第二节 1979—1993年“分灶吃饭”财政体制改革

调动企业、地方政府发展经济的积极性与缓解财政困境，均呼吁财政体制引入新的分配制度。作为经济体制改革的回应与引领，我国财政“统收统支”管理体制在1978年后转向了“划分收支，分级包干”财政体制，中央与地方财政关系由传统的“一灶吃饭”转向“分灶吃饭”，而随着“分灶吃饭”财政管理体制的推开，传统的高度集中色彩的财政体制逐步被打破，地方独立利益主体的地位开始形成并得以加强；随后，财政对国营企业进行放权让利改革，1983年和1984年两步利改税的推开重塑了财政与企业的关系，并随之形成日趋规范的国营企业利润分配、税收管理、基本建设管理、国有资产管理、预算管理等系列制度。

一、1980—1984年“划分收支、分级包干”财政体制改革内容及模式

（一）1980—1984年“划分收支、分级包干”财政体制改革内容

事实上，为更好地体现在中央统一领导下扩大地方财政权力，早在1977年起，中央就开始在江苏省探索固定比例包干的财政管理体制；1978年，10个试点省市又探索实行“增收分成、收支挂钩”财政体制，1979年进一步对少数民族地区探索实行核定基数、超收全部留用的财政体制。这些具有开拓性的实践探索，为1980年起的财政体制改革奠定了基础。正是基于1977—1979年的多种包干体制的经验积累，国务院于1980年2月颁布了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，开始革命性地变革财政体制，按照“在巩固中央统一领导和统一计划，确保中央必不可少开支的前提下，明确划分各级财政的权力和责任，做到权责结合，各司其职，充分发挥中央和地方两个积极性，共同平衡国家财政收支责任”的基本精神，全面下放财权，实行“划分收支，分级包干”财政管理体制。具体内容如下：

1．按照经济管理体制规定的隶属关系划分中央与地方财政收支范围

（1）中央与地方财政收入划分

中央与地方财政收入范围明确划分，实行收入分类分成办法，分为中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。其中，属于中央的固定收入有中央所属企业的收入、关税收入和其他收入；属于地方的固定收入有地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他收入。固定比例分成收入指的是各地上划给中央部门直接管理的企业收入，按照固定比例分成，收入的80%归中央、20%归地方。工商税作为中央与地方的调剂收入，调剂收入的比例根据各地区财政收支情况确定。

（2）中央与地方财政支出划分

中央与地方财政支出，按照企事业隶属关系划分。属于中央财政的支出有：中央的基本建设投资，中央企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，地质勘探费，国防战备费，对外援助支出，国家物资储备支出，以及中央级的农林、水利、气象事业费，工业、交通、商业部门的事业费，文教卫生科学事业费和行政管理费等。属于地方财政的支出有：地方的基本建设投资，地方企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村人民公社支出，农林、水利气象等事业费，工业、交通、商业部门的事业费，城市维护建设费，城镇人口下乡经费，文教卫生科学事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费等。特大自然灾害救济费、特大抗旱防汛补助费、支援经济不发达地区资金等，由中央专案拨款，不列入地方财政包干范围。

2．地方财政收支包干基数确定与收支调整

按照经济管理体制规定的隶属关系划分中央与地方财政收支范围后，以1979年财政收支预计执行数为基础，经过调整后计算确定地方财政收支的包干基数。地方财政支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，凡是地方收入大于支出的地区，多余部分按一定的比例上缴；支出大于收入的地区，不足部分用调剂收入弥补，即从工商税中按一定的比例留给地方；如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，地方财政收入仍然小于支出的，不足部分由中央财政给予差额补助。

地方上缴比例、调剂收入分成比例和补助数额确定以后，原则上五年不变。地方在划定的收支范围内自求平衡，多收可以多支，少收则要少支。地方每年的各项支出，均由地方根据国民经济计划的要求和财力情况自行安排，中央不再下达支出指标。在预算执行过程中，除遇特大自然灾害中央可以酌情补助，国家采取的一些重大措施中央规定可以另行解决，以及企事业单位上调下划以外，均不再调整地方包干基数或补助数额。

3．设立支援经济不发达地区的发展资金

对于边远地区、少数民族自治地方、老革命根据地和经济基础比较差的地区，中央财政根据国家财力的可能，设立支援经济不发达地区的发展资金。此项资金占国家财政支出总额的比例，应当逐步达到2%，并由财政部掌握分配，实行专案拨款，有重点地使用。

