第一节 新中国成立初期（1949—1957年）的财政体制背景、改革内容与评价

1949年新中国成立后，面对遭受破坏的国民经济和严重的通货膨胀状况，在1950年3月统一全国财经工作后，开始实行统收统支的高度集中的财政管理体制以促进市场稳定和国民经济的恢复。“一五”计划启动，国家虽然也曾为了调动地方的积极性而进行过适度分权、分级管理的财政体制调整，但总体来看，该阶段财政体制的基本出发点还在于围绕计划经济体制构建“统一领导”“分级管理”，保持“高度集中”“收支平衡”特点的制度框架。

统一领导，指的是中央的统一领导，从政策、计划到制度，全都由中央进行统一。大到国家财政经济的路线、方针、措施和财政法律制度，小到财政收支计划的编制、执行和决算工作，都由中央统一制定并在全国各地贯彻实施，保持高度统一与集中。中央既是主导资源配置的力量，也是确保财政系统实现综合平衡的力量，地方政府作为中央政府的代理机构，执行中央下派的财政收支任务。分级管理，指的是在保持中央统一领导的前提下，为了调动地方经济和各项社会事业发展的积极性，我国在1952年、1954年、1957年改革高度集中的财政管理体制，给各地区、各部门、各单位一定的财政自主权。

那么，为何1949—1957年，我国会选择这套高度集中、统收统支的财政体制呢？一般认为，新中国成立后所面临的特殊国情，即在严峻的国内外形势和资源极度稀缺的情境下，国家要谋求民族自立和经济发展，只有选择由中央统一动员和配置资源的财政管理体制，才能保证恢复国民经济基础、培育中国经济的自我积累与发展能力。

一、1949—1957年传统财政体制形成的背景

（一）1949—1952年遭受严重破坏的国民经济恢复面临考验

1．岌岌可危的国民经济亟待恢复

新中国成立之时，国家在经历长期的帝国主义、封建主义压迫和连年战乱后，国民经济被破坏殆尽。据统计，1952年，5亿多人口的中国，GDP只有679亿元、人均118.12元。面对实业凋零、物价飞涨的千疮百孔的国民经济现状，如何改变一穷二白、国力空虚的状态，成为新中国成立初期迫切需要解决的问题。

（1）农村经济生产停滞、濒临破产。新中国成立之初，由于长期战争的严重破坏，我国农业已处于生产停滞、濒临破产的状况。据统计，1949年，全国农村牲畜比1936年减少了26%，主要农具减少了30%，农用施肥量减少了约27%；农田水利设施年久失修与毁损加重了自然灾害对农业的破坏力度，1949年发生的水灾淹没耕地12000多万亩（1亩≈666.67平方米），粮食产量比1936年降低22.1%、棉花产量降低48%，人均粮食仅为475斤原粮（抗战前人均约600斤）。广大农民食不果腹，约有700万灾民急待救济，农村经济处于濒临破产境地。

（2）城市经济陷入瘫痪。在城市，工矿企业设备或被运走，或遭到严重破坏，即便是保存下来的设备，也大都残破不堪，整个工业生产陷入瘫痪状况。1949年，“工业产值比1936年降低了一半以上，其中重工业生产约降低70%，轻工业生产约降低30%；原煤产量降低47.6%，钢产量降低62.6%，棉纱产量降低2626%”。从交通运输看，连年战争使得交通、通信等基础设施被破坏殆尽，交通运输能力异常薄弱。据统计，1949年，“上万千米的铁路线路、3200多座桥梁和200多座隧道遭到严重破坏。津浦、京汉、粤汉、陇海和浙赣等主要干线，几乎没有一条可以全线通车，机车有1/3因破损无法行驶”，即便经过抢修，到1949年年底公路能通车的也不足原有线路的80%。海运港口方面同样陷入瘫痪状况：华北海轮全部被劫走，上海可行驶的轮船吨位只有14.5万吨；航空飞机、驾驶员、器材被洗劫一空。即便是通信网络，也遭受严重毁损，整个通信网络被割裂为几片而无法衔接，特别是以京、津为中心的有线电网，几乎无法运作。城市中失业工人、手工业者和失业知识分子约有400万人，还有不少处于半失业状态。

（3）投机盛行、通货膨胀严重。在交通全面封锁和生产资料严重毁损的双重压力下，新中国又面临物质匮乏、物价上涨的严峻形势。早在1946—1948年，国民党政府滥发货币就已经造成市场混乱、恶性通货膨胀严重。等到1949年，在投机资本操纵下，形势进一步严峻，全国接连出现几次大规模的物价上涨风潮。其中，1949年4月华北春旱，北京、天津等地投机资本利用旱情哄抬粮价引发物价上涨且波及山东、苏北和华中，到1949年5月物价水平上涨到1948年12月的3.8倍；1949年7月，投机资本通过抬米、棉纱等物质进一步操纵市场、破坏经济秩序，让上海物价在短短一个月时间内迅猛增长，粮价上涨达4倍之多；1949年10月，北京投机商人以粮价带头、上海投机商人以纱布、五金带头，进一步操纵市场抬高物价，“到11月25日，上海批发物价指数比10月上旬上升了326.2%，高时达到每天上升20%～30%的速度”。1950年2月，国民党残余力量对上海电厂进行轰炸致使工厂停工，投机资本家趁此抢购进一步引发工业品和消费品涨价风潮，1950年3月物价达到1949年12月的2.3倍。在几轮物价飞涨、通货膨胀的冲击下，整个国民经济正常秩序被完全打乱，经济处于岌岌可危的极度无序状态下。

