第二节 1958—1978年财政体制背景、改革内容与评价

一、1958—1978年传统财政体制的改革背景

（一）“大跃进”造成国民经济比例失调与生产下滑

“一五”计划所取得的举世瞩目的成就为我国实现社会主义工业化奠定了基础。但是，随着这一空前壮举的完成，我国经济建设方面开始受“左”的思想影响，从1958年起发生了“大跃进”运动，持续3年的“大跃进”运动再加上三年困难时期，我国国民经济发展开始陷入比例严重失调的困境。

1．国民经济比例严重失调

以农业高指标和工业大炼钢铁为主要内容的“大跃进”运动，由于过分夸大主观努力而忽视客观经济规律，造成了国民经济比例的严重失调。

首先，积累与消费比例失调。在工农业“高指标”风盛行的情况下，我国基本建设投资规模从1957年的143.3亿元开始剧增到1960年的389亿元。高额的基本建设投资严重挤压了消费，造成积累与消费比例失调，全社会积累率由“一五”时期的24.2%提高到1958年的33.9%、1959年的43.9%、1960年的39.6%, 3年的积累额共达1438亿元，比“一五”时期全部积累额还多44%；由于基本建设战线过长，投资效果并不理想，大中型建设项目的投产率由1957年的26.4%下降到1960年的9.8%，每百元积累新创造的国民收入，也由“一五”时期的平均32元下降到1960年的-0.4元。

其次，工农业比例严重失调。虽然，“一五”时期国家经济建设重在工业化体系，基本建设投资倾向工业化项目，但是，农业和工业产值、轻工业与重工业产值之比在“一五”时期相差尚不算悬殊，1957年，农业与工业产值比为43.3∶56.7，轻、重工业产值比为59.2∶40.8。然而，在“大跃进”期间，农业与工业产值比变为20.1∶79.9，轻、重工业产值比为26.6∶53.3。在以钢铁为中心的工业体系下，轻工业发展所需的燃料、运输等被挤占，轻工业生产能力大幅下降。与此同时，农业生产也大幅下降，农副产品供应出现严重不足。

2．农业生产下滑与商品供应不足

国民经济比例的严重失调反映在农业方面，就是1958年开始农业投资大量萎缩，再加上受1959—1961年三年困难时期影响，农业生产开始急剧下降，粮食供应严重不足。根据资料，1960年粮食产量相当于1951年的产出水平，比1957年减少了1031亿斤，减少幅度达26.4%。京、津、沪、辽的粮食库存几乎被挖空，面临脱销危险；农村粮食产量受自然灾害影响本就大规模减产，1959年因灾减产1500万～2000万吨，同时，又受高估产等影响，在产量下降的情况下粮食征购量却不断上升，由1957年的4804万吨提高到1960年的5150万吨，减产与高征购并存进一步加剧了农村缺粮的严峻性，粮食消费量年均下降25%，部分地区农民口粮甚至减少到每天半斤以下。粮食危机迫使农业种植以粮食作物替代经济作物、口粮生产替代饲料，这一结构性调整又引发农业的全面性减产：1957—1960年，棉花产量由164万吨下降到106.25万吨，油料作物产量由419.6万吨下降到194.1万吨，生猪存栏数由14590万头下降到8227万头。

粮食减产与种植结构的改变导致蔬菜等副食品价格全面性上涨，再加上轻工业投资下降，吃、穿、用商品的缺口很大，主要消费品出现供不应求的情况，到1960年，全国零售物价总指数比1959年上升了3.8%。

3．财政、信贷失衡与国民经济调整

为了满足“大跃进”建设资金的需要，国家在1958—1960年频频以财政、信贷的不平衡来筹资。根据资料，1958—1960年，国家财政支出增长速度远远超过收入增长速度，1958年、1959年、1960年的财政赤字分别达到21.8亿元、65.74亿元和81.85亿元。在信贷方面，银行对工业贷款数额由1957年的33.4亿元增长到1960年的299.6亿元，银行对商业贷款数额也由1957年的216.4亿元增长到1960年的506.3亿元。财政赤字和银行信贷规模的激增，迫使国家在这一时期不得不增加货币供给。

