

从历史的角度看，中国财政体制每经过一次改革，体制的规范性与公平性都得以增强。就本轮与国家治理现代化相适应的财政体制改革而言，同样呈现出高度的“公平性”特征，且这种“公平”又与此前几次有所不同：一是本轮财政体制改革是强调“纵向平衡”下的公平；二是此次财政体制改革除了以区域差异化原则增强公平性外，还与预算、支出管理等制度相配合，将支出作为实现财政公平的重要途径。

首先，中央与地方政府财政关系更为合理、公平。过去，对财政权如何在中央与地方政府之间配置，我国的几次探索都难以在中央“集中性”与地方“灵活性”之间取得平衡。因此，从“分灶吃饭”财政体制到分税制财政体制，我国财政收支划分都难逃“纵向财政不平衡”困境。无论是强调地方机动性的“分灶吃饭”财政体制，还是强调中央宏观调控的分税制财政体制，中央与地方政府都达不到本级“收入”与“支出”责任相匹配的基本要求。而在国家治理现代化财政体制改革中，纵向财政关系调整本着“适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力”出发，增强了中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面事权，强化中央的财政事权履行责任。从已有的改革措施看，表现最为显著的是中央提高了对义务教育公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等基本公共服务中的支出责任，这较好地解决了长期困扰地方的财政困难问题，中央与地方政府间的纵向财政关系开始趋于平衡；此外，财政收入划分上，中央在“营改增”实施后将增值税分享比例由改革前75∶25调整到60∶40再调整到50∶50，也在一定程度上有助于地方财力的稳定。总体来说，本轮财政体制改革向“财权与事权”相匹配目标的进一步迈进，本身就是制度的“公平化”。

其次，差别化分担机制增强了区域间的公平性。我国地域广阔，各地经济社会发展不平衡，基本公共服务成本和财力存在较大差异。因此，本轮财政体制改革比以往历次改革更多地考虑公共服务均等化问题。因此，对基本公共服务中央承担的支出责任采用了区别对待原则，更多向困难地区倾斜，如中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等事项，根据各省财力状况，实行中央分档分担办法：内蒙古、广西、西藏等12个财力最为薄弱的地区，中央分担80%；对河北、山西、河南等10个财力较为薄弱的省份，中央分担60%；对辽宁、福建、山东3个省，中央分担50%；而对天津、江苏、浙江等财力较为充裕的地区，中央分担30%；至于北京、上海两个直辖市，中央分担10%。这种基于区域财力差异的支出责任分担机制，显然为提高基本公共服务供给效率、实现基本公共服务均等化的“公平”目标起到了有力的保障作用。

（四）法治化

与过去几次改革相比，新一轮财政体制改革的“法治化”特征更为显著。国家不仅完成了个人所得税、企业所得税、车船税、环保税、烟叶税、船舶吨位税、耕地占用税等税种人大层面的立法，而且，中央与地方财政事权和支出责任划分的基本规范，也以法律和行政法规的形式规定，就连地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度，也要求以地方性法规、政府规章的形式规定，从而在逐步实现各级政府间的财政事权和支出责任划分上越来越法治化、规范化。这使得行政权力在法律和制度的框架内运行，有助于推进依法治国、依法行政。

二、2013年后国家治理现代化财政体制改革的影响与评价

（一）增强了“以财控政”能力，夯实了国家治理基础

1．提高了财政风险防控能力

如前所述，我国当下正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的特殊经济形势中，而国际上欧美民粹主义抬头，逆全球化浪潮兴起，经济复苏乏力。在这样的背景下，社会公共性风险越来越多，仅从财政领域来看，政府功能过度、大量产业补贴、社会保险可持续性弱、地方债务等均可能导致重大财政风险。为此，新一轮财政体制改革着力推进预算管理制度现代化，强调预算“透明度与完整性”，从根本上解决了“体制外”“预算外”乃至种种“小金库”的管理困扰，真正实现了整个国家财政管理“一套预算”，这在很大程度上有效防范了地方行政风险；其后，又借助硬化预算约束改革，坚决杜绝随意开财政收支的口子，严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任，有效地防止和纠正了地方脱离实际出台支出政策；特别是建立规范的地方政府举债融资机制，形成地方政府债务限额管理、预算管理、风险管理、监督管理等环节的“闭环”管理体系，更是有力地遏制了地方隐性债务膨胀性发展的风险。此外，减税降费、调整支出结构等政策在经济形势严峻的情况下稳住了就业，且利用个人所得税等再分配工具缩小收入差距、缓解社会矛盾，这同样有助于防范与化解公共风险。