2．巨大的军费支出加重经济压力

（1）解放战争。1949年新中国成立后，国内还存在大量的国民党残余力量在美国的支持下，从经济、政治各个方面破坏新生政权，阻挠国民经济恢复和建设。如，1950年1月25日，对江南造船厂的轰炸，直接导致26艘舰船被毁；1950年2月，国民党残余势力对上海电厂进行轰炸，海上封锁和空中轰炸使得原本就举步维艰的上海工业雪上加霜。为了肃清土匪、特务，解放全中国，新生政权还需要大量的物质支援前线、支持解放战争，因此，这一时期军费开支庞大，1949年，仅军费支出就占财政支出的60%左右。

（2）抗美援朝战争。1950年6月25日，朝鲜战争爆发。以美国为首的“联合国军”越过三八线入侵朝鲜并向朝中边境推进、轰炸中国丹东地区。为维护国家安全，1950年10月19日，中国人民志愿军奔赴朝鲜作战。朝鲜战争的爆发，不仅给新中国带来了巨大的军费开支，而且，也直接迫使国家改变经济发展的设想而放慢经济恢复的步伐。在朝鲜战争爆发前，新中国政府曾计划将540万军队分两期裁减到300万人左右，把军费从1950年占预算支出的41.2%减少到1951年占预算支出的30%，并将全部预算的70%投入经济建设、文化、教育、卫生事业发展上，用3～5年时间恢复生产。但是，随着朝鲜战争的爆发，国家不得不放弃这一设想，在内外威胁交加的严酷环境下，财政工作必须服从革命战争的需要，国家也由此开始走上将国防及与国防相关的重工业作为国家财经工作首要任务的发展道路。1951年，军费支出占财政支出的比重达到42.1%，开支浩大的军费加重了新中国恢复国民经济的压力。

3．财政收入困难、财政负担增大

（1）财源萎缩，财政收入困难。新中国成立之初，原来就十分薄弱的国民经济基础，在经历长期战争的破坏后，更是千疮百孔。面对财源被严重破坏、急剧萎缩的状况，再加上新生政权整顿税收需要时间、休养生息以恢复民力也需要时间，筹集财政收入成为一件十分困难的事情。据统计，经过种种努力，1949年最多只筹集到303亿斤小米的财政收入，这只相当于财政支出的1/2左右。

（2）财政支出增长迅猛，财政负担重。与财税收入的拮据形成鲜明对比的是，财政支出在这一时期迅速增长，财政负担急剧加重。据有关资料，1949年财政收不抵支的形势异常严峻，大约有1/2的财政支出不得不依靠发行通货来弥补。

首先，解放战争和抗美援朝战争带来了巨大的军费支出。面对土匪、国民党特务等猖獗的破坏活动和国外势力的封锁，要巩固新生的人民政权，军队必须保持一定的规模。而按照1949年部队开支标准（每人4200斤小米），相当于老百姓人均支出400斤小米的10倍多。其次，行政管理经费快速增长。随着解放区的扩大，国家行政管理机构也随之迅速扩大，再加上接收了愿意为新中国工作的国民政府军政人员，中央政府需要保证各地约750多万脱产人员（年人均支出约1000斤小米）的吃饭问题，行政管理经费支出急剧扩增进一步挑战财政负担能力。最后，被破坏殆尽的国民经济恢复需要巨额的资金投入。特别是被战争严重毁损的工业和亟待恢复的交通系统的修复，给新中国财政带来了极大的负担。据不完全统计，1949年各解放区在工业上的投资约合细粮350万吨，交通事业的投资约合细粮150万吨，合计为500万吨。1950—1952年，重点投入到水利建设和铁路交通的基本建设拨款，总和高达86.21亿元。

综上，在经济凋敝、政治威胁、缺乏外援的恶劣环境下，新中国要打击金融投机、平抑物价，尽快恢复国民经济、依靠内部力量建立起独立的经济体系，只能选择以“集中动员资源”的方式优先建立工业体系来推动经济建设。1950年3月，国家通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，对全国各财政机关编制及供给标准、财政收入与支出、物资调度、现金进行统一管理，从而初步完成了“高度集中”的、以计划手段配置资源的财政体制框架。

（二）“一五”时期（1953—1957年）工业化体系的建立与推进

1．过渡时期面临的经济新形势

（1）国民经济初步恢复，工业基础薄弱。经过1949—1952年开展统一财经、稳定金融物价、土地革命和镇压反革命等工作，我国国民经济开始恢复。但是，由于新中国成立前的经济基础过于薄弱，国民经济还是非常落后。到1952年，在农业方面，虽然粮食产量达到16392万吨，但人均只有250公斤（1公斤=1千克）左右；在工业方面，全国钢产量只有135万吨，生铁193万吨，原煤0.66亿吨，原油43.6万吨，汽车、拖拉机、飞机等均不能制造。尤其是作为国家经济发展水平主要标志的现代工业体系，并没有随之建立起来。重型机械和机密机器以及现代化国防的缺乏，仍然威胁着民族自立和国家生存，也由于独立的、比较完整的工业体系没有建立起来，工业体系还无法把国民经济从落后的技术基础上转移到现代化技术基础上来。