严峻的经济形势给社会主义建设造成了巨大破坏，为尽快摆脱困境，中央在1960年冬提出了“调整、巩固、充实、提高”八字方针，开始对国民经济进行全面性调整，重点理顺农业、轻工业和重工业之间关系，积累与消费之间关系，财政、信贷和物质等之间的关系。因此，从1961年开始，国家通过增加农业投资、压缩基本建设战线、增收节支、稳定物价等办法纠正“大跃进”的失误。到1965年，国民经济调整基本完成，工农业生产比例、积累与消费比例、财政收支平衡等有了明显改善。

（二）“文化大革命”对国民经济造成负面冲击

国民经济经过1961—1965年的大调整，我国加强了对预算内、外资金的管理，财政收支恢复平衡并略有结余，国防科技事业得到发展，人民生活水平等也开始回升。但1966年开始的“文化大革命”，又造成了国民经济体系的恶化，财政收支急剧波动、财经纪律受到严重冲击，人们生活与各项社会事业发展几乎停滞。

1．国民经济遭遇严重的挫折和损失

1966—1976年，由于社会动荡，经济发展几乎处于放任状态，破坏机器设备、抢夺物资、炸毁铁路桥梁等恶性事件直接引发停工、停产，无论是工农业生产还是财政投资效益、社会事业发展，均遭遇严重的挫折。

首先，工农业产值下滑、比例失调。1968年，工农业产值为2213亿元、国民收入为1415亿元，这比1966年工农业产值2534亿元、国民收入1586亿元分别少了321亿元、171亿元。1967年，钢产量下降到1029万吨，比1966年下降32.8%；煤炭产量2.06亿吨，比1966年下降18.3%；原油产量1388万吨，比1966年下降4.7%；发电量774亿千瓦时，比1966年下降6.2%。到1968年，钢产量又比1967年下降了12.1%，发电量也下降了7.5%。由于过分突出钢材和机械加工，农业、轻工业、重工业的比例又开始失调。1966—1976年重工业比重从32.7%上升到38.9%，农业比重由35.9%下降到30.4%，轻工业比重从31.4%下降到30.7%。

2．财政收支急剧波动与投资失误

持续十年的“文化大革命”对生产造成了极大的破坏，这导致1966—1976年，我国财政收支剧烈波动，且多年发生赤字，财政投资频频出现失误，财政管理及各项规章制度更是频繁变更。根据资料，1966年财政收支相抵尚有结余17.15亿元，到1967年就出现收不抵支的情况，赤字22.49亿元；1968年，为了降低赤字，国家开始大幅度压缩支出，停办、缓办许多社会事业，财政总支出比1966年减少了约1/3才勉强保持了收支平衡；但是，1974—1976年，又连续三年发生赤字，尤其是1976年赤字规模增加到29.62亿元，详见表5.1。

与财政收支波动相伴的是财政投资结构畸形发展。从1969年起，在强调备战的要求下，国家提出按照“靠山、分散、进洞”方针加强“三线”建设，预算内基本建设投资拨款不断增加，由1968年的117.85亿元激增至1970年的298.36亿元，占财政总支出的比例高达45.9%。在基本建设投资中，重工业成为投资重点、比重不断增加，农、轻、重投资结构由1968年的41.9∶31.2∶26.9变为1969年的33.7∶30.6∶35.7。而且，由于要求投资向山区倾斜，沿海工业发展速度开始放慢。另外，在以生产建设投资为重的情况下，非生产性建设投资不断下滑，投资比重由1968年的19.3%下降到1970年的11.7%。

3．人们生活与社会事业发展停滞

经济发展的正常秩序被“文化大革命”打断后，1966—1976年，人民生活与各项社会事业发展几乎处于停滞状态。农民人均年收入1966年为106元，经过11年的发展只增长到1977年的125元，平均每年增长不到2元。在城镇职工平均工资方面，从1966年到1976年，不仅没有增长还呈现下降趋势，由1966年的636元下降到1976年的605元，10年间减少31元。至于文化、教育、科学、卫生等社会事业发展，同样处于停滞状态。1963—1965年，文化、教育、科学、卫生等事业费占财政支出的比重为10.5%，到1976年，该比重下降到8.7%。