2．加快和推动了政府职能转变

新一轮财政体制改革比以往历次改革更强调统一规范，如要求公开透明的预算制度、公平统一的税收制度、清晰明确的事权与支出责任划分制度等。这些权责对等、有效制衡、可问责、可持续的系列制度安排形成了对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制；而政府治理逐步纳入法治轨道进一步将以往的人为主导行政可能性大大降低，这有助于推动阳光政府、法治政府建设。特别是财政事权划分，明确了政府与市场边界，把政府职能由经济建设向公共服务转变，从而“既积极主动放掉该放的权，又认真负责管好该管的事，从 ‘越位点’退出，把 ‘缺位点’补上”，这既利于引导经济社会主体的预期和行为，使市场在资源配置中起决定性作用，又利于推动政府从“管理型”走向“服务型”。

（二）保障和改善民生，促进基本公共服务均等化

本轮与国家治理体系与治理能力现代化相适应的财政体制改革，虽然相当多的改革措施才实施不久，很多改革也还在着手推动中，但是，改革增强和改善了民生、促进了基本公共服务均等化供给是有目共睹的。

首先，2013年以来，国家不断调整财政支出结构，将保障和改善民生作为重点后，我国在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等基本公共服务提供上取得了新进展。根据资料，在医疗保障方面，我国基本医疗保险已覆盖13多亿人，城乡居民基本医保财政补贴标准从2012年每人每年的240元增加到2017年的450元，基本公共卫生服务年人均财政补助标准从2012年的25元提高到2017年的50元，服务项目扩大到12类，均等化水平进一步提高；在养老保障方面，企业退休人员月人均基本养老金从2012年的1721元增加到2016年的2400元左右，城乡居民基础养老金最低标准从2012年的每人每月55元提高到2018年1月1日的88元；在鼓励人口、劳动力自由流动方面，政府预算将中央财政的义务教育资源和农民进城流动相挂钩以鼓励农民进城就业，从2012年到2017年，我国常住人口城镇化率从52.6%提高到58.52%,8000多万农业转移人口成为城镇居民；在推进城镇保障性安居工程建设方面，相应财政支出从2012年的4319.49亿元增加到2017年的7841.88亿元，通过棚户区改造安置住房、公共租赁住房等方式帮助近3000万户城镇住房困难家庭圆了安居梦；在支持农村危房改造方面，2013—2016年中央财政支持完成危房改造任务1278万户，2017年完成4类重点对象危房改造任务190.6万户；在生态保护及环境整治方面，持续加大国家重点生态功能区转移支付力度，逐步将限制开发区和禁止开发区全部纳入支持范围，并设立大气、水、土壤污染防治专项资金，实施退耕还林还草、天然林保护全覆盖、草原生态保护补助奖励等政策。

其次，此次财政体制改革从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，率先将教育、医疗卫生、社会保障等主要基本公共服务事项明确为中央与地方共同事权并合理划分支出责任，同时制定基本公共服务保障国家基础标准、完善相关转移支付制度，无疑有助于更好地为人民群众提供基本公共服务、加快基本公共服务均等化建设，进而更好地促进社会公平。

（三）调动“两个积极性”，健全了社会主义市场经济体制

新一轮财政体制改革在事权划分问题上，坚持中央在财政事权确认和划分上的决定权，维护中央权威；同时，改革明确了最大限度地减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。因此，在本轮财政体制事权划分上，凡是适宜由地方承担的财政事权决策权下放，特别是“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”的规定，大大减少了中央部门代地方决策的情况，有效地克服了上级部门对基层事务过度干预，保证了地方有效管理区域内事务的独立性，使其在很大程度上能够因地制宜、统筹规划地方公共事务。事权划分的改革意义，当不亚于转变政府职能、清除过度行政审批与许可之作为，它不仅调动了中央与地方两个积极性，而且通过事权划分推动政府职能转变，进而激发了市场活力。

另外，从政府与市场关系方面说，财政体制改革中通过事权的明确划分，比较清晰地把握了财政有所作为的边界和重点领域，较好地解决了财政“越位”与“缺位”问题，从而提高了政府尊重并利用市场机制解决问题的能力，有助于完善我国社会主义市场经济体制。