（2）社会主义性质经济成分占比小。通过前期开展官僚资本国有化等运动，国家接管了工业企业2858个，其中包括发电厂138个，采煤、采油企业120个，铁锰矿15个，有色金属矿83个，炼钢厂19个，金属加工厂505个，化学加工厂107个，造纸厂48个，纺织厂241个，食品企业844个，这不仅为社会主义国家初步建立起国有经济特别是工业体系奠定了基础，而且也增强了国家掌握经济命脉的能力。但是，从各种性质经济成分所占比重来看，该时期社会主义经济占主导的地位尚未确立起来。根据资料，1952年，农业和手工业中的个体经济占国民收入比重高达71.8%，私人资本主义经济占6.9%，社会主义和半社会主义性质经济成分在全部国民收入中所占的比重还不到25%。

工业基础薄弱与社会主义性质经济成分占比不足极大地限制着社会主义国家建设进程的推进。国家要实现由贫穷落后的农业国转变为富强先进的社会主义工业国，还需要发展健全的工业化体系，并进一步将所有经济纳入公有制经济轨道，建立起以生产资料公有制为基础的经济体系。

2．工业化建设的恢宏蓝图

建立独立完整的工业化体系和以公有制经济为基础的经济体系构想在1952年成为具体推进的宏伟蓝图。1952年，周恩来、陈云率代表团赴莫斯科与苏联经过长达9个月的协商后，确定了以苏联帮助设计的156个建设项目作为中国工业化建设的基础。

1953年，中国开始了第一个五年计划建设。在“一五”期间，工业化建设的恢宏蓝图主要体现为依托“156项”工业项目，将中国建成在黑色冶金、有色金属、煤炭、电力、石油、机器制造、动力机械制造、化学工业等方面均具稳固基础的、独立的工业体系国家。但是，这一宏伟计划的实施，需要庞大的资金作为支撑条件。按照计划规定，“一五”期间的财政经济建设支出总额需达到766.4亿元，折合黄金在7亿两以上。在如此庞大的建设资金需求下，国家财政服务于工业化体系建设，为工业化筹集资金成为最根本的目标。

二、1949—1957年传统财政体制改革

财政体制根植于特定时期的国家经济、政治需求。面对残敌威胁、恶性通货膨胀、民族工业奄奄一息及外部封锁的严酷国情，借助政治力量将新中国整合成大一统的社会，依照革命年代经验，以运动手段集中动员资源开展包括财政管理体制在内的经济活动，既是特殊时期的无奈选择，也是极端贫乏的资源总量与超大的社会结构之间矛盾发展的必然结果。在国家存亡与经济恢复之间，财政体制在构建之始，已经深深地刻上了“统一”“集中”“生产建设”的烙印。

（一）1949—1952年财政体制改革内容

如上文所述，应付新中国成立初期铲除残余敌对势力所产生的庞大的军费支出，以及确保国民经济基础恢复所需资源，是新中国财政建设伊始就需要解决的两大问题。为了完成这一既定目标，高度集中型的计划财政体制应运而生。其具体内容包括：

1．编制国家财政概算

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：要“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金”。而国家预算作为基本的财政计划，成为落实《中国人民政治协商会议共同纲领》精神的最早尝试。1949年12月，财政部长薄一波从“保证战争胜利，逐步恢复生产”目标出发，根据不完全的材料加上经验推算，编制了1950年的财政收支概算。在这个财政概算中，财政收入包括：公粮收入1998400万斤，占总收入的41.4%；各项税收1878000万斤，占总收入的38.9%；国营企业收入823860万斤，占总收入的17.1%；清理仓库收入114000万斤，占总收入的2.4%；其他收入10000万斤，占总收入的0.2%。财政支出包括：军事费支出2306930万斤，占总支出的38.8%；行政费支出1271800万斤，占总支出的21.4%；国营企业投资1420482万斤，占总支出的23.9%；文化教育卫生费支出243608万斤，占总支出的4.1%；其他各项合计705200万斤，占总支出的11.2%。总收入占总支出的81.3%，其余的18.7%即财政赤字，由向银行透支和发行公债方式来解决。

2．统一全国财经工作

长期战争使得各地财政和经济工作呈现分割状态。这种各地方各管收支的分散经营模式，虽在战争中起过保障作用，但是，在新中国成立后，它不仅造成管理混乱、收支机关脱节等现象，直接影响了国家灵活调动资源以恢复国民经济的能动性，还使得敌对势力、投资分子有机会扰乱经济秩序。鉴于此，1950年3月3日，国家通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，财经工作从分散管理转向高度集中的统一管理。主要内容如下：