4．民族自治地方的财政管理体制

民族自治区仍然实行民族自治地方的财政管理体制，保留原来对民族自治地区财政所做的某些特殊规定。但是，中央对民族自治地区的补助数额，由一年一定改为一定五年不变，实行包干的办法。五年内收入增长的部分，全部留给地方。同时，为了照顾民族自治地区发展生产建设和文化教育事业的需要，中央对民族自治区的补助数额每年递增10%。

5．涉及全国性的重大问题执行统一规定

凡是涉及全国性的重大问题，如税收制度、物价政策、公债发行、工资奖金标准、企业成本开支范围和专项基金提取比例以及重要的开支标准等，各地区、各部门都必须执行全国统一的规定，未经批准，不得变动。

（二）1980—1984年“划分收支，分级包干”财政体制主要模式

1980年，《关于实行“划分收支，分级包干”的财政体制的暂行规定》对中央与地方财政分配关系的基本制度进行了统一。但由于我国幅员辽阔，各地情况差异较大，因此，“分灶吃饭”财政体制在具体执行中并不完全相同。除北京、天津和上海三个直辖市继续实行“收支挂钩、总额分成，一年一定”模式外，其他省（自治区、直辖市）根据本地区的具体情况，采取了“划分收支、分级包干”“划分收支，定额上缴或定额补助”“财政包干与民族自治结合”“比例包干、四年不变”等运行模式。其中，“划分收支，分级包干”模式主要在四川、陕西、甘肃等省实施；“划分收支，定额上缴或定额补助”主要在广东、福建两省实施；“财政包干与民族自治结合”主要在内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西五个自治区和云南、青海、贵州三个省实施；“比例包干，四年不变”主要在江苏省实施（详见表6.1）。

1.“划分收支，分级包干”模式

“划分收支，分级包干”模式是1980年后运用最广的“分灶吃饭”财政体制，四川、陕西、甘肃等十几个省均实施该办法，其具体内容就是1980年2月国务院颁布的《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，由于上文已对具体内容做过阐述，此处不再展开。

相对于传统财政体制而言，“划分收支、分级包干”第一次较为全面和深入地调整了中央与地方财政分配关系，从根本上转变了财政权高度集中于中央的局面，五年一变的系数确定办法，有利于地方政府在包干的五年中形成稳定的收支预期以及统筹规划生产建设。但是，在运行中，“划分收支，分级包干”财政体制造成了1981—1984年中央财政连年赤字，使得中央政府不得不在1981年、1982年向地方政府借款；1983年，又通过调减地方财政支出包干基数的方式向地方政府借款。所以，“划分收支，分级包干”模式在实践中有所调整：1982年起，除了广东、福建省外，其余省、自治区和直辖市均改成“总额分成，比例包干”办法，取消分类分成，在地方收入总额的基础上按照一个百分比划分中央与地方收入，实行包干；中央投资新建的大中型企业收入，属于中央财政收入，中央与地方共同投资兴建的大中型企业收入，按投资比例分成；县办工业企业亏损由原来中央财政分担80%、县财政分担20%改成中央与县财政各自分担50%。

2.“划分收支，定额上缴或定额补助”模式

“划分收支，定额上缴或定额补助”模式是中央对广东、福建两省实行的特殊照顾办法。由于广东、福建两省靠近港澳，华侨比较多，具有加快经济发展的条件，所以，中央对两省的财政分配给予更多的自主权和灵活性。具体来说：在财政收入方面，除了中央直属企业、事业单位收入和关税划归中央外，其他收入均作为地方财政收入；在财政支出方面，除中央直属企业、事业单位支出归中央外，其余支出均作为地方支出。按照上述划分收支范围后，以两省1979年财政收支决算数作为基数，确定上缴或补助数额，五年不变。执行中收入增加或支出结余部分全部留给地方使用。

至于包干办法，实行特殊包干：对广东实施“划分收支，定额上缴”办法，对福建实施“划分收支，定额补助”办法。

3.“财政包干与民族自治结合”模式

内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西五个自治区和云南、青海、贵州三个少数民族比较多的省份，实行“财政包干与民族自治结合”财政体制。具体来说，参照“划分收支、分级包干”模式划分中央与地方财政收支范围；确定中央补助数额，五年不变；地方收入增长部分全部留给地方，中央对民族自治地方的补助数额每年递增10%。