二、1958—1978年传统财政体制的改革

在“大跃进”和“文化大革命”的冲击下，我国财政管理的各项规章制度遭到破坏而开始偏离正轨。其间，为了扭转国民经济无序发展的状况，国家曾多次调整财政管理体制，既有过度放权的失误尝试，也有出于纠偏需要而实行的权力集中。因此，总体来说，这一时期，财政体制频繁变动、财经工作处于不稳定状态。按照时间顺序，这一阶段的财政体制可划分为：1959—1970年的“总额分成，一年一变”财政管理体制、1971—1973年收支包干财政管理体制、1974—1975年“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”财政管理体制、1976—1979年“收支挂钩、总额分成”和试行“收支挂钩、增收分成”财政管理体制。

（一）1959—1970年“总额分成，一年一变”财政管理体制

1958年实行的“以收定支、五年不变”财政管理体制通过放权来激活地方活力。但是，受高指标和浮夸风等影响，企业下放、财务管理权限下放得过急过快，再加上中央从1958年开始放宽对限额以上基本建设项目的审查管理，对于限额以下的项目，完全由地方自行决定，计划外项目大量增加，不仅财政收支不平衡问题越来越突出，而且过多扩大地方财权也使得中央的机动空间缩小。为了解决这些问题，国务院决定从1959年起实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的财政管理体制。其基本精神是：在下放收支项目的同时，适当收回部分地方的机动财力，通过一年一变做法促成财政计划与国民经济计划的衔接。具体包括：

1．财政收支权限下放

随着1958年中央对其所属企业下放到地方，财政收支权限也一并下放。从1959年开始，在收入方面，除了少数仍属中央直接管理的企业收入和不便于按照地区划分的收入如铁道、邮电、外贸、海关收入外，其他收入全部划给企业所在的省（自治区、直辖市）管理，不再按照不同的类别划分地方固定收入、企业分成收入和调剂收入；在支出方面，除中央直接办理的少部分经济建设支出、中央级行政支出和文教支出、国防费、援外支出和债务支出外，所有其他支出全部划给省（自治区、直辖市）作为地方财政支出，不再区分地方正常支出和中央专案拨款支出。

2．计划包干，地区调剂

根据国民经济计划和其他相关指标计算地方的财政收支，在收支相抵后，收大于支的地方按照比例上解中央，地方上解中央的收入，除了少数用于中央开支外，主要用于调剂补助经济落后、少数民族、建设项目多的地区；收不抵支的地方，不足部分由中央给予补助。在预算执行中，超收部分按照原定比例解留，中央补助款按原计划数额拨付，年终如有结余，归地方自行安排。

3．总额分成

地方负责组织的总收入和地方财政总支出挂钩，以省、自治区、直辖市为单位，按收支总额计算一个分成比例，即地方财政总支出占地方总收入的比例作为地方总额分成比例，地方按比例分得收入。

4．一年一变

为了解决财政计划和国民经济计划的衔接问题，地方当年的预算收支指标、分成比例和补助数额，由中央每年核定一次。

需要指出的是，上述“总额分成，一年一变”的财政管理体制，在“大跃进”和自然灾害造成国民经济严重困难的背景下，虽然相对于1958年实行的“以收定支，五年不变”财政管理体制而言，在一定程度上尝试将部分地方的机动财权集中，但是，总体导向还是较多地强调地方财权，因此，财力分散、财政管理松散等弊端并没有消除。因此，1961年，党中央提出了按照“调整、巩固、充实、提高”八字方针对国民经济进行大调整。围绕八字方针，1961年1月15日批转的《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》和1961年4月20日发布的《关于调整管理体制的若干规定》明确指出财政体制强调集中统一领导的重要性，要求在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人员、物资、财力。具体内容如下：

