第四章 改革的成就

在我国波澜壮阔的改革历程中，财税体制改革一直发挥着基础和引领的作用。财税体制改革作为重大而关键的基础性改革，始终服务于整体改革需要，与经济体制改革相适应。这一过程中，我国的财政经历了由生产建设型向公共服务型转变。通过稳定的分税制度设计，建立起激励相容的中央和地方两级政府间的财政关系。通过完善财政管理体制，提高财政运作及资金使用效率。总体来看，不断完善的财税体系卓有成效地发挥了确保政府机构运转、促进经济效率和改善社会公平三大功能。

财政改革在我国的整体改革进程中发挥着举足轻重的作用。财政改革不仅关乎市场经济的形成，还关乎经济改革的深化。作为资源分配手段，政府与市场都不是完美无缺的。从世界经济发展经验来看，过多地使用政府手段抑或完全使用市场之手都不能够达到最优资源配置的目标。政府与市场必须相互补充，充分发挥各自优势，才能最大限度地调动各个经济主体的积极性，从而实现资源的有效配置。政府能够发挥作用很大程度上是依靠财政税收手段参与资源分配，市场则通过市场机制对资源配置发挥基础性作用。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

财政对资源配置效率的影响主要通过两个层面：一是公共部门层面，二是企业层面。我国的财政改革促进了各类企业的发展。我国的改革是从农村改革开始的，而家庭联产承包责任制在农村取得巨大成功使得放权让利的改革思想很快走进城市。1978年《关于国营企业试行企业基金的规定》的实施旨在改变企业缺乏自主财力的状况，开启了对企业放权让利的序幕。从农村到城市的改革进程中，放权让利是财政体制改革的一条重要的主线。通过放权让利，增强了对国有企业的激励，生产力得到解放，生产水平得以提高，市场经济体制日趋完善。不仅如此，在规范政府与企业之间的利润分配关系方面也出台了一系列改革举措，如利改税、企业承包制、税利分流等，都致力减少财政对企业的干预，让企业成为自主经营、自负盈亏的经营主体。正因为各类企业的活力得到释放才带来了中国经济奇迹的出现。财政改革对资源配置效率的提升最直接的表现是中国经济的快速增长，1979—2007年，GDP以平均每年9.8%的速度增长。与此同时，财政改革也提高了财政资金的使用效率，促进了公共产品和公共服务水平的提高。

财政分权对地方政府产生了激励，刺激地方政府纷纷展开竞争招商引资。而近年来各大城市，尤其是“新一线城市”的“抢人大战”表明，地方政府间的竞争不再仅限于招商引资，而是越来越多地扩展到了劳动力及其他生产要素。

我国于20世纪80年代实施的“划分收支、分级包干”的财政管理体制，将国家预算收入分为固定收入、固定比例分成收入、调剂收入三类，实行收入分类分成，从而划分中央财政的收支范围，地方实行以收定支、自求平衡、包干使用的体制。其基本原则是：在巩固中央、省统一领导和统一计划，确保中央、省必不可少的开支的前提下，明确各级财政的权利和责任，做到权责结合，各司其职，各负其责，充分发挥中央和地方两个积极性。

在调动地方的积极性、促进地方经济增长的同时，包干制也暴露出一些问题。主要表现为在这一财政体制下，地方产生只重视本地区局部利益而忽视全局利益的倾向，从而造成地方之间、区域之间严重的公共利益分割。地方政府为争抢资源而出现一些不规范的行为。例如，地方政府滥用税收减免权，损害国家财政利益；一些地方政府过度保护本地企业，破坏市场竞争、造成区域分割。同时，在建设生产方面，出现了地方财政盲目建设、重复建设的现象。实施包干制后，中央财政收入占全部财政收入的比重以及财政收入占GDP的比重均出现较大幅度下降。特别是中央财政收入占全部财政收入的比重在1993年降至22%。财力过于分散，极大地弱化了中央财政职能。

1994年，分税制改革的直接动力来自实施包干制后中央财政收入占全部财政收入的比重以及财政收入占GDP的比重双双下降造成的财政困境。分税制改革后，中央财政收入占全部财政收入的比重以及财政收入占GDP的比重双双出现明显上升。尤其是中央财政收入占全部财政收入的比重在1993年约为22%，短短一年后，比重就上升到了55.7%左右。可见，改革集中财力的效果十分明显。分税制改革并没有否定财政分权，恰恰相反，分税制改革的成就正在于一方面集中了财力，另一方面又规范了各级政府间的财政关系。

在分税制改革后，地方政府关注的重点集中在如何“做大蛋糕”。在这一过程中，地方政府为发展经济纷纷加大投入，加强基础设施建设，以最大努力吸引资本流入，促进本地经济发展。

1992年，党的十四大决定我国经济改革以建设社会主义市场经济体制为目标，财政部门即刻行动起来，走上了转换财政模式即构建公共财政体系的改革道路。到2002年，我国已初步建立了公共财政的框架。改革真正实现了按市场经济要求的运行机制创新，努力实现财政职能范围转换，优化支出结构，解决在市场经济建设中财政职能的越位与缺位问题。

构建公共财政体系是多方面又是多层次的。但是从根本上来看，决定公共财政体系的基本要素无非两个方面：一个是财政运行机制，另一个是职能范围。所以，我国财政在这个阶段的改革，紧紧抓住了主要矛盾，不仅初步理顺了财政关系，也初步搭起了公共财政基本框架。

我国的财税体制改革从以“放权让利”为主到旨在建立新型财税体制及其运行机制，从主要覆盖体制内政府收支和以税制为代表的财政收入，到体制内外政府收支并举、财政收支联动，从构建公共财政基本框架，到进一步完善公共财政体制和公共财政体系，贯穿财税体制改革进程的，是一条由“非公共性”的财税运行体制机制向“公共性”的财税运行体制机制转变的主线。既与社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相贯通，努力构建、完善这样一个公共财政制度体系，是中国的财税体制改革的基本取向。

我国财政经历了70年的探索。70年的改革历程既是现代化的探索，也是市场化的探索。党的十八届四中全会做出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新定位，对财政提出了全面改革的要求。改革只有“进行时”，财政制度的现代化一直贯穿实践之中。为适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，我国财政正在进行全方位的改革。相信随着改革的全面深化，我国的财政体制将更加完善，并将为我国的改革与发展贡献更大的力量。