第二节 1993—2018年社会主义市场经济体制下的财政改革

1992年10月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标。党的十四大指出，我国经济体制改革确定什么样的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心是正确认识和处理计划与市场的关系。党的十四大在党的历史上第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标模式。把社会主义基本制度和市场经济结合起来，建立社会主义市场经济体制，这是我们党的一个伟大创举。中国进入市场经济整体性改革的新阶段，财政改革作为经济体制整体性改革中至关重要的环节，为构建社会主义市场经济体制奠定了基础。

市场经济的目标模式确定之初，我国的经济体制尚且是计划经济与市场经济并存、交叉运行。当时，无论流转税还是所得税，均表现出明显的“所有制”特征，外商投资企业、集体企业和国营企业分别适应不同的税收制度。这样的税制烦琐且不利于公平。这与统一全国市场，维护公平竞争的社会主义市场经济体制改革目标相悖。为服务于整体改革的目标，财税改革就必须明确建立有利于统一市场形成和市场经济成长的总体框架这一目标。

（一）市场经济目标确定之初的财政改革

1993年4月19日，国务院发出《关于国务院机构设置的通知》，将国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构。随后，一系列围绕税收制度进行的改革举措密集展开。

在国民经济迅速发展的基础上，税收也有所增长，但增长幅度与生产增长幅度不相适应。其中一个重要原因是，一些地方和单位违反国家税法，超越权限，擅自减免税，扩大减免税的范围，自定税收优惠政策，延长减免税期限，承包流转税，甚至利用非法手段偷漏国家税收，导致国家税收严重流失。为此，国务院于1993年7月23日发布了《国务院关于加强税收管理和严格控制减免税收的通知》。其目的在于，“严肃国家税法，确保应上缴国家的税款及时、足额地缴入国库，更好地完成今后的税收任务，增加财政收入，把国家财政赤字控制在预算数额之内，促进国民经济既快又好地向前发展”。《国务院关于加强税收管理和严格控制减免税收的通知》要求严格控制税收（包括关税）减免。当年年内国家不再出台新的减免税政策，临时性、困难性减免税一律暂停审批。对于此前比较严重的承包流转税做法，《国务院关于加强税收管理和严格控制减免税收的通知》指出：流转税是国家的主体税种，是国家财政收入的主要来源，必须依法征收，纳入财政预算体制。各地区、各部门无论实行什么类型的财政体制，均不得自行决定对企业承包流转税。凡擅自承包流转税的，必须立即纠正。

1993年夏秋之际，国务院总理办公会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过国家税务总局起草的税制改革方案和财政部起草的分税制财政管理体制改革方案。随后的10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，即日公布，自1994年1月1日起施行，同时废止《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。

1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。”财政作为重要的宏观调控手段，应当运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出近期改革的重点，一是把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；同经济发展直接相关的主要税种列为共享税；充实地方税税种，增加地方税收入。通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。实行中央财政对地方的返还和转移支付的制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。推行以增值税为主体的流转税制度，对少数商品征收消费税，对大部分非商品经营继续征收营业税。在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的基础上，企业依法纳税，理顺国家和国有企业的利润分配关系。统一企业所得税和个人所得税，规范税率，扩大税基。开征和调整某些税种，清理税收减免，严格税收征管，堵塞税收流失。三是改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。要严格控制财政赤字。中央财政赤字不再向银行透支，而靠发行长短期国债解决。统一管理政府的国内外债务。

当年年底，国务院发布《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，均自1994年1月1日起施行，同时取消产品税、盐税、特别消费税、国有企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税。

1993年12月，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》，规定外商投资企业和外国企业自1994年1月1日起适用国务院发布的增值税暂行条例、消费税暂行条例和营业税暂行条例，同时废止《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》。

（二）分税制改革

财政分权是市场经济体制下现代财政体制最为鲜明的特征，明确的支出责任划分是构建稳定的各级政府间财政关系的基础。

1993年12月15日，国务院作出《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。税制改革的序幕拉开。1994年税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。此后，根据形势的发展，这一框架不断完善，保证了经济体制的平稳转型和社会主义市场经济的快速发展。