（1）改进预算管理体制，加强对预算内、外资金的管理。财权集中在中央、大区和省（自治区、直辖市）三级，缩小专区、县（市）、公社的财权。其中，大区作为一级财政，具有对各省、自治区、直辖市财政指标的分配调剂权；对所属省、自治区、直辖市财政工作的领导和监督权；直接掌握使用部分国家总预备费的权力。财政权集中体现在以下两个方面：在收入方面，主要在于中央收回了部分重点企业、事业单位的收入作为中央固定收入；在支出方面，主要将基本建设拨款改由中央专案拨款。相应的专区、县（市）、公社的财权适当缩小：专区、县（市）以下的基建投资、国家支援人民公社的投资、特大灾害的救济费等，改由省、自治区、直辖市专案拨款解决。

国家财政预算从中央到地方实行上下一本账，坚持“全国一盘棋”。各级预算安排，要求坚持收支平衡、略有结余的方针，一律不准打赤字。基本建设投资和各项事业费用，必须按照规定计划和核定预算进行拨款，凡是未经国家计划部门批准、未纳入计划范围的，不得增加基本建设投资。当年的超收分成和支出结余，以及地方财政的上年结余资金，不得用于提高工资、增加人员编制。至于预算外资金，加强管理，采取“纳、减、管”的办法进行整顿。

（2）加强企业财务管理和基本建设财务管理。针对企业财务管理，1961年1月，中央调低了企业利润留成比例，全国企业平均利润留成比例从13.2%降低到6.9%，并明确规定企业利润留成资金绝大部分必须用于技术革新、技术革命、实行综合利用所需支出以及按照规定安排奖金和福利开支。到1962年，《关于1962年国营企业若干费用划分的规定》和《关于严格控制财政管理的决定》进一步要求企业加强成本管理工作，切实扭转企业大量赔钱的状况，规定大修理基金、利润留成资金、基本建设投资、行政及事业经费开支，严禁挤入企业成本；企业的行政管理费开支，必须按照标准执行，不得另定较高的开支标准；企业必须严格划清流动资金和基本建设资金界限，两种资金分类管理、使用，严禁相互挪用；非经中央批准，企业不准预付贷款、赊销商品、以物易物、支付农产品预购定金，禁止各单位之间相互拖欠货款。

（3）完善税收管理体制，加强税收管理。加强税收管理的集中性要求主要体现在工商统一税变动和调整权限、地区性税收及地方税收变动权的集中上。第一，工商统一税税目增减和税率调整、盐税税额调整，应当报经中央批准。工商统一税纳税环节的变动，牵涉一个大区内两个以上省、自治区、直辖市的，应当报中央局批准；牵涉两个大区的，应当报经中央批准。第二，开征地区性税收以及地方各税税目、税率变动，必须报经中央局批准。第三，工商统一税种有关新试制的产品、以代用品作为原料生产的产品、因灾需要减免税收的产品，由省、自治区、直辖市批准。地方各税的征税范围、减免税、对小商贩加征所得税的比例及起征点确定，也由省、自治区、直辖市批准。

经过上述1961年、1962年财政权集中的体制调整，到1965年时，国民经济比例已逐渐走向协调，财政投资关系也渐渐趋于正常，财政收支与信贷也基本实现了平衡，还在科技、国防事业发展上突破难题、成功研制了原子弹。而随着国民经济情况的好转，1965年，国家又对财政体制做了一些微调，给予地方一定的机动性。首先，在财政收入方面，为了使地方兼顾大宗收入与零星收入的组织，恢复了收入“总额分成”加“小固定”的做法；在财政支出方面，地方各项支出包括基本建设都列入预算基数参与收入分成，只保留特大防汛、特大抗旱和特大救济支出作为专案拨款。其次，在预算调剂权方面，各项事业经费，中央不再下达事业计划，只下达分类的财政指标，地方有权调剂；地方的基本建设投资，除重点项目外，中央仅分配投资总额，具体项目由地方安排；地方企业的流动资金、水库移民建房支出和优抚救济费，由中央分类下达总数、地方具体安排使用。