（1）统一全国财经编制和待遇。1950年3月，中央财政经济委员会成立了以薄一波为主任、聂荣臻为副主任的全国编制委员会，各大区、省、市也分设编制委员会，编制委员会制定了各级财政机关人员、马匹、车辆等编制和供给标准。

（2）统一全国财政收支管理。新中国成立初期的财政收入，主要来自公粮和工商税收。为确保财力集中在中央，除了规定5%～15%的地方征收附加粮外，所有公粮收入、调度均统一于中央，公粮税则、税率等，也由中央统一规定，无中央命令，地方不得调拨公粮。在税收方面，除批准征收的地方税收和零星收入抵充地方财政支出外，其他各项税收，包括关税、货物税、盐税、工商税收入，均归中央金库，统一调度使用；各地未经政务院批准，不得自行变动和增减税则、税目、税率；国营企业除了按时纳税，还需将利润及基本折旧金的一部分，按照企业隶属关系分别缴入中央或地方金库。在财政支出方面，中央统一全国编制与供给标准，未经批准，各机关不得超过编制自行增添人员，编制外人员由全国和各地编委会统一调配；所有支出，均由中央统一审核，逐级拨付，地方财政收入与地方财政支出不发生直接联系；各级支出做到尽可能节约，集中财力支持军事支出和国民经济的重点恢复。

（3）统一全国物资调度。为了能够集中调配资源促进经济恢复，杜绝投机分子利用国家各大区财经工作割裂来操纵市场、扰乱经济秩序，国家成立了全国和各地的仓库物资清理调配委员会，负责指导查明所有仓库存货；所有库存物资，由政务院财经委员会统一调度安排使用；中央人民政府贸易部统一规定各地国营贸易机构的业务范围和统一负责物资的调配，地方政府不得干预；一切部队、机关不得擅自从事商业经营活动。

（4）统一全国现金管理。在现金管理方面，指定中国人民银行为国家现金调度的总机构；外汇牌价和外汇调度也由中国人民银行统一管理；军政机关和公营企业的现金，除了按照规定保留一定的使用额度外，其他一律存入国家银行，不得对私人放贷，不得存入私人银行和钱庄；国家银行吸收公私存款，但国家银行因自身业务需要使用这些存款时，不得超过政务院财经委员会规定的限度。

财政经济工作的统一，迅速扭转了新中国成立时的经济混乱状态，到1950年年底，国家财政就出现了收支接近平衡的局面，金融、物价也基本稳定下来。

3．统收统支的财政管理体制

新中国成立初期，我国将行政区划分为华北、东北、华东、华中、西南、西北六大行政区，分别管辖省、自治区和直辖市，财政、经济等主要由各级财经委员会负责。在1950年3月统一全国财经工作后，财政也开始实行统收统支、高度集中、收支两条线的财政管理体制，大部分财政收入上缴中央，财政支出也由中央统一分配，各级地方政府没有自己独立的预算，财政部不仅负责统一财政预算的编制，而且负责批准省级政府的财政收支计划，同时下达转移支付的额度，财政收入与支出之间不发生直接联系，即便是国有企业的各项支出，也须由国家通过财政拨款来提供。

1950年9月，政务院在《关于编制1951年度财政收支预算的指示》中提出：“1951年的财政体制，决定在统一集中的总方针下采取中央、大行政区、省（市）三级分工管理制度，县以下的乡村地方粮款收支，应暂另行单独编制，不列入省的预算管理范围内。”1951年3月，《关于1951年度财政收支系统划分的决定》明确提出：“国家财政的收支系统，采取统一领导分级负责的方针。”其中，主要规定有：第一，国家财政分为中央、大行政区和省（市）三级，实行分级管理，中央以下统称地方财政；第二，财政收支划分方面，按照企、事业和行政单位的隶属关系和业务性质划分中央和地方财政收支范围和确定解交比例；第三，地方财政收支额，由中央每年核定，地方财政支出首先需要用地方财政收入抵补，不足部分按比例截留收入抵补，地方财政结余列入本级财政收入抵充支出，属于中央财政收入的农业税超收部分，有50%留给地方使用。1951年5月，政务院又发布了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》。

从1951年的文件精神来看，财政管理体制总体上是以强调中央“统一领导”为导向。但是，相对于1950年来说，稍有不同的是，财政管理体制开始在“统一领导”下探索“分级管理”，尤其是在预算管理上，允许地方财政从本地区组织的收入中留用一部分来抵充地方财政支出，这一改变显然在于调动地方财政的积极性。

4．统一全国税收制度

新中国成立之初，全国各个地区的税收制度并不统一。老解放区实行农业税制，新解放区还沿用国民党政府时期的旧税制。税制的不统一给财政收支平衡工作带来了极大的挑战。统一全国税制成为亟须解决的问题。为此，1950年1月30日，政务院发布了《全国税政实施要则》，规定：一是在全国范围内统一征收14种税收，包括货物税、工商业税、盐税、关税、薪金报酬所得税、存款利息税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税（包括筵席、娱乐、冷食、旅店）、使用牌照税收；二是明确各级政府的税收立法权即各税务机关的任务、职权，规定全国性税收条例法令均由政务院统一制定，县范围的地方性税收立法由县人民政府拟议报请人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准，并报中央备案，省范围内的地方性税收立法由省（市）人民政府拟议报请大行政区人民政府或军政委员会核转中央批准。1951年5月，又颁布《中华人民共和国海关进出口税则》及《中华人民共和国海关进出口税则实施条例》，自此全国税制完成统一。

