第一节 1979—1993年“分灶吃饭”财政体制改革的背景

一、传统财政体制束缚了经济的现代化

（一）“统收统支”财政体制抑制了地方与企业的积极性、创造性

从新中国成立到改革开放之前，我国“统收统支”财政体制虽经历集权与分权交替过程，但是，向地方政府和企业下放财权、财力的尝试，总体上属于集权前提下的分权，是在特定情况下的短期措施而非规范化的分权，因此，财政体制和运行机制高度集中构成了制度的基本特征。以低价收购农副产品和以低工资制为基础的财政收入形成机制以及大而宽、权限高度集中的支出管理机制，使得国家财政在经济建设中管得过多、统得过死：产品价格统一制定无法准确反映市场供需信号；企业投入、生产、销售等服从国家计划安排，在统购包销、统进统出的管理体制下，财政取代了企业的微观决策，企业无法根据市场变化调节生产，而且，在宽泛的财政职能下，企业包办各项社会事业，也直接限制了其适应经济形势的能力；在收益分配上，强调以国家、集体为根本的分配机制意味着个体在经营与创新上的努力得不到物质性鼓励与承认，企业利润几乎全额上缴抹杀了企业的积极性与创造性。对于地方政府来说，财力与财权高度集中于中央，既无法让地方根据各地经济差异进行灵活建设，也无法通过财政收益机制让地方分享到财政努力带来的回报。简言之，在“统收统支”财政体制下，个人、企业、单位和地方等各主体的积极性和创造力，均由于忽视物质利益而难以被调动。

（二）积累与消费比制约了经济现代化与人民生活水平提高

“统收统支”财政体制最为重要的目标在于为工业化建设筹资，因此，以高积累、低消费来支持工业化建设是新中国成立以来一以贯之的策略。但是，由于过分强调高积累率和工业投资率，城市居民和农村居民的生活水平一直处于较低水平。统计资料表明，1957—1977年，城镇职工工资水平基本没有提高，只有在1959年、1963年和1971年进行了小幅度的工资升级，而且，其中有13年工资水平较上年下降；至于农民的收入水平，同样徘徊不前，到了1978年，农民家庭人均纯收入也只有133.57元，农村贫困人口达到2.5亿人。城镇职工与农村居民生活水平长期过低，不仅背离了社会主义生产的目的，严重挫伤和损害了劳动者的热情，而且，也从生产-消费关系方面限制着生产的扩大化，对国民经济的长期发展与现代化建设造成了极为不利的影响。

（三）财政体制规范性不足导致运行效率低

如前所述，从新中国成立到改革开放之前，我国财政管理体制频繁变动，在大多数年份，财政收支指标、分成比例等均由中央审核批准，一年一变，中央与地方之间的财政关系并没有走向规范化和法制化，表现在有关财政分配的规定、制度等都以行政法规形式出台，除了1958年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国农业税条例》外，其他规定、制度都没有完成立法程序。这不利于形成清晰、稳定的制度体系。也由于制度体系缺乏规范性和稳定性，财政分配可预期性程度低，地方难以在稳定的“权、责、利”关系下开展经济建设，这加剧了体制运行的低效率，如1976年实行的“收支挂钩、总额分成”由于分成比例一年一变，产生了年初在指标上争多论少现象，预算执行困难。

二、经济形势变化与财政困境呼吁财政体制变革

1976年，“文化大革命”结束，我国经济、社会秩序逐步走上正常轨道，国民经济在两年内迅速恢复并出现生机。根据统计，1978年，工业总产值与农业总产值分别比1977年增长了13.5%和9%；财政收支相抵，结余10.17亿元，扭转了过去连年财政赤字状况。但是，在国民经济向好发展的同时，经济建设中又出现了急于求成、冒进思想，未经充分论证就仓促引进项目、扩大基本建设投资等问题开始出现。1978年下半年，中央要求全国财政收入突破1000亿元大关，并做出地方当年超收数额全部留给省、自治区、直辖市使用的决定，结果导致地方为了实现多增收，采取费用该摊销而不摊销、设备该报废而不报废、挂账不处理、将应收未收款项作为当年入库收入等办法以实现财政收入突破。这实际上是将财政收支矛盾逐年后推以谋求当下平衡的做法，它并没有改变财政压力。结果，1979年、1980年财政赤字分别高达135.41亿元、68.90亿元，特别是1979年赤字规模为新中国成立以来之最，财政赤字占财税收入的比重高达11.81%。对这种状况若不及时调整，必将再次造成国民经济比例失调。综上所述，国民经济恢复后急于求成的形势变化与财政困境的出现，强烈呼吁财政体制厘清中央和地方的权、责、利关系，也只有对中央与地方财政权、责、利关系进行根本性变革，财政收支平衡状况才不至于继续恶化，国民经济发展才能有效抑制经济冒进、急于求成等问题。

三、党的十一届三中全面加快财政体制改革

1978年12月召开的党的十一届三中全会对我国经济管理体制进行了全面性检查，提出“经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导的大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。围绕党的十一届三中全会体制改革精神，1979年起，中央和地方展开深入调研、加快研究制定财经工作方针政策。1979年4月，中央召开了工作会议，提出按照“调整、改革、整顿、提高”八字方针纠正前两年工作失误，并特别针对财政体制改革，进一步要求加快相关研究工作步伐，以扩大地方和企业财权为起点，以财政体制改革为突破口全面改革经济管理体制，指出“中央和地方以至企业的权限究竟如何划分，怎样才能更有利于用经济的办法管理经济，都要做出明确的规定。在进行这些局部改革的同时，要认真调查研究，搞好试点，做好准备，提出比较全面的改革方案，经中央批准后，到条件成熟时再着手进行”。