但是，随后发生的“文化大革命”对一系列财政规章制度造成了全面的冲击，各种财政制度被认为是“修正主义”而遭到否决，预决算制度甚至被迫中断，财税干部被下放、机构被撤并，特别是国民经济被严重破坏后，财政收入波动厉害，不少地方连正常经费都无法保证。在此背景下，1965年实行的“收支挂钩、总额分成”的财政体制自然也无法运行，因此，1968年又变更财政体制，暂停收支挂钩、总额分成办法，改行“收支两条线”办法，即收归收、支归支，收入全部上缴国家、支出全部中央拨给。到1969年，时局相对稳定，又恢复实行“收支挂钩，总额分成”办法。1970年，财政形势有所好转后，在中央统一领导下，财政开始下放管理权限，实行中央、省、县三级管理，中央对各省、自治区、直辖市实行“定收定支，总额分成”的办法；同时，中央将大部分企业、事业单位下放到地方管理，下放企业数量比1958年还多。

（二）1971—1973年收支包干财政管理体制

1970年，中央为调动地方的积极性而进行了力度较大的权力下放改革，与此相适应，财政管理体制也有了较大的变革。1971年3月1日，财政部颁发了《关于实行财政收支包干的通知》，决定自1971年开始实行“定收定支，收支包干、保证上缴（或差额补贴）、结余留用、一年一定”管理体制，即地方收支划定后，由地方包干，自求收支平衡；收大于支的地区，包干上缴，相应计算收入留解比例；支大于收的地区，中央差额补贴，地方包干使用；超收部分，规定全部留地方；体制一年一定。具体来说，主要内容有：

1．扩大地方财政收支范围

国家财政收支，除了中央部门直接管理的企业收入、关税收入和基本建设、文教行政、国防战备、对外援助及国家物质储备等支出外，其他都划归地方财政，由地方负责管理。

2．定收定支，收支包干

地方预算的收支指标，由省（自治区、直辖市）提出建议数，经中央综合平衡，核定下达。中央核对的省（自治区、直辖市）预算收支指标，收大于支的，按照绝对数包干上缴中央财政；支大于收的，由中央财政按差额补助。

3．结余留用

预算执行中地方出现超收或结余，都归地方政府支配使用；如果发生短收或超支，由地方自求平衡。其中，对于地方超收部分，需要补充的是，1971年3月预设的体制是全部超收收入归地方支配。但是，由于确定地方收支指标时难以做到完全符合实际，导致预算执行结果出现有的地方超收很多、有的地方短收的机动财力极大不均状态，再加上超收归地方、短收由中央补助增加了中央财政平衡的压力，到1971年年底时，中央对“结余留用”进行了修改：自1972年起，地方超收1亿元以下的，全部归地方，超收1亿元以上的部分，50%留归地方、50%上缴中央。

（三）1974—1975年“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”财政管理体制

“文化大革命”造成生产严重下滑，多数地区财政收入任务完成困难，更别论有超收发生。在此情况下，1971年确定的增强地方机动财力的目标得不到应有保障，财政收支包干办法面临执行困难。针对这一现象，中央提出了“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的办法，并在1974年、1975年在全国推行。主要内容包括：地方负责组织的财政收入，按照固定的比例给地方留成，作为地方稳定的机动财力；地方财政收入的超收部分，另定分成比例，但留给地方的部分一般不超过30%；地方财政支出，按中央核对指标包干；地方年终结余，留归地方使用。

（四）1976—1978年“收支挂钩、总额分成”和试行“收支挂钩、增收分成”财政管理体制

显然，1974—1975年财政体制有助于保障地方财政支出和机动财力，但是，收支脱钩难以反映地方财政的权责关系，并不利于调动地方平衡预算的积极性，因此，只能是特定情境下的一种临时性安排。事实上，为了解决1974—1975年固定比例留成体制的权责不对称问题，国家从1976年再次试行“定收定支，收支挂钩、总额分成、一年一变”的财政管理体制。具体内容包括：在扩大地方财政收支范围和管理权限的基础上，同时保留1974年给地方固定数额的机动财力；各地超收部分，原则上按照总额分成加比例分成的办法，规定超收分成比例为30%或70%，即地方总额分成比例在30%以下的，超收部分按30%分成，总额分成比例在70%以上的，超收部分按70%分成；地方财政支出的结余，除国家另有规定外，留归地方使用。