（二）1953—1957年传统财政体制改革内容

1952年年底，国民经济恢复工作基本完成，国家开始迈入过渡期，进行工业化建设，集中力量为工业化建设筹集资金成为财政工作的基本目标。从世界各国来看，国家建立工业化体系具有多种模式，具体实现的路径也具有多样化。但是，对于新中国而言，虽然在1952年年底初步恢复了国民经济，然而，孤立无援与经济贫弱的状况并没有发生根本性改变。在此背景下，通过官僚资本国有化运动、民族资本赎买政策和对资本主义工商业的社会主义改造将所有经济纳入公有制经济轨道，借助财政政策为公有制经济发展奠定基础并为工业化建设积累资金，成为当时情境下财政最根本的目标。一方面，财政体制安排，依然强调高度集中的“统收统支”模式，以确保中央推进工业化建设所需要的资源配置的能动性；另一方面，也为了促进地方发挥工业化建设的积极性、提高资金周转效率，“一五”期间，国家在集中的前提下赋予地方一些财权，进行有限的划分收支、分级管理的体制改革探索。

1．撤销大行政区、确立三级预算体制

新中国成立之初，国家划分为华北、东北、西北、华东、中南、西南6个大行政区，国家行政管理体制分为中央、大行政区、省（市）三级，与此相对应，财政预算管理体制也实行中央、大行政区和省（市）三级体制。随着“一五”计划的启动，这种以大行政区为单元的财政管理体制安排，将难以契合大规模工业化建设新形势下的资源配置需求和适应地方工作需要。为此，1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议通过《关于改变大行政区人民政府机构与任务的决定》，不再将大行政区作为一级行政机关，而是作为中央机构的派出机构。1954年4月，中共中央政治局扩大会议决定全面彻底撤销大行政区一级党政机关，至10月，所有大行政区撤销任务完成。

随着行政管理体制的变化，从1953年开始，财政预算体制也做出相应调整，由原来的中央、大行政区和省（市）三级预算管理调整为中央、省（市）和县（市）三级预算管理体制。同时，为适应地方工作发展，国家开始降低预算集中程度，逐步建立县、市级财政和民族自治地方财政，并适当下放了管理权限。但需要指出的是，1953年，省一级预算并不具有完全的独立性和完整性，它只涉及5%的农业税附加、3%的预备费和一部分自筹资金。因此，1953年确立的三级预算管理体制，实际上还是高度集中的体制。

2．实行分类分成预算管理体制

1953年确立的三级预算管理体制，虽然在一定程度上降低了集中度，但是，由于省一级预算不具备完整的独立性，财政管理体制“统”得过多难以调动地方的积极性，因此，1954年，预算管理又进一步调整，开始实行分类分成的预算管理体制。主要内容包括：

（1）预算收入实行分类分成办法。国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。在固定收入中，属于中央的有关税、盐税、烟酒专卖收入以及中央管理的企业、事业收入和其他收入；属于地方的有印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税7个税种。固定比例分成收入主要涉及农（牧）业税、工商业营业税、工商所得税，具体比例由财政部按各地区情况分别确定。调剂收入主要是商品流通税和货物税，由中央用于弥补地方不足，每年调剂的具体比例由财政部核定。按照这一规定，划给地方的固定收入和固定比例分成收入两项合计可达省（市）预算支出的60%～80%。

（2）按照隶属关系划分预算支出。在预算支出方面，基本按照隶属关系划分：属于中央企业、事业和行政单位的支出，列入中央预算；属于地方企业、事业和行政单位的支出，列入地方预算。

（3）规定地方预算核定和收支余缺处理原则。地方预算由中央每年核定一次。按收支划分，地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足差额，由中央划给调剂收入弥补。分成比例一年一定。地方财政若收入超收、支出结余，则结余不再上缴，由地方安排在下年度使用。

3.“总额控制”下的财政权下放改革

1954年推行的分类分成财政体制，使得地方预算有了相对固定的收入来源，这促进了地方预算的稳定性，有助于激发地方的积极性，分类分成模式也由此成为分级财政管理体制的开端。其后，随着“一五”计划的持续推进，财政管理体制在激发地方的积极性、进一步探索放权改革方面做出重要贡献。特别是1956年毛泽东《论十大关系》报告明确指出，在财政管理体制更多发挥地方和单位的积极性与机动性后，财政体制开始进入“总额控制”下的财政权下放改革新轨道。

（1）实行“以收定支，五年不变”。1957年开始，国家调整了中央与地方的关系，并在1958年实行“以收定支，五年不变”的办法。在财政收入上，除了将原来的地方税和地方企业利润作为地方固定收入外，地方收入还包括在地方的归中央管理的企业利润分成收入；根据各地不同情况将营业税、所得税等税种收入的一定比例作为调剂收入。在财政支出上，地方经常性支出由地方自行安排，中央专项支出由中央专项拨款，每年确定一次，列入地方指标，地方收不抵支部分由中央拨款补助。