改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。当时实行的财政包干体制，一度在经济发展中起过积极的作用。但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显。主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，财政包干已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快实行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

在分税制改革之前，已经呈现出财力过于分散、中央财政职能被严重弱化的局面。1993年，中央财政收入占全部财政收入比重降至22%。因此，分税制改革一个重要的指导思想是合理调整中央与地方政府间的财政关系，调动中央与地方的积极性，促进国家财政收入合理增长。即既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，也要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。同时，在中央与地方政府间财政关系层面还提出合理调节地区之间的财力分配：既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，也要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造；同时，促使地方加强对财政支出的约束。

在中央与地方收入划分方面，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下：

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税，中央分享75%、地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

在中央与地方支出划分方面，根据当时中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护建设经费，地方文化、教育、卫生等事业费，价格补贴支出以及其他支出。

可以预见，上述分税制改革政策的实施必将打破当时地方的既有利益格局，从而很可能遭到来自地方的抵触。为了确保达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税-中央下划收入）。1993年，中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还数额。

分税制改革既是理论指导下的顶层设计，也是现实倒逼下的“摸着石头过河”。分税制财税体制建立了中央与地方稳定规范的财政分配关系。以分税来确定收入的改革结束了中央与地方政府间按照企业隶属关系划分收入的历史，在国家与企业、中央与地方之间建立起稳定规范的分配关系，形成了合理预期，调动了中央与地方的积极性。

中国作为一个大国，各地区间存在较大的自然、历史、区位等差异，区域间发展不平衡是长期存在的。在这一现实背景下，建立转移支付制度是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力，加大对落后地区的转移支付，对于推进区域基本公共服务均等化、保障地方政府运转财力、促进区域间协调发展均具有十分重要的意义。

通过分税制改革前后对比（见图3.1、图3.2）可以看出，中央财政收入占全部财政收入的比重以及财政收入占GDP的比重双双出现明显上升。尤其是中央财政收入占全部财政收入的比重在1993年约为22%，短短一年后（分税制改革实施的第一年1994年），比重就上升了约55.7%，可见改革的效果十分明显。

分税制改革在我国的财税制度建设乃至整体的制度建设上都具有里程碑式的意义。这次改革初步规范了国家、企业、个人以及中央与地方的分配关系，调动了中央和地方的积极性，建立了财政收入稳定增长的机制。在建立并完善社会主义市场经济的背景下，分税制改革通过“分税”而非分地区、分企业性质来确定收入，使企业不分经济性质与规模大小，不论行政级别，依法纳税，公平竞争；同时，也规范了国家与企业之间的收入分配关系，进一步明确了政府与市场的关系，对政府介入市场进行了规范，明确了政府的职责，促进了政府职能的转变，奠定了国家长治久安的基础。

分税制改革为规范中央与地方的分配关系开拓了新路径，开创了新中国财政发展史上的新纪元。分税制改革之前的财政体制财税大包干，带来效率低下、地区间市场分割等问题。分税制改革明确了中央与地方的利益界限，中央与地方都有自己的税收范围，调动了两方面的积极性，从而促使各级政府的理财思路从短期的博弈谈判转向长期的增收节支，建立起符合社会主义市场经济要求的中央与地方政府间财政关系框架，促进了财政收入与经济的同步增长，解决了两个比重过低的问题，进而推动了经济社会的快速发展。

改革只有进行时，分税制改革不可能一蹴而就，而是一项长期的历史任务。我们需要辩证地看待分税制改革的影响。一方面，抓住了主要矛盾，取得了巨大的成就；另一方面，在当时的历史条件约束下，分税制改革也遗留了一些问题，如地方税种缺乏、事权和支出责任划分、省以下财政体制等。也正因如此，中国的税制改革应当不断进行、不断深化、不断完善。

