第一节 2013年后国家治理现代化中财政体制改革的背景

一、国家治理体系现代化：财政体制功能新定位的提出

财政体制作为规范政府与市场、政府与社会、中央与地方等基本关系的制度载体，它是各种利益关系的交汇点。财政体制与市场、社会、民众各个层面间千丝万缕的联系，使其与国家治理存在深刻的内在关联性：财政体制的纵向关系与不同层级政府在国家治理中的政治分工紧密相关，财政体制相应架构的功能与政治体制结构的功能有机地构成国家治理能力。从历史来看，古今中外的重大变革，无不渗透着深刻的财政原因。我国财政体制，更是自新中国成立伊始就深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明、国防等领域。但是，在2013年之前，尽管财政体制在历次变革中发挥引领作用，与国家治理具有千丝万缕的联系，然而，社会各界均将其视为经济范畴的改革。随着我国社会主义市场经济改革进入攻坚区、深水区，财政体制改革之于国家治理现代化的意义与联系进一步凸显。在此背景下，2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

按照国家治理体系与治理能力的现代化的一般理解，它通常包括几个要素：一是国家治理的制度化、法治化与规范化。制度体系建设要做到有法可依、执法必严，通过树立司法公信力促成遵从契约、维护产权、公平交易等市场经济的基础性“软”要素。二是治理主体多元化与治理方式多样化。政府冲破了传统社会管理体制的束缚，与社会组织、社会公众等不同行为主体之间形成“协同共治”关系，政府在社会公共事务的管理、公共服务的提供以及治理责任上承担“兜底”责任。三是治理的价值取向既关注效率，更关注社会公平正义，实现人的全面发展成为国家治理的出发点和归宿点。根据这一理解，现代财政制度应是民主、法治、公平的财政。财政活动必须按预算程序依法进行，预算编制、执行、调整、决算以及审计整个预算循环过程都必须接受权力机关监督，并向社会公开，接受公众及舆论监督；财政性工具和诱导性机制以及财政直接提供公共品，应能够有效配置资源、提高社会公平正义、保障国家长治久安。这意味着和国家治理体系与治理能力现代化相适应的财政体制建设，需要凸显公平、法治、民主等理念。为此，要实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。要完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付；清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。要深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税的比重；推进增值税改革，适当简化税率；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制；加快房地产税立法，加快资源税改革，推动环境保护费改税；完善国税、地税征管体制。要建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。其后，习近平总书记在2014年6月6日主持召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议讲话中也指出，新一轮财税体制改革要在2020年基本建立现代财政制度。至此，财政体制改革已不仅仅是财政体制自身的优化问题，而且是要与国家治理体系与治理能力现代化相对接的全新体制变革，它需要从根本上理顺各级政府间的财政关系，以清晰划分各级政府间的事权和支出责任为基础环节，让体制改革跃升到系统深化的新阶段。

二、新阶段财政运行环境变化呼吁财政体制的系统变革

党的十八届三中全会在深刻把握国家治理与执政规律的基础上，着眼我国现代化建设全局对财政体制做出重要判断并提出新一轮财政体制改革的要求。这既是一种高瞻远瞩的改革战略部署，也是对我国社会主义市场经济改革进入新阶段、面对新形势的一种积极回应。

（一）经济新常态对财政运行环境提出新要求

我国以往的财税体制改革，包括1994年以及其他几次影响较大的改革，都与经济的高速增长相伴随，依托经济和财政收入的高速增长以及交互作用所提供的巨大空间，改革得以在一个相对宽松的条件下展开，可以通过“增量调整”的方式逼近或实现改革目标。但在经历了30多年的高速增长后，我国经济出现产能过剩等结构性问题，为了化解产能过剩、实现经济结构调整，部分企业不得不兼并重组甚至退出市场，这使得经济由原来的高速增长转入相对平稳的中高速增长。再加上2008年为应对国际金融危机出台的刺激性政策形成的累积和溢出效应仍在持续，我国经济面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的新形势。而且，这种经济新形势并非在短期内可以完成过渡，它将在较长的一段时间内持续存在。

面对需求管理下经济增长动力日益衰竭的状况，经济要继续保持稳定增长格局，更加依赖以供给侧改革为主导的制度红利，优质制度的供给成为经济稳定增长的关键变量。在这种条件下，原来财政体制改革所依赖的“存量不动，增量调节”的条件不再具备，指望通过对原体制的边际调整来完成财政体制变革已经不再可能，经济新常态要求财政体制改革按照与之前大不相同的方式进行全面性构建：财政体制改革既要有助于消化前期刺激政策产生的诸多不利影响，也需要为当前转变经济发展方式与保持经济持续健康发展提供新的制度支持并创造改革“红利”。这种诉求反映在财政体制上，就要求财政体制改革能够在约束政府收支行为的基础上，推动预算管理制度改革，并由预算入手推进政府职能转变；通过深化税收制度改革，建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”；通过理顺中央和地方收入划分，合理划分中央和地方政府间的事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一的制度，从而进一步调动和发挥各市场主体的主动性和创造性。

