第三节 1979—1993年“分灶吃饭”财政体制改革的影响与评价

一、1979—1993年“分灶吃饭”财政体制改革的特征

（一）激励性

1979—1993年财政体制改革作为经济体制改革的先行者，在中国社会主义发展史上具有重要的突破性。其中，最重大的突破莫过于放权让利式的改革带来了整个经济体制的激励性，它不仅释放了体制内的活力，也通过财政分配格局的再造，逐渐培育了体制外的活力，促进了多元化市场主体和市场化价格的形成。

1．财政与企业利润分配关系调整激发市场主体的积极性

1978年前，财政几乎包揽了国营企业的一切，企业在财政大包大揽的过程中，既无独立的利益主体地位，也无参与市场的能力。而1978年开始对国营企业实行的基金制度，规定：凡是全面完成产量、品种、原材料、成本、利润等国家计划年度指标及供货合同的工业企业，可按照职工全年工资总额的5%计提企业基金，或虽没有全面完成计划指标，但完成产量、品种、质量、利润4项指标和供货合同，可按工资总额的3%计提企业基金，完成4项指标和供货合同的工业企业，其他指标每多完成1项按工资总额的0.5%计提企业基金。这一制度开始正视企业贡献、能动性差异并将此转化为企业利益，这让企业初步有了权责对称的收益意识，它对于后续市场主体培育具有不可小觑的意义。其后，1979年试行的利润留成制度、1980年的“拨改贷”制度虽然在执行中存在一些问题，但总体上进一步加快了企业市场主体塑造过程：“拨改贷”基本上切断了国家财政对国营企业的资金供应链，让企业通过银行有借有还的信用形式获取资金，无疑硬化了国营企业的预算约束，提高了企业的资金使用效率，增强了企业的活力。1984年、1985年两步“利改税”的推开，冲破了不能对国营企业课税的禁区，国家开始利用税收制度规范财政与企业关系。

2．中央与地方财政关系调整激发地方活力

如前，1980年开始，我国逐步将“大锅饭”改为“分灶吃饭”财政体制。在“分灶吃饭”体制下，多种“包干”制度并行，中央与地方的财政关系有了三个方面的重大突破：第一，中央与地方财政收入与支出的明确划分，让地方政府初步构成相对独立的一级预算主体；第二，财政支出由“条条”向“块块”转变，让地方政府有能力把财政与地区经济发展规划相结合；第三，中央与地方的财政分配关系由“一年一变”向“一定几年不变”转变，提高了制度的稳定性与可预期性，让地方政府的财政努力能够转化为利益保障。这三个方面的调整，总体上在于构建“权、责、利”相统一的地方财政主体地位，中央不断增强地方发展当地经济的机动性，如“包干”制要求的“多收多支、自求平衡”机制，一方面增强了地方增收节支的积极性，另一方面也调动了地方政府根据地区情况发展经济和社会的积极性，这使得1980年后各地“五小”工业和乡镇企业发展迅速。可以说，正是体制赋予地方政府相对独立的财政权限，我国才解决了计划经济时期一直困扰人们的供给不足的短缺经济问题。

（二）多样性

从1978—1993年财政体制改革历程可知，这段时期财政体制并非全国“一盘棋”的统一安排，财政体制具有多样性特征，六种“财政包干”形式在全国并行。而探究多样化财政体制出现的根本原因，则在于中央更深刻地意识到广袤的国土范围内各地经济、社会发展存在的极大差异性需要多样化的制度安排。因此，相对于改革开放之前的大一统的传统体制而言，这一时期多样化的“分灶吃饭”财政体制无疑具有浓厚的“因地制宜”的色彩。中央不仅从财政体制模式上划分不同省份的“财政包干”形式，而且，从“财政包干”的具体办法上体现区域差异的特殊要求，如每个地区留成比例、收入递增率、上解基数、补助额等的规定做到了一个地区一个标准。这样的体制安排，虽然也存在弊端，但是，却也初步包含了搞活地方经济诉求下的财政体制安排需要尊重区域差异性、因地制宜的思想。从某种意义上说，多样化的财政体制安排，虽然衍生了制度运行成本的问题，但同时也通过承认地方利益的方式减轻了经济体制改革的阵痛，从而有力地支撑了其他领域改革措施的平稳出台。