（三）政府预算改革

1995年11月2日，国务院第三十七次常务会议通过《中华人民共和国预算法实施条例》，在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。将复式预算分为四大预算：①政府公共预算，即国家以整个社会管理者身份取得的收入和用于维持公共需要、保障国家安全、维护社会稳定和秩序、发展社会公共事业的预算；②国有资产经营预算，即国家以国有资产所有者身份取得的收入、其他建设性收入和国家用于经济建设、国有资产经营的资本支出预算；③维护社会稳定和秩序、发展社会公共事业的预算；④社会保障预算，即国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算，以及其他预算。要求各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。《中华人民共和国预算法实施条例》的出台为预算制度改革指明了方向。

在《中华人民共和国预算法实施条例》实施的同时，一些地方出现擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金、擅自设立基金或收费项目的行为。同时，由于管理制度不健全，预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用现象十分严重。这些问题不仅造成了国家财政资金分散和政府公共分配秩序混乱，而且加剧了固定资产投资和消费基金膨胀，助长了不正之风和腐败现象的发生。预算外资金的管理问题引起了重视。为了防范这些行为导致的国家财政收入流失，预算外资金不断膨胀，1996年7月6日国务院发布《国务院关于加强预算外资金管理的决定》。

预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡（镇）人民政府开支的乡（镇）自筹和乡（镇）统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。从1996年起将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理。

《关于加强预算外资金管理的决定》要求各级人民政府严格按照《中华人民共和国预算法》和财政法规的要求，切实加强对财政预算资金和预算外资金的管理，完善对财政资金的监督检查制度。任何地区、部门和单位都不得隐瞒财政收入，将财政预算资金转为预算外资金。财政部门要严格按照“控制规模、限定投向、健全制度、加强监督”的原则，加强财政周转金管理。各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置账外账和“小金库”。财政部门尤其不能设置“小金库”。财政部门要建立预算外资金预决算管理制度。各部门、各单位要按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并及时报送同级财政部门，对预算内拨款和预算外收入统一核算、统一管理。财政部门要在认真审核单位预算外资金收支计划和单位财务收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后组织实施。年度终了，财政部门要审批单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，并报同级政府审批，在此基础上，编制包括预算内、外收支的综合财政计划。财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。

2000年前后，国家从建立部门预算开始，推行国库集中收付、政府釆购、收支两条线等一系列改革，预算制度改革向纵深推进。

随着国有企业利润规模的扩大和国有资产管理向国有资本管理的转变，国有资本经营预算问题被提上日程。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。为此，国务院于2007年发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。

国有资本经营预算的收入包括：国有独资企业按规定上缴国家的利润，国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息，企业国有产权（含国有股份）转让收入，国有独资企业清算收入（扣除清算费用），以及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）以及其他收入。国有资本经营预算的支出主要是资本性支出。资本性支出是指政府购置、建造固定资产以及对外投资支出。

在国有资本经营预算的编制过程中，财政部门与预算单位各司其职。财政部门负责制（修）订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目；编制国有资本经营预算草案；编制国有资本经营预算收支月报，报告国有资本经营预算执行情况；汇总编报国有资本经营决算；会同有关部门制定企业国有资本收益收取办法；收取企业国有资本收益。财政部负责审核和汇总编制全国国有资本经营预、决算草案。预算单位负责研究制定本单位国有经济布局和结构调整的政策措施，参与制定国有资本经营预算有关管理制度；提出本单位年度国有资本经营预算建议草案；组织和监督本单位国有资本经营预算的执行；编报本单位年度国有资本经营决算草案；负责组织所监管（或所属）企业上缴国有资本收益。