（2）实行新税收管理体制。在税收管理方面，围绕“集中统一下的因地制宜”“大统一、小不统一”原则，国家在1957年后改进税收管理体制，规定凡是由省、自治区、直辖市负责管理的税收，应当交给省、自治区、直辖市管理，仍由中央管理的税收，应给予省、自治区、直辖市机动调整的权限，允许省、自治区、直辖市制定税收办法，开征地区性税收。从1958年开始，规定印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船牌照税7种税收交给省、自治区、直辖市管理；商品流通税、货物税、营业税、所得税4种税收归中央集中管理；对于农业税，允许省、自治区、直辖市结合各地实际情况，对所属地区粮食作物和经济作物、农业生产合作社和个体农民之间的负担进行调整；允许省、自治区、直辖市根据实际情况调整盐税税额。

三、1949—1957年传统财政体制的特征与评价

（一）1949—1957年传统财政体制特征

1．以“统”为主、“分”为辅

从具体内容来看，1949—1957年财政体制演进的分水岭在1952年。1952年前为确保国家安全、迅速恢复经济，财政管理体制采用了高度集中的“统收统支”型管理模式；1952年后，为了调动地方的积极性，进行了适当分权，逐步赋予地方财政更大的管理权限，采用集中统一与分级管理相结合的管理模式。在由全面性“集中”转向一定程度的“分散”过程中，虽然财政体制“统”的色彩有所淡化，但是，由于“分”的内容仅限于部分收支权限的下调、涉及资金数额小，且这种努力与社会主义计划经济具有一定的冲突，分权空间较小，因此，这一阶段的财政体制最主要的出发点和立足点在于集中财力办大事、平衡财政收支。从中央与地方的关系来看，财政体制无疑是以“统”为主、“分”为辅，且财政体制的调整完全由中央政府主导，无论是集权还是放权，都出于中央需要。地方财政从根本上说是中央财政计划的执行单位，并不构成一级独立的财政主体。

财政体制“统”的部分外化在经济形式上则表现为活动的计划性特征：财政收入围绕经济计划进行组织和筹集，财政投资依据基本建设计划安排并监督资金的使用；财政作用范围、财政支出格局大而宽，在国家计划的指导下涵盖一切社会领域，而不再区分市场失灵与否，财政活动不仅介入市场失灵领域，而且介入了市场有效的领域；财政的职能，服务于国家经济建设计划所需，强调对资源的配置导向，而且，这种资源配置职能的履行，又重在突出为计划筹集收入而非引导经济资源流向，也由于计划对组织财政收入具有高标准、严要求，财政的收入分配等职能发挥受到极大的限制，难以超越所有制、身份、地域，无法消除个体、单位、地区之间的差距。

2．生产建设性

在以“统”为主的管理体制下，财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还直接调控宏观经济、参与生产建设，广泛而深刻地影响着初次分配。财政负责基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。另外，财政还承担管理国营企业的职责，国营企业财务管理直接纳入财政系统，由财政部门直接管理和控制。财政一方面直接供应国营企业扩大再生产所需资金，另一方面也尽可能集中企业各种收入，企业实现的利润全部上缴财政。国营企业收入构成了国家财政收入的主要形式，即便是企业更新改造活动，也需要受财政计划管理。从某种意义上说，财政收支活动主要在国有部门系统内完成，非国有部门或游离于财政覆盖范围之外，或位于财政覆盖范围的边缘地带。

传统财政体制对生产建设过程的主导，投射到生产、消费、积累关系处理上，便呈现为极强的压缩消费、促进积累特征。国家是社会分配的核心，在处理国家、集体、个人利益时，先国家、后集体、再个人的分配排序必然将再生产导向压缩消费、促进积累的发展轨迹。国家通过严格的工资管制压缩劳动力消费、降低工业劳务成本，同时辅以农产品统购统销和工农产品价格“剪刀差”机制，以达到提高工业部门利润水平、积累工业化体系建设资金的目的。在这一特殊的消费——积累关系下，财政服务的关键对象在于国家与集体，个人并非财政面对的主体，消费也自然从属于国家与集体的生产、积累。传统财政体制带有的轻消费、重积累清晰地反映在财政收入安排上，绝大多数财政收入被投向生产资料部门，而没有投向能生产出更多消费品的工厂。根据统计，1953—1957年部门基本建设投资中，重工业、建筑业、地质勘探、运输业投资合计占61.6%，轻工业、农业、商业合计占18.3%，教育、卫生及市政公共事业基本建设投资占10.7%。

当然，从财政职能层面来说，由于传统财政体制重生产建设、轻消费，所以，财政职能在新中国成立初期简化为资源配置，在统一工资制度下，收入再分配职能在某种意义上基本没有体现出来。即便从财政支出来看，单位保障制度决定了财政不直接承担社会保障的功能，而乡村除支农支出、五保户支出外，财政几乎没有介入收入再分配领域。