1976年确定的“收支挂钩、总额分成”财政体制，解决了地方财政利益和收支脱钩的问题，但是，由于总额分成比例一年一定，容易导致年初争指标而影响预算执行。为了解决这一问题，1978年除了实行原办法外，又在部分省（市）试行“收支挂钩、增收分成”办法，即地方机动财力按当年实际收入比上年增长的部分和确定的增收分成比例进行分成，取消按照固定数额留给地方机动财力。

三、1958—1978年传统财政体制的影响与评价

（一）1958—1978年传统财政体制的特征

1．非稳定性

回顾1958—1978年财政体制的演变，可以看出，这一时期财政体制呈现出非稳定性特征，在国民经济遭受巨大破坏的情况下，财政管理体制频繁地变动，几乎每隔1～2年就要调整一次。1958年尚执行“以收定支、五年不变”办法，到1959年则变更为“总额分成、一年一变”办法，到了1961年又改行集中统一、“全国一盘棋”体制，到1965年，又对“全国一盘棋”体制进行微调，实行“收支挂钩、总额分成”。“文化大革命”十年间，财政管理体制或大或小的调整更为频繁。1968年暂停“收支挂钩、总额分成”、改行“收支两条线”办法，1969年又恢复“收支挂钩，总额分成”办法；1971年开始决定放权，实行“定收定支，收支包干、保证上缴（或差额补贴）、结余留用、一年一定”管理体制，可才到年底又对“结余留用”办法进行修改；等到1974年、1975年，又改行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”办法，但也只维持了两年左右的时间，到1976年再试行“定收定支，收支挂钩、总额分成、一年一变”体制，而后，1978年又试点实施“增收分成、收支挂钩”。

1958—1978年财政管理体制频频变动，既是国民经济剧烈波动的直观映射，也是国家财政管理工作适应经济形势变化的一种主动性调整的尝试，它是政府从财政危机到财政平衡再到财政危机的波动发展下尽可能维持稳定的探索。虽然，其间也走过弯路，有过不少失误的体制安排，但是，从某种意义上说，这也反映了国家财政系统在国民经济被严重破坏、政治环境不平稳情况下努力寻求出路的总体取向。

2．机动性

从1958年到1978年，尽管财政管理体制在这20年历经多次调整，但是，从历次调整的主要内容来看，除了1961年为贯彻“调整、巩固、充实、提高”八字方针、全面性调整国民经济，强调加强集中统一、实行“全国一盘棋”体制外，其他几次调整，虽也基本上维持“集中统一”性，但是，均比较注意地方机动财力、地方的积极性的发挥问题，且扩大地方财政机动权限成为这一时期财政管理体制变动的一个重要内容。具体包括：1958年、1959年下放企业、下放财政收支权限、下放基本建设投资管理权限等以激发地方的积极性。1965年，预算权调剂，对各项事业经费中央不再下达事业计划，只下达分类财政指标；基本建设投资除重点项目外由地方安排；地方企业流动资金、水库移民建房支出和优抚救济费由地方具体安排使用，以上措施均在加强地方财政机动权。1965年后实行的“收支挂钩”“总额分成”“增收分成”等办法，也意在取得地方财政收益与地方财政努力之间的平衡。据此，1958—1978年财政体制，相对于新中国成立初期的“大一统”财政管理体制而言，显然更为注重地方机动财权，这无疑是中央对央、地财政关系的调适，对财政“集中”性与“机动”性矛盾统一关系的权衡与探索。