建立国有资本经营预算制度，是完善社会主义市场经济体制的一项重大制度建设。正式建立国有资本经营预算制度，标志着我国预算报告开始拥有了第三个账本。2013年，财政部首次正式编制了全国社会保险基金预算，包含社会保险法已明确的各项基金。我国的社会保险基金预算收入包括：单位缴纳的社会保险费收入，职工个人缴纳的社会保险费收入，基金利息收入，财政补贴收入，转移收入，上级补助收入，下级上解收入，其他收入。上述基金收入项目按规定分别形成基本养老保险基金、基本医疗保险基金和失业保险基金。社会保险基金预算支出项目包括：社会保险待遇支出，转移支出，补助下级支出，上解上级支出，其他支出。预算编制说明的内容包括：编制预算草案的政策依据，各项数字的计算依据，上年预算及执行发生变化的主要原因。

2014年《中华人民共和国预算法（修正案）》第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”这样，我国预算正式由“一本”变为了“四本”。从“一本”预算到“四本”预算是基于当时的历史条件下所做出的最大努力，主要针对当时的资金管理问题。“四本”预算是各方相互妥协的产物，表明我国这一时期的预算改革具有明显的过渡痕迹。

在建立“四本”预算的同时，预算外资金的管理问题也逐步引起重视。2001年，我国以“收支两条线”改革为契机，打破了部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条，预算外资金成为清理的对象。财税和国有企业改革后，国有企业应缴利润自2007年统一纳入国有资本经营预算，国有企业预算外资金成为历史。自2011年1月1日起，中央各部门各单位的教育收费（包括目前在财政专户管理的高中以上学费、住宿费，高校委托培养费，党校收费，教育考试考务费，函大、电大、夜大及短训班培训费等）作为本部门的事业收入，纳入财政专户管理，收缴比照非税收入收缴管理制度执行。中央部门预算外收入（含以前年度欠缴及未缴财政专户的资金和财政专户结余资金）全部上缴中央国库，支出通过一般预算或政府性基金预算安排。根据各项收入的性质，纳入预算管理。交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理，中央部门收取的主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等预算外收入纳入一般预算管理，使用时用于收入上缴部门的相关支出，专款专用。

在预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。由财政部门及时核拨预算资金，保障相关中央部门的正常运转经费和相关事业开支。纳入政府性基金预算的，执收单位所需支出按政府性基金方式管理；纳入一般预算的，原执收单位为财政补助事业单位的，支出由同级财政安排；原执收单位为经费自理事业单位的，由同级财政通过安排其上级主管部门相关项目支出解决。教育收费的资金拨付，由财政部门根据部门预算和用款申请，从财政专户中核拨。至此，预算外资金时代正式终结。

（四）税制改革

2013年11月12日，为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将市场在资源配置中的“基础性作用”提法修改为“决定性作用”，这意味着市场的作用得到进一步的强调。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为当时及以后税收制度改革指明了方向：完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制；加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税；按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理；税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策；完善国税、地税征管体制。

营业税改增值税，简称“营改增”，是指以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税。“营改增”试点历经三阶段：一是局部地区少数行业先行试点；二是部分行业试点在全国统一推开；三是增值税全面取代营业税。2018年确定增值税税率三档并两档的改革方向，在降低税负的同时，适应增值税中性作用发挥的要求。自2008年5月1日起，增值税17%和11%两档税率分别下调1个百分点到16%和10%。2016年5月1日起进入全面试点阶段，营业税退出中国税制舞台。

2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改增值税试点。自2012年8月1日起至年底，国务院将扩大“营改增”试点至10省市；2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行，将广播影视服务业纳入试点范围。2014年1月1日起，将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入“营改增”范围；2016年3月18日召开的国务院常务会议决定，自2016年5月1日起，中国将全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入“营改增”试点，至此，营业税退出历史舞台，增值税制度将更加规范。这是自1994年分税制改革以来，财税体制的又一次深刻变革。

2016年3月24日，财政部、国家税务总局向社会公布了《营业税改征增值税试点实施办法》，经国务院批准，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人纳入试点范围，将缴纳营业税改为缴纳增值税。财政部、国家税务总局向社会公布《营业税改征增值税试点实施办法》的同时还公布了《营业税改征增值税试点有关事项的规定》《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》和《跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》。至此，“营改增”全面推开，所有的实施细则及配套文件全部“亮相”。