3．非普遍性

财政的公共性要求在收支活动中体现普遍性原则，即平等对待公民、企业、组织，如在公共服务供给做到均等化，不因性别、种族、地域、出身等条件不同而差别对待，不可把公共服务的成本或利益集中于特定的群体或地区；在税收和补贴上，同等条件的社会成员或企业，承担同等的纳税义务、享有同等的补贴等待遇。在新中国成立初期，虽然国家建设目标明确指向经典社会主义国家，旨在建成人人平等的大同社会，但是，在内外交困的特殊国情下，国家建设不得不借助“区别”化的制度设计来推进社会主义建设进程，这突出地表现在该时期财政体制的“二元”化。

首先，财政存在显著的所有制差异。国家通过价格管制等安排，将非公有制经济创造的剩余大量转移到公有制经济，国营企业作为公有制经济的重要代表，不仅在资金、原材料、设备配置、产品销售等方面享有特别待遇，而且，国营企业职工也比其他经济成分职工享有更全面和力度更大的各项社会福利服务。

其次，财政存在显著的身份差异。如前所述，新中国成立初期面对艰难的国内外局势，国家选择了以计划体制介入经济与社会领域以完成一统。计划体制与行政力量主导社会、经济生活催生并强化了传统身份分层制度：以户籍制度划分农民与非农民身份；以档案编制区分干部与工人身份；以单位区分工作人员在资源、地位、声望等方面的差异。户籍制度和档案制度高度限制了个体选择与机会平等，依靠个体努力和才华实现社会流动的条件十分有限，尤其突出的是，农民成为工业化进程的铺垫者。然而，其能够享有的各项社会福利远比不上国有经济职工。

最后，财政存在显著的城乡差异。在统收统支制度下，一方面，国家财政为城镇职工建立了覆盖较为周全的社会保障制度，国有经济职工在住房、医疗、离退休等方面的支出由财政承担；另一方面，农村居民在严格的户籍制度限制下迁移困难，一切依托于城市户口本的社会福利自然无法享有，基本公共服务均等化与实践相差甚远，在自然灾害发生时，甚至加大农村粮食收购量来维持城市经济。财税体制所覆盖范围的非普遍性、所提供的待遇厚薄差异，清晰地反映在财政城乡支出比重与人口比重的偏差上。据统计，“一五”期间，支援农村生产支出和各项农业事业的费用总计28.48亿元，占当年财政支出的2.16%；而同期农村人口占全国人口的比重为87%左右。显然，从财政支出来看，该时期财政更接近于城市财政的概念，其体现的是区别性而非公共性。

（二）1949—1957年传统财政体制的影响及评价

1949—1957年以高度集中、生产建设性与非普遍性为特征的财政体制，虽然并非完美的体制设计，但是，还原到新中国成立初期国家所面临的严峻形势中，这种财政管理体制却在我国经济社会发展及现代化进程中扮演了承前启后的重要角色。一方面，它完成了时代赋予的历史使命，另一方面，其弊端也加速了财税体制改革的必要性与紧迫性。

1．医治战争创伤，促成国民经济的迅速恢复

以集中为取向的统收统支财政管理体制，在短时期内迅速医治了战争创伤，纠正了长期以来社会与经济分散管理的状态，赢得了金融与物价的稳定，使国家财政经济形势开始好转。根据资料，1951年国家财政收支开始实现了平衡并略有结余，这为人民生活改善、建立经济体系和打破封锁奠定了基础，到1952年年底，全国工农业总产值比1949年增长了75.5%。据此，统收统支财政体制，无论是对平衡收支、稳定物价、保证国民经济恢复而言，还是对巩固新生的国家政权而言，都发挥了不可抹灭的重要的积极作用。

2．支持建成了比较完整的工业化体系

在促成国民经济恢复后，统收统支财政管理体制，又借助特殊的财政收入机制和大而宽的财政支出机制，实现了对全社会资源的高度控制，从而成功地解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施，搭起了中国整个工业化的骨架，初步建成了一个独立的、门类齐全的工业体系，把中国由一个贫困落后的农业国变成了初具规模的工业化国家。据统计，仅“一五”期间，中国钢产量就由1952年的135万吨提高到1957年的535万吨，这相当于美国12年、英国23年、法国26年所走过的路程。近千个工业建成项目，不仅为国家工业化道路的推进奠定了坚实的基础，而且初步改变了旧中国工业经济布局集中于沿海地带的不合理状况，财政工业投资的大部分资金被投向中西部。据资料，在“156”项重点建设项目中，中部投资额占总投资额的32.9%，西部地区占20%。新中国成立初期财政投资的地域分布特点，无疑增强了中国区域间经济发展的平衡性，为中西部产业成长与城市化建设创造了条件。

3．推动了社会主义制度的建立

统收统支的财政体制为国家筹集了巨额建设资金，国家由此投资兴建了大批国有企业；同时，通过社会主义改造，使国有企业掌握了经济命脉，国有企业提供的工业产值占比越来越高，1955年超过了全国工业总产值的一半，达到51.29%，到1958年占比提高到89.2%，国有企业成为国民经济的主导力量。而国有经济主导地位的确立，意味着社会主义制度在我国的正式确立，这也是中国依据马克思主义基本原理把社会主义理想变为现实的巨大历史跨越。正是这一跨越，为新中国经济发展和社会进步提供了条件，国民经济增长迅速，农业生产条件得到了极大改善：农用拖拉机数量由1952年的2006台增加到1957年的24629台，全国耕地面积扩大391万多公顷，新增灌溉面积1453万多公顷，农民收入增长近30%。科技、教育、文化、卫生等项社会事业在高度集中的财政体制下，也开始迈上了新的台阶：高等学校由1953年的181所增长到1957年的229所；1957年小学在校生6428万人，比1952年增长了25.7%; 1957年科研人员2.8万人，比1952年增长了2倍多。