（二）社会主要矛盾变化要求新一轮财政体制变革

超大的社会结构与贫弱的资源总量之间的矛盾，是我国经济、社会发展长期面临的基本约束。因此，自新中国成立以来，我国历次财政体制改革的目标均围绕“解放和发展生产力、促进经济发展”这一根本使命展开。而经过20世纪80年代“分灶吃饭”财政体制与1994年分税制财政体制改革，我国财政体制通过制度供给为市场主体创造了良性财税环境，总体上有效地激发了经济活力，使得中国经济在较长一段时间内保持了高度增长的势头。这从根本上改变了中国经济基础与资源总量整体贫弱的状况，国家处于从中等收入向高收入跨越时期。在这一时期，人民的需求既有物质需要的满足，又有超越物质需要的更高级、更宽泛的精神需要的满足，尤其是对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，因此，社会主要矛盾由原来的人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾逐渐转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

社会主要矛盾的历史性变化对改革提出了新的要求，要求由原来的以经济社会为中心向经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面统筹协调的“五位一体”改革转换。“五位一体”统筹协调推进改革意味着财政体制的变革需要超越自身单纯的经济范畴，将改革定位在经济、社会、政治多层面构成的立体坐标系中，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平正义、保障国家长治久安等方面发挥体制的支撑作用。这需要财政体制以完善事权、财权划分和税制调整来处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用、激发市场和社会活力；这需要财政体制完善转移支付制度、调整支出制度、合理构建地方收入体系以推进基本公共服务均等化，促使经济效率提高的同时促进社会公平，让发展成果更多、更好地惠及全体人民；这需要财政体制改革预算管理制度，使其能够围绕稳增长、调结构、防风险、惠民生等重大任务，在切实增强财政可持续性的基础上，让财政体制改革与其他改革相互衔接、相互协调、形成合力，顺利推进以人为本的科学发展体制建设。

三、分税制财政体制的制度优势减弱呼吁体制变革

分税制财政体制以经济性分权的财政激励调动了中央与地方两个积极性，增强了国家宏观调控能力；其后的“省直管县”“乡财县管”等改革进一步夯实了乡村基层政权，增强了对地方财政预算的约束，强化上级政府政策引导，总体上有助于提升财政体制的国家治理绩效。但是，需要指出的是，分税制财政体制“财权上收、事权下压”改革使得财政体制垂直不平衡问题日益突出，它衍生了“土地财政”及地方债务危机等一系列隐患。特别是当前我国正处于经济增速换挡期、收入水平跨越关键期、改革转换期相互叠加的特殊阶段，分税制财政体制的运行环境发生了重大变化，由1994年相对宽裕的制度运行空间转向复杂化、多变的国内外环境。一方面，国内的“土地财政”及地方债务等问题越来越紧迫，社会的公共风险持续增加，这使得国家治理复杂性加深；另一方面，国际经济金融危机深层次影响仍然存在，国与国之间的经济、政治竞争白热化，贸易和投资保护主义引发的经贸摩擦日益突出，全球经济低迷加剧了发达国家对我国的战略扼制与围堵，国家治理难度不断增加。在这样复杂多变的制度运行环境下，国家治理越来越需要强大的财政体制来支撑政府履行职能、为市场经济有效运转提供服务和创造公平竞争条件。

随着国内外形势和我国发展阶段的新变化，分税制财政体制的制度优势正在减弱，分税制在协调政府与公众利益、政府内部利益以及公众之间的利益方面存在诸多弊端。主要表现为：预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，使得部分财政收入游离于预算外，一些重要的财政支出也不受预算约束，再加上预算编制粗糙，预算约束软化影响政府公信力；以流转税为主导的税制结构使得税负分配不合理、不透明，在经济社会发展、改革、转型的新形势下，特别是在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态保护方面功能明显不足，甚至起逆向调节作用；同时，税收优惠政策过多过滥也不利于公平竞争环境和统一市场建设；在税收行政方面，行政主义治税长期存在，税收法定主义十分薄弱；而中央和地方政府之间的事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范给基层治理带来挑战，特别是缺乏有效的自下而上和横向约束的机制使得地方治理过度依赖中央政府自上而下的激励机制；在财政支出方面，虽然在1994年后不断提高地区间、城乡居民间、不同社会群体间的基本公共服务供给的均等化水平，但是无论是供给数量、质量还是可及程度，都存在巨大差距并由此带来代际的不公平；此外，转移支付制度不完善与结构不合理，项目过多、资金分散不利于推进基本公共服务均等化；在财政的透明度方面，虽然2008年《政府信息公开条例》颁布实施后有所改善，但是财政信息内容不全、详细性不够、格式不规范与信息公开不及时等问题还普遍存在，财政信息公开还无法达到满足社会公众监督政府的要求。简言之，分税制财政体制运行20年后，体制在长期可持续发展上面临的挑战越来越多，急需变革。