3．工业导向性

“一五”计划的顺利完成奠定了中国工业化基础，我国初步建起了门类比较齐全的独立的工业化体系。但其后的工业化建设，并没有因为“一五”计划的完成而改变初期的资源配置方式，借助剥夺农业部门剩余和国民经济其他部门剩余来支持工业化的逻辑始终贯穿1958—1978年始末，如1958年以后实行的人民公社体制，更是从制度上保证了国家控制能力有效渗透农村基层组织，从而使国家在工业化进程中源源不断地从农业部门汲取剩余，反映在财政体制上，无论是财政收入、财政支出还是预算管理，均以工业化为导向。从收入来看，仅征收农业税为工业化提供的资金，自1950年后每年维持在30亿元左右，至1978年累计达821亿元；在财政支出方面，仅1964—1978年，中西部13个省、自治区进行的国防、科技、工业和交通基本设施建设共投入资金2052亿元，投入人力高峰时达400多万人，安排了1100个建设项目，其决策之快、动员之广、规模之大、时间之长，均非农业投资可比拟。财政支出以工业为导向，必然造成工农业产值增长差异，即便“文化大革命”十年因严重失误而导致工业增长缓慢，但是，工业增长依然高于农业。有资料表明，到“四五”计划基本完成时，农业总产值年均增长4%，而工业总产值年均增长达9.1%；“五五”计划期间，工业总产值为20183亿元，而农业总产值为8421亿元。

财政体制以“工业化”为导向，在造成国民经济比例失调、农产品供需矛盾突出的同时，最为直接的影响就是使得农村人口陷入长期的低消费与应享有公共服务缺失的状态。1978年全国农业人口人均收入只有74元，其中有近1/3的生产队人均收入在50元以下，连温饱问题都没有得到完全的解决，更别说享有社会保障等福利待遇了。二元财政在加剧二元经济发展的同时也固化了新中国成立初期公共服务的地域割裂，非均衡性、歧视性而非普遍性依然是这一阶段财政体制的显著表现。

（二）1958—1978年传统财政体制的影响与评价

1．在经济波动中促成财政平衡与国民经济整顿

1958—1978年是我国经济、社会发展面临严峻挑战的20年，既有“大跃进”、三年困难时期和苏联外援撤出的冲击，又有“文化大革命”的影响。在激烈的经济与社会动荡中，财政体制起伏变动，虽存在制度失误与难以奏效的时刻，但是，总体来说，1958—1978年的财政体制还是在经济建设等方面发挥了重要的功能，在经济遭受全面性破坏的情况下坚守财政平衡，尤其是1961年的体制安排，更是直接促成了失衡的国民经济逐步调整，农业生产回升、市场商品供应状况缓和、城乡居民生活水平略有上升，完全依靠自己的技术力量创建了大庆油田、胜利油田和大港油田；第一座自己设计的维尼纶厂也在此时完成，其建成投产标志着我国的纺织工业开始向合成纤维工业发展；1964年和1965年取得国防科技的巨大突破，成功爆炸原子弹，从而迈进世界核大国行列。

即便在“文化大革命”期间，财政部门也竭力维持局面稳定、保持政权正常运转、支持经济建设与开展对外援助。首先，1967年8月，针对部分单位趁混乱之机铺张浪费、乱花公款等行为，财政部门发出紧急通知，要求各单位尊重国家赋予财政、银行部门的职权，任何人不得干预和冲击财政、银行、税收、粮食，不得截留国家财政收入，国营企业利润按时交库、不准挪用和拖欠等，这些措施的采取有力地抵制了当时的无政府主义的混乱状态，节约了行政、事业经费开支。1972年，恢复税务局建制、增加人员则保证了税收收入稽征管理，从而使得“文化大革命”十年维持了6年的财政平衡。其次，在经济建设方面，冶金工业、机械工业、煤炭工业和水电工业有了新的进展，新建了四川攀枝花钢铁厂、成都无缝钢管厂、贵州铝厂、湖北第二汽车厂、四川德阳第二重型机械厂等重要企业；交通运输也有所改善，南京长江大桥1968年完工；科学技术也取得一批重大成果，1967年成功爆炸了第一颗氢弹，1975年发射的人造地球卫星按计划返回地面，使我国成为继美国、苏联之后第三个能回收卫星的国家。最后，财政体制也推动了外交新的进展，1966—1970年，我国在经济困难情况下支援了亚、非、拉第三世界国家争取民族解放、发展民族经济，向越南、朝鲜、阿富汗等37个国家提供了超过400亿元人民币的援助。