4.“比例包干，四年不变”模式

“比例包干，四年不变”模式是江苏省自1977年开始实行的财政体制，是按照固定比例包干。具体内容如下：1977年起，根据江苏省1976年决算口径，参照历史上该省财政支出占财政收入的比例，确定收入上缴与留用的比例，一定四年不变；留给地方的部分由地方根据中央的方针和该省的实际情况统筹安排，多收多支，少收少支，自求平衡；除特大自然灾害等重大变化外，上缴与留用比例一般不做调整；在年度执行中，如企事业单位隶属关系有变动，在年度决算时，通过上缴或补助办法另行结算；中央对于应当由地方安排的各项事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配财政支出指标，但江苏省财政预算需报国家审批；上缴与留用比例经江苏和中央商定，1977年按上缴58%、留用42%的比例执行，1978—1980年按上缴57%、留用43%的比例执行。

1978年，由于形势变化，又对1977年确定的江苏省财政包干办法做了部分调整：适当收缩财政包干范围，留缴比例从1978年开始按上缴61%、留用39%的比例执行。这一固定比例包干办法一直执行到1980年。从1981年开始，江苏基本上改按全国“划分收支，分级包干”财政体制运行。

二、1985—1987年“划分税种、核定收支、分级包干”体制改革内容

1980年“划分收支、分级包干”财政体制与传统财政体制相比，最具有革命性的意义就是在走向市场化过程中实施分权变革。促进市场发育是财政管理体制变革的根本导向。因此，在1980年完成中央与地方财政分配关系变革后，财政又通过放权让利、松动国营企业经济束缚来搞活企业，塑造市场化的微观主体。其中，1983年、1984年实行的两步“利改税”改革，既是财政与国营企业利润关系制度的变革，也是税制的变革。所谓“利改税”，就是以税代利，将原来各类国营企业以利润上缴财政变为以企业所得税和其他税收形式上缴财政。第一步“利改税”后，企业只需根据实行利润和适用税率缴纳企业所得税，税后利润再按照规定在国家与企业间分配；第二步“利改税”后，财政将原来的工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税，国营企业收入按11个税种向国家交税，税后利润归企业自主安排使用。

为了适应两步“利改税”的需要，从1985年开始，中央决定以“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制代替“划分收支、分级包干”财政管理体制。按照1985年3月21日《国务院关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知》，此次财政管理体制改革坚持“统一领导，分级管理”原则，进一步明确各级财政的权力与责任，充分发挥中央和地方两方的积极性。主要内容如下：

（一）财政收入改革

按照“利改税”第二步改革以后的税种设置划分各级财政收入，即将全部收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。

1．中央财政固定收入

中央财政固定收入包括：中央国营企业的所得税、调节税；铁道部和各银行总行、保险总公司的营业税；军工企业的收入；中央包干企业的收入；粮、棉、油超购加价补贴；烧油特别税；关税和海关代征的产品税、增值税；专项调节税；海洋石油外资、合资企业的工商统一税、所得税和矿区使用费；国库券收入；国家能源交通重点建设基金；其他收入。石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70%作为中央财政固定收入。

2．地方财政固定收入

地方财政固定收入包括：地方国营企业的所得税、调节税和承包费；集体企业所得税；农牧业税；车船使用牌照税；城市房地产税；屠宰税；牲畜交易税；集市交易税；契税；地方包干企业收入；地方经营的粮食、供销企业亏损；税款滞纳金、补税罚款收入；城市维护建设税和其他收入。尚待开征的土地使用税、房产税和车船使用税，将来也列为地方财政固定收入。石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其30%作为地方财政固定收入。

3．中央和地方财政共享收入

中央和地方财政共享收入包括：产品税、营业税、增值税（这三种税均不含石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司4个部门所属企业和铁道部以及各银行总行和保险总公司缴纳的部分）；资源税；建筑税；盐税；个人所得税；国营企业奖金税；外资、合资企业的工商统一税、所得税（不含海洋石油企业缴纳的部分）。

（二）财政支出改革

中央与地方财政支出，仍然按照隶属关系划分。

1．中央财政支出

中央财政支出包括：中央基本建设投资；中央企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；地质勘探费；国防费；武装警察部队经费；人民防空经费；对外援助支出；外交支出；国家物资储备支出；中央级的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费，文教科学卫生事业费，行政管理费和其他支出。

2．地方财政支出

地方财政支出包括：地方统筹基本建设投资；地方企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；支援农业支出；城市维护建设费；地方的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费；文教科学卫生事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费（含公安、安全、司法、检察支出）、民兵事业费和其他支出。

3．专项支出

对于不宜实行包干的专项支出，如特大自然灾害救济费、特大抗旱和防汛补助费、支援经济不发达地区的发展资金、边境建设事业补助费等，由中央财政专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。