（三）渐进性

1978—1993年财政体制改革从1980年的“划分收支，分级包干”到1985年的“划分税种，核定收支，分级包干”，再到1988年后的“多种形式财政包干”，整个阶段财政体制调整具有明显的渐进性制度变迁特征。选择这种渐进性的制度变迁，主要源于对改革可能面临的阻力与风险的现实考虑。毕竟，改革要顺利推动，需要在既成利益格局中寻求平衡，制度变革对利益主体的冲击要比较平稳。只有让改革参与者在改革中获得新增利益的同时又不会对其他利益主体产生负面影响，改革才能顺利推进、制度变革的成本才能尽量降低。正是在这种思路下，我国1978—1993年财政体制变迁，在承认各方利益存量不变的前提下逐步加大对传统体制的松动，潜移默化地用新体制影响改革参与者。而且，从内容上来看，财政体制变迁的渐进性也清晰地反映在财政收入划分转变和支出结构调整上。从今天来看，这种渐进性的体制变迁，对具有时代意义的1994年分税制体制变革而言，无疑是一个利益协整与重大变革的过渡过程。

二、1979—1993年“分灶吃饭”财政体制改革的影响与评价

（一）财政体制改革推动经济体制改革，释放经济活力

“分灶吃饭”财政体制改革冲破了新中国成立以来大一统、高度集中的计划经济局面，以放权让利方式在20世纪80年代初步形成了激励和约束相结合的机制，极大扭转了过去“当家不做主，理财没有权”的现象，企业留用的财力平均每年递增35%，这培育了市场主体，让企业、地方政府有发展生产建设的内在经济动力和能力，总体上有利于调动中央、地方、企业的积极性，有利于经济调整和整顿。特别是财政分配关系由“条条”为主向“块块”为主转变，让地方可以因地制宜地发展经济、社会事业，直接促成了乡镇企业、私营企业等非国有经济成分的发展，“体制外经济”比重在这一时期开始上升，这为我国市场主体多元化格局的形成起到了直接的推动作用。随着市场交易规模的扩大，市场价格机制和竞争机制逐渐发挥作用，市场成为真正引导企业发展的机制，经济活力逐步被释放出来。根据资料，实行“分灶吃饭”财政体制以后从1980年到1987年，全国工农业总产值平均每年增长11%，其中工业总产值平均每年增长12%，农业总产值平均每年增长6%。

（二）财政体制改革孕育了财政公共化的种子

如果说“分灶吃饭”财政体制带来的直接而重大的意义在于，通过逐步退出传统的资源配置领域来推动经济运行机制的市场化，以放权让利方式满足了各方利益主体的合理利益需求，并形成了整体利益一致下的多元利益主体，从而发挥了各方积极性的话，那么，其带来的间接影响则在于财政以行政性分权方式探索自身职能向公共化内涵转变、孕育财政公共化的种子。毕竟，“财政包干”体制下结余留用、增收归己的分配机制调动了地方政府的积极性，且财政支出权限的下放让地方政府能够根据自身需要在经济、社会发展上自我调整，无形中淡化了“建设财政”色彩，一切有条件的单位、地方政府纷纷创造条件发展社会事业，财政支出开始更多地面向非生产性领域倾斜；即便是生产性领域，财政支出结构也具有了更多的“消费”色彩，如1979年为活跃市场、满足人民消费的需求，轻纺工业除了23亿元基本建设投资外还增加挖潜改造措施费和专项贷款15亿元，我国主要日用公共品的产量，如棉花、自行车、缝纫机、手表、电视机等在这段时间有了较大幅度的增长。这种变化，虽然还不能称为市场经济体制下的财政公共化，却不乏孕育着公共化的因素。事实表明，接纳了市场因素后的财政体制，确实也越来越朝着财政公共化的轨迹演进下去。