2．体制的频繁变动冲击了财政管理契约性精神

如前所述，1958—1978年财政体制频繁变动，这种变动在很大程度上是由于社会经济形势的变化而不得不做出的调适。但是，财政管理体制调整的频率过高，直接使得财经纪律应具有的契约性精神受到了一定的冲击，曾经一度，财政制度的权威性降低、财经纪律混乱。突出表现在：1958—1959年，财政部废除了《国营工业企业统一成本计划规程》等6个工业会计制度后，财政、金融、商业、企业、事业单位之间挪用、乱用资金现象严重，有的地方甚至出现了“无账会计”“假结余、真赤字”现象；1959年1月，在石家庄、南京、成都、开封、锦州等7个城市试行税利合一，导致企业乱摊成本、乱列开支、拖欠财政收入；“文化大革命”期间，很多财政规章制度或被明文取消或名存实亡，有80%以上的财政报表被简化，1967年、1968年甚至没有正式的预、决算报告，加上大量的财税干部被下放、财政部业务司局被撤销或合并，随意截留国家财政收入的混乱局面相当严重；1958—1978年，税收、企业收入、预算、基本建设财务等分配环节依据的都是行政法规，财政分配领域没有一项规定、制度完成立法程序成为国家正式法律。简言之，财政体制在这一阶段中并没有形成规范稳定的制度，基本上处于行政性集权与分权的交替状态，经历了“放、乱、统、死”的循环。

3．分权尺度不当削弱了财政供给管理职能的发挥

通过中央与地方财政关系的调整来处理好宏观经济统一领导、综合平衡和企业、地方财政自主权的兼顾需要，是1958—1978年财政管理体制的一个重要内容。这一阶段财政体制改革多次以扩大企业和地方财政自主权、尊重其相对独立的生产者地位为初衷。虽然，从整体来看，这种企业、地方财政自主性考虑仍然以国家的计划领导为主体，但是，这一时期特殊的经济、政治波动使得财政在处理“集中”与“分散”关系时出现几次失误，分权尺度把握不当导致财政严重受挫，从而影响了财政供给管理职能的正常发挥。

其中，1958年财政体制改革过急、过快下放财政权不仅导致财经纪律松散、财政收支不平衡，也因为资金使用分散等直接造成地区分割、重复建设等不良后果。首先，1958年开始的企业与财务管理下放引致财政收支失衡。根据统计，1958年中央下放所属企业、事业单位高达总数的88%，这使得中央直属企业、事业单位由1957年的9300多个骤减到1200个，中央直属企业的工业产值占工业总产值的比重，也由1957年的39.7%下降到13.8%，随着中央财力的减少，财政收支开始出现不平衡。其次，过多扩大地方基本建设投资管理权限造成投资损失。仅1958—1960年，每一年施工项目都高于“一五”时期全部施工项目总和，基本建设战线拉长、计划外项目激增使得投资损失严重，3年时间造成投资损失就达150亿元以上，1960年固定资产交付率比1957年降低了24.6%。再次，推行“两放、三统、一包”体制引发农村财经核算和监督混乱，农村粮食、商业、财政、银行等基层机构由公社负责管理经营后，在“共产风”的影响下，财政、金融、商业、企业、事业单位之间挪用、滥用资金的现象层出不穷，公社财政与财务不分。最后，1959年试行税利合一，即把企业原来缴纳的工商统一税、地方各税和工商税附加与利润合并为“企业上缴收入”后，出现了企业乱摊成本、乱列开支、拖欠财政收入等问题，这严重削弱了财政的经济杠杆作用，财政供给管理职能严重受损。

此外，国民经济调整并渡过难关后，1969年开始进行的第二波分权化财政体制改革，调整的内容、规模、程度与1958年相似，其结果基本上也因为分权尺度不当引发混乱局面。首先，基本建设项目概算、预算、成本计算、竣工决算等制度废除直接导致财经纪律松弛、乱上项目、随意截留国家财政收入等现象发生。其次，1972年将工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税及盐税合并为工商税，将税目、税率简化，并把新兴工业、“五小”企业、社队企业等确定征收或减免税权力下放给地方后，过于简化的单一税制格局根本无法适应当时经济的实际情况，税收在经济领域的活动范围被大大限制，自然也缩小了其经济杠杆作用。