增值税只对产品或者服务的增值部分纳税，减少了重复纳税的环节。“营改增”的目的在于加快财税体制改革、进一步减轻企业赋税，调动各方的积极性，促进服务业尤其是科技等高端服务业的发展，促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革。

环境保护“费改税”也是我国税制改革进程中一个重要的项目。征收长达数十年的排污费属于行政收费，因其法律地位较低，容易形成征管障碍。而环境保护“费改税”的推行赋予了环境税费政策税收刚性与法律权威，这无疑对征收主体与对象形成了更强的约束力。不仅如此，依据《中华人民共和国环境保护税法》及所附的“环境保护税税目税额表”规定，各类污染物对应税额标准均在原有排污费征收标准的基础上有了较大提升，这也将在很大程度上改变过去排污费收费标准在部分领域达不到“庇古税”要求进而导致环境税费政策失效的局面。

2014年11月3日，全国人大财政经济委员会透露，财政部会同环境保护部、国家税务总局积极推进中华人民共和国环境保护税立法工作，已形成《中华人民共和国环境保护税法（草案稿）》并报送国务院。2015年6月10日，国务院法制办公室下发了《关于〈中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，将财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》及说明全文公布，征求社会各界意见。2015年8月5日，环境保护税法被补充进第十二届全国人大常委会立法规划。2016年8月29日至9月3日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国环境保护税法（草案）》进行了初次审议。2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》在第十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过，并于2018年1月1日起施行。2018年1月1日，环境保护税开征。

2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，这是建立现代个人所得税制度的重要一步。从2019年1月1日起，居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用6万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。专项扣除，包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。

2018年10月1日—2018年12月31日，先将工资、薪金所得基本减除费用标准提高至5000元/月，并适用新的综合所得税率；个体工商户的生产、经营所得和对企业事业单位的承包经营、承租经营所得，先行适用新的经营所得税率。居民个人的综合所得合并纳税，并引入专项附加扣除制度，中低收入者的税负大幅度下调，个人所得税促进社会公平的作用得到强调。

税制改革的另一个重点体现在税收征管改革方面。我国从1994年实行分税制财政管理体制改革以来，建立了分设国税、地税两套税务机构的征管体制，20多年来取得了显著成效，为调动中央和地方两方的积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但与经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，我国税收征管体制还存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题，必须加以改革完善。

我国当前深化国税、地税征管体制改革的总体目标是：“到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征纳成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。”改革的基本原则是：依法治税，以法治为引领，注重运用法治思维和法治方式推进改革，落实税收法定原则，完善征管法律制度，增强税收执法的统一性和规范性；便民办税，以纳税人为中心，坚持执法为民，加强国税、地税合作，为纳税人提供更加优质高效的服务，不断减轻纳税人办税负担，切实维护纳税人合法权益，让纳税人和人民群众有更多获得感；科学效能，以防范税收风险为导向，依托现代信息技术，转变税收征管方式，优化征管资源配置，加快税收征管科学化、信息化、国际化进程，提高税收征管质量和效率；协同共治，以营造良好税收工作环境为重点，统筹税务部门与涉税各方力量，构建税收共治格局，形成全社会协税护税、综合治税的强大合力；有序推进，以加强顶层设计为前提，与深化财税体制改革进程相匹配，积极回应纳税人和社会各界关切，统筹兼顾，稳步实施。

2018年3月13日，第十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议，国务委员王勇向第十三届全国人大一次会议做关于国务院机构改革方案的说明，指出“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）人民政府双重领导管理体制”。