4．信息与激励不足引发效率损失

统收统支的传统财政体制，以高度集中的财政权配置实现了对社会资源的高度掌控，这是一种适应国家危机情境、将个体利益整合为整体利益的制度模式，它在危机时期，能够依托整体利益高于个人利益的道德共识消弭政府替代市场发展经济带来的高额交易成本，从而提高计划手段配置资源的效率。然而，随着战争阴云散去、国内外经济形势缓和，个体利益与整体利益高度弥合的状态将因缺乏动力而难以维系。计划体制要保持效率，需要充分的信息机制与激励机制以降低计划经济的交易成本。只有确保“中央计划机关对全社会的一切经济活动，包括物质资源和人力资源的状况、技术可行性、需求结构等拥有完全的信息”、有合理的激励制度载体将不同的利益主体和价值判断整合为社会的公益，才能实现计划经济体制的有效运转。但是，从现实来看，在1951年国民经济恢复初步完成后，计划经济体制有效运转的条件已经渐渐不存在，信息、激励与监督问题降低了经济效率，压抑了企业、地方政府和劳动者个体的积极性，并不利于生产力的长期持续发展。

首先，现实信息分布的分散性，使得计划者难以获取决策所需的充分信息。财政系统既无法对直接控制的全部企业生产条件准确掌握，也无法获取庞大的消费者群体的需求信息。再加上严格的价格管控也不能有效地反映市场供求状况，中央决策机关只能在信息不对称的状况下进行决策，这蕴含了计划失误的风险。在1954年和1957年，虽然中央尝试对财政体制进行放权调整以解决信息不对称，但是，这种在计划体制下的变革努力，其作用非常有限，总体上并不能解决信息不对称的问题，这为后期经济失误与效率损失埋下了伏笔。

其次，逐利机制的缺失，使得计划者难以调动地方和个体的积极性。计划经济预设全社会利益一体化，企业和劳动者不存在对“私利”的追逐，个人利益与整体利益高度整合。这一预设转化为制度设计就是对国营企业实行统一定价、对劳动者实行单一的工资制和工分制。在企业产品由国家统一定价、企业利润与生产经营效率高低并无联系的情况下，企业的生产经营者并无有效动力付出更大的努力。对于城镇职工而言，在1956年国家实现对企业、事业和机关工资统一改革后，全国工资向单一工资制度转变，技术、职务、行业、地区是工资标准确定的参考要素，个人努力程度与工资无关，因此，在精神层面的激励失效后，必然衍生得过且过、消极怠工问题，而“铁饭碗”机制又进一步固化了这种懈怠性。在农村，收入分配更为单一和平均化，农民以生产队为单位，凭工分从集体获得分配，在经济水平较低的时候，对农产品大多按照人头定量分配，干多干少一个样，缺乏物质激励的结果就是平均主义大锅饭的劳动低效率。

5．体制调整铺垫了后期财政变革的基础

1949—1957年，财政体制总体上以高度集中为特征标志，但是，针对社会经济形势变化进行管理体制调整与放权尝试，也是该时期财政体制的显著事实。重温1953—1956年的分类分成和1957年总额控制下的财政权下放改革内容，显然，这是中央对体制“统”得过多、因地制宜不足的反思和回应，加大地方财政自主权、增强地方财政的机动能力，探索适合中国国情的责、权、利相统一的财政体制，一直是其后变革的内在基因。该时期的体制探索经验，特别是1954年财政体制调整，甚至直接形成20世纪80年代的“分灶吃饭”的“财政包干制”的重要内容。即便是20世纪90年代适应市场经济体制变化的“分税制”改革，固定收入和共享收入模式以及部分地方税的分配，依然具有1954年财政体制的变革影子。据此，“一五”时期的财政体制，无疑为后来的财政制度变革铺垫了基础，显然这是1951年前及1960—1978年财政体制变革所不可比拟的。

此外，1954年财政预算体制变革所体现出来的稳定性、机动性与制约性思想，也对后期我国处理中央与地方财政关系具有一定的启示价值。首先，1954年体制变革通过划清中央与地方固定收入的方式增强了中央与地方收入的稳定性，并由稳定的收入保障机制来调动地方发展经济的积极性，这对于后来中央与地方财政关系调整要求保持一定阶段的制度稳定无疑是有参考价值的。其次，1954年的比例分成方法所体现的部分收入共享共用原则，以及中央掌握调剂收入，既能够兼顾地方经济发展的机动调剂要求，又能够保证中央对地方的监督约束需要。这种灵活性与制约性共融的机制设计，显然是对地域多元化蕴含的权力集中、资源向上聚敛的要求与地方性差异呼吁灵活性和自由裁量权之间矛盾的缓和与调节。