（三）上解、分成与补助

各省、自治区、直辖市划分财政收支范围后，凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入、中央和地方共享收入全部留给地方，还不足以抵拨其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

为了适应经济体制改革中变化因素较多的情况，1985年、1986年，除了中央财政固定收入不参与分成以外，可以把地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例，实行总额分成。

（四）地方财政收支基数的核算方法

各省、自治区、直辖市的收入基数，以1983年决算收入数为基础，按照收入划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况，计算确定。

各省、自治区、直辖市的支出基数，按照1983年原决算收入数和现行财政体制确定的分成比例（其中补助地区应加上定额补助数额）以及某些调整因素，计算出地方应得的财力。京、津、沪三市的支出基数，按照现行“划分收支、分级包干”财政体制规定的地方财政支出范围，在1983年决算的基础上调整确定。

（五）广东、福建省与民族地区财政体制

广东、福建两省继续实行财政大包干办法，其定额上解或补助数额，应根据收支划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况，进行相应的调整。

为了照顾民族自治地区发展经济和各项文化教育事业的需要，对民族自治区和视同民族自治区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在最近五年内，继续实行每年递增10%的办法。

（六）县、市的财政管理体制

各省、自治区、直辖市对所属县、市的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本规定的精神，自行确定。

另外，为避免中央出台减收增支政策影响地方财政平稳运行，此次财政管理体制调整还规定，中央各部门未经国务院批准和财政部同意，不得对地方出台减收增支政策。

三、1988—1993年“财政包干”财政管理体制改革内容

1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制，将税种作为划分财政收入的依据，改变了过去按照企业隶属关系划分收入的做法，是对原体制的一种突破；改革中，注意保证地方财政利益以及因地制宜的做法，较好地体现了注重公平与兼顾一般的原则，对省、自治区、直辖市所属县、市财政管理体制未做统一规定，也有利于地方根据各自情况做出最适宜的财政体制选择。但是，“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制在运行中也出现了一些新的问题：中央财政收入占全国财政收入比重持续下降，中央财政赤字增加导致运转困难；部分经济发展较快的地区认为上缴比例过高不利于调动地方的积极性；一些地区出现财政收入下降，收支矛盾突出。

针对这些问题，1988年7月28日，国务院颁布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，对财政体制做出改进，规定全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。主要内容包括：

（一）实行不同形式的包干办法

1.“收入递增包干”办法

以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。实行这种办法的有北京市、河北省、辽宁省（不包括沈阳市和大连市）、沈阳市、哈尔滨市、江苏省、浙江省（不包括宁波市）、宁波市、河南省和重庆市10个地区。

2.“总额分成”办法

根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。实行这个办法的有天津市、山西省和安徽省。

3.“总额分成加增长分成”办法

在“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，实际收入比上年增长的部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例。实行这个办法的有大连市、青岛市和武汉市。

4.“上解额递增包干”办法

以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴，实行这个办法的有广东省和湖南省。

5.“定额上解”办法

按原来核实收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额，实行这个办法的有上海市、山东省和黑龙江省。

6.“定额补助”办法

按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。实行这种办法的有吉林省、江西省、甘肃省、陕西省、福建省、内蒙古自治区等16个地区。湖北省、四川省划出武汉、重庆两市后，由上解省变为补助省，其支出大于收入的差额，分别由武汉市、重庆市从其收入中上缴本省一部分，作为中央对地方的补助。

上述六种“财政包干”形式的实施地区以及各个地区留成比例、收入递增率、上解额、补助额等，具体见表6.2。

（二）严格执行预决算制度

实行财政包干办法以后，各地要严格执行国家对地方财政收支范围和收支项目的规定，不得任意采取减收增支措施、提高开支标准和扩大开支范围。在财政包干办法执行过程中，企业、事业单位的隶属关系改变，可在年终由中央与地方单独进行财务结算，一般不调整地方收入留成或上解比例。国家实施调整价格、增加职工工资和其他经济改革措施引起财政收支的变动，除国务院另有规定外，一律不得调整地方收入留成、上解比例及补助数额。中央各部门，未经国务院批准或财政部同意，都不得对地方自行下达减收增支措施。

（三）市、县财政管理体制

各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据本决定的精神和当地的情况，自行研究决定。

上述财政包干体制原定于1990年到期后变更，但是，由于构建新的财政体制需要一个过程，因此，财政包干体制在1990年到期后，实际上还在1991—1993年，除了分税包干、分税制试点地区外，得以继续实施，它与国有企业承包经营责任制结合，对调动地方增收节支、促进经济发展起到了重要的作用。