国地税机构合并实践的第一步是全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并且统一挂牌。2018年6月15日上午，按照党中央、国务院关于国税地税征管体制改革的决策部署，在前期做好统一思想、顶层设计、动员部署等工作的基础上，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并且统一挂牌，标志着国税地税征管体制改革迈出阶段性关键一步。实践的第二步是实现全国省、市、县、乡四级新税务机构全部完成挂牌。2018年7月5日上午，全国各市级国税局、地税局合并，535个市级新税务局集中统一挂牌并对外履行职责；2018年7月20日，全国县、乡国税地税机构正式合并，所有县级和乡（镇）新税务机构统一挂牌。国、地税合并利于提升税收征管能力，在涉税信息方面将实现无缝对接，以往纳税人通过钻空子逃避纳税的风险增大。

（五）事权与支出责任划分改革

建立与事权和支出责任相适应的制度是近年来我国财税制度改革中至关重要的一项。近年来，关于事权与支出责任划分改革的总体目标方针是：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

建立与事权和支出责任相适应的制度，一是推进中央与地方财政事权划分。适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权，建立财政事权划分动态调整机制。二是完善中央与地方支出责任划分。中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权根据基本公共服务的属性，区分情况划分支出责任。三是加快省以下财政事权和支出责任划分。将部分适宜由更高一级政府承担的保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展等基本公共服务职能上移，将适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任。

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。总体来看，我国财政事权和支出责任划分为坚持党的领导、人民主体地位、依法治国提供了有效保障，调动了各方面的积极性，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义，以及解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。

但也要看到，在新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

事权与支出责任划分改革的总体目标要求坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。因此，在推进中央与地方财政事权划分方面，改革的方向是适度加强中央的财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。同时也提出保障地方履行财政事权，加强地方政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便、有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。

考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。但在现阶段，针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

同时我们也看到，一些地方性公共服务呈现出效用外溢的特征。一部分是由这些公共服务的自然属性决定的，如环境保护的效用向临近地区溢出；另一部分可能来自人口大规模流动的背景，如教育公共服务的效用溢出。为此，一方面，应当建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。另一方面，应当逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（自治区、直辖市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（自治区、直辖市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

省级政府参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下各级政府间财政事权。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。

财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等项改革紧密相连、不可分割。将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

为进一步理顺基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制，2018年2月8日国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，自2019年1月1日起实施。

《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》的改革重点主要体现在三个方面。

第一个改革重点是明确基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。目前暂定为以下八大类18项：一是义务教育，包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项；二是学生资助，包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项；三是基本就业服务，包括基本公共就业服务1项；四是基本养老保险，包括城乡居民基本养老保险补助1项；五是基本医疗保障，包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项；六是基本卫生计生，包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项；七是基本生活救助，包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项；八是基本住房保障，包括城乡保障性安居工程1项。

第二个改革重点是制定基本公共服务保障国家基础标准。国家基础标准由中央制定和调整，要保障人民群众基本生活和发展需要，兼顾财力可能，并根据经济社会发展逐步提高，所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担。参照现行财政保障或中央补助标准，制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障9项基本公共服务保障的国家基础标准。地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，应事先按程序报上级备案后执行，高出部分所需资金自行负担。对困难群众救助等其余9项不易或暂不具备条件制定国家基础标准的事项，地方可结合实际制定地区标准，待具备条件后，由中央制定国家基础标准。法律法规或党中央、国务院另有规定的，从其规定。

第三个改革重点是规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，同时调整完善转移支付制度。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。

按照我国医疗卫生体制，医疗卫生领域财政事权主要包括公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面。目前，我国医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架初步形成，但也存在一些问题。主要表现在：划分体系不够完整，缺乏系统的制度规范；部分事项财政事权划分不明确，地方执行缺乏依据；部分事项财政事权划分不科学，职责交叉重叠；存在多种中央和地方分担比例，支出责任划分不尽合理；部分项目分散、多头管理，财政资金使用效益不高等。鉴于人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，医疗卫生是保障人民健康的重要民生事业，2018年8月，国务院印发了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”党的十八大尤其是党的十八届三中全会以来，我国的财税制度改革速度加快，力度加大，财税制度改革取得了诸多突破与成就。改革只有“进行时”，为适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，中国财政正在并将继续进行全方位的改革。