（三）造成财力分散与中央宏观调控能力弱化

如前所述，1979—1993年的财政体制改革总体上是以行政分权方式强化地方利益机制，它在释放体制内、外经济活力的同时，也造成了全国财力分散的格局。在财政包干制下，地方增加的收入大多留在地方，中央从中分得部分少，中央财政在新增收入中的份额逐步下降，1988年和1989年，地方组织的财政收入比上年增加的部分，中央财政只分得不到5%，而地方财政却分到90%以上。由于财政分配注重地方利益，全国财力分散，中央财政收入在这十余年间严重下滑，如表6.3所示。从1979年到1993年，地方财政收入占全部预算内收入的比重，总体上居于高位，而中央比重平均在30%左右；至于预算内支出占全部预算支出的比重，地方更是由1979年的48.9%上升到1993年的71.7%，而中央比重一路下滑，从1979年的51.5%跌到1993年的28.3%。如果考虑同期地方财政预算外财力的增长，那么，地方实际可支配财力更为可观，中央财政收入能力就越为薄弱了。事实上，因为中央财政收入下滑，其可支配收入中的债务构成比重越来越大，到1993年时债务占中央财政本级支出的比重已经达到22%。中央财政收入下降，又进一步导致中央政府调控宏观经济的能力弱化。

（四）财政体制改革影响全国统一市场的形成

放权让利式财政体制改革对于解锁我国高度统一的计划经济体制做出了重要的贡献，它有效地激发了地方财政的积极性。然而，强化地方利益机制也对产业政策产生了逆向调节，引发了市场分割与重复建设等问题。

财政包干体制按照企业隶属关系划分企业所得税，按属地征收原则划分流转税，把工商企业税收同地方政府财政收入紧紧地联系起来，使地方政府从自身利益出发，竞先发展资金需求少、建设周期短、收效快的项目，这造成了盲目生产和重复建设，导致全国投资膨胀、地区间的产业结构雷同。而且，各地为了保护自身收益，滥用优惠政策来保护本地产品和企业，人为造成市场分割，妨碍市场竞争和产业结构的优化升级。因此，从一定程度上说，财政体制改革虽然以市场化为方向，但是，在探索过程中，尚未走到清晰的、完全与市场经济体制相适应的状态，制度安排在这个阶段还难以为市场主体构筑起成为相对独立经济实体的外部边界。

（五）财政体制改革加剧制度的不规范性

从财政体制演进历程可以看出，财政包干体制在实施中存在多种形式，且不同地区的基数核定方法、留成比例、收入递增率、上解基数、补助额等均有差别，这体现了对区域差异与因地制宜的重视。然而，从制度规范性与稳定性来看，这种安排无疑不利于体制的规范化发展。特别是包干体制主要由中央政府与地方政府一对一谈判确定，讨价还价因素太多，各省、自治区、直辖市讨价还价的欲望和能力在规则更迭中不断强化，中央对各省、自治区、直辖市无法做到公平对待。在核定收支基数和上解（补助）比例时也缺乏客观标准，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，这些都不利于态势稳定和维持中央强有力的宏观调控能力。因此，就中央与地方的财政关系来看仍然欠规范与欠稳定，在许多事项上并不能完全划清范围，结果在体制运行中出现了“包而不干”的现象，统收格局被打破了，在可统支方面，地方财力不足时还得向中央要钱。

总体来说，虽然“分灶吃饭”财政体制具有欠规范性的过渡期特征，但作为我国从集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索，“分灶吃饭”财政体制还是具有重要的贡献。