第一节 1978—1992年的财政改革

1979年3月，中共中央政治局讨论国民经济调整问题，邓小平做重要讲话。他指出，现在的中心任务是调整，要有决心，东照顾、西照顾不行。过去提以粮为纲，以钢为纲，是到该总结的时候了。一个国家的工业水平，不光决定于钢，要把钢的指标减下来，搞一些别的。谈农业，只讲粮食不行，要农林牧副渔并举。会议同意国家计委修改和调整1979年国民经济计划的意见，并决定用3年时间调整国民经济。同年4月5日至28日，中共中央召开工作会议。针对当时面临国民经济比例严重失调、体制不合理、管理不善、效益低下等问题，会议确立了“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。李先念代表党中央、国务院做《关于国民经济调整问题》的讲话，指出今后一段经济工作的方针是：调整、改革、整顿、提高；以调整为中心，在调整中改革，在调整中整顿，在调整中提高。

1980年起，我国开始实施“划分收支、分级包干”的财政管理体制。具体而言，就是将国家预算收入分为固定收入、固定比例分成收入、调剂收入三类，实行收入分类分成，从而划分中央财政的收支范围，地方实行以收定支、自求平衡、包干使用的体制。其基本原则是：在巩固中央、省（自治区、直辖市）统一领导和统一计划，确保中央、省（自治区、直辖市）必不可少的开支的前提下，明确各级财政的权利和责任，做到权责结合，各司其职，各负其责，充分发挥中央和地方两个积极性。

中央和地方的预算支出凡涉及中央管辖的单位，其支出就列入中央预算；凡涉及地方管辖的单位，其支出就列入地方预算。地方预算支出用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，如有多余，按一定的比例上缴中央；如无多余，则从调剂收入中划一定比例进行弥补。在将固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方仍无法补足地方支出的情况下，由中央按差额给予定额补助。地方上缴比例、调剂收入分成比例和补助数额确定以后，五年不变。地方在收支包干范围内，根据实际收入水平，自己安排收支，多收可以多支，少收必须少支，量入为出，自求收支平衡。

根据当时制定实施的《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央、省（自治区、直辖市）、地、市、县财政的财政收支范围。其中，收入包括：中央所属在浙江的企业收入、关税收入和中央其他收入、工商税的87%，归为中央级收入；省（自治区、直辖市）属的企业收入、省级其他收入、按规定应上缴省的地方收入，以及有上缴任务的市、县工商税中的30%，归为省（自治区、直辖市）级收入；地、市、县属的企业收入、盐税、农业税、工商所得税、其他工商税和其他收入（以上六项地方收入应扣除按规定需上缴省的收入和按规定留归地方财政的县属工业分成收入部分）、省补助的、县的收入，以及留省（自治区、直辖市）的工商税中补助给县的部分，归为地、市、县级收入。经国务院和省人民政府批准，上划给中央部门和省（自治区、直辖市）直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，80%归中央或省（自治区、直辖市）财政，20%归地、市、县财政，并相应调整财政包干的上缴、补助数额。支出包括：中央拨款的基本建设投资、地质勘探费、特大自然灾害补助、国防战备费、对外援助支出，以及中央在浙江的企业、事业、行政单位的各项支出，归中央财政开支；省（自治区、直辖市）统筹安排的基本建设投资、地方企业的流动资金、省（自治区、直辖市）下达项目的挖潜改造资金和新产品试制费、支援人民公社投资、社队造林补助费、水产养殖补助费、公社开荒经费、重点小型水利一次性补助、防汛岁修经费、人防工程经费，以及省（自治区、直辖市）直属的事业和省（自治区、直辖市）级机关行政经费，归省（自治区、直辖市）财政开支；各地、市、县除中央和省拨给的专款以外，各项支出均按企业、事业、行政单位的隶属关系，分别归地、市、县财政开支。

财政管理体制改革以后，地方的财权扩大了，责任也加重了。这就要求地方根据国家和省规定的方针、政策、规章制度和统一计划，统筹安排本地、市、县的生产建设事业和财政收支。同时，地方预算的安排需要瞻前顾后，量力而行，坚持收支平衡、略有结余的原则。国家每年确定的财政收入指标，仍然要逐级分配下达，作为考核指标。要经常检查进度，以保证国家收入任务的完成。各地、市、县要按照规定，及时编制预算、决算，报省审批。同时还要求“不论中央预算和地方预算的执行，都必须坚持收入按政策、支出按预算、追加按程序的原则。凡是应当纳入预算的收入，都要纳入预算。凡是涉及全国性的重大问题，如税收制度、物价政策、公债发行、工资奖金标准、企业成本开支范围和专项基金提取比例以及重要的开支标准等，各地区、各部门都必须执行全国统一的规定，未经批准，不得变动。要严格执行财经纪律，严禁超越国家规定权限，随意减免税收，或者挤占国家财政收入。”

1984年10月20日，党的十二届三中全会一致通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。《中共中央关于经济体制改革的决定》规定了改革的目标模式就是要建立有计划的商品经济体制，总结了新中国成立以来特别是党的十一届三中全会以来经济体制改革的经验，初步提出和阐明了经济体制改革的一系列重大理论和实践问题。《中共中央关于经济体制改革的决定》突破了将计划经济同商品经济对立起来的传统观念，提出了我国社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”。《中共中央关于经济体制改革的决定》突破把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈的传统观念，提出“所有权同经营权可以适当分开”。《中共中央关于经济体制改革的决定》还对增强企业活力、发展社会主义商品经济、重视经济杠杆作用、实行政企职责分开、扩大经济技术交流等一系列重大问题做出部署。《中共中央关于经济体制改革的决定》的通过，意味着党在计划与市场关系问题上取得了全新的认识与重大理论突破。此后，以城市为重点的经济体制改革全面展开。

两步“利改税”之后，根据新的形势，1985年3月21日国务院发布通知，从1985年起国家对各省、自治区、直辖市（除广东和福建以外），实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。在这一管理体制下，中央财政支出和地方财政支出，仍按隶属关系划分。对各级财政收入的划分基本上按照“利改税”第二步改革以后的税种设置，即将全部收入分为中央财政固定收入，地方财政固定收入，中央和地方财政共享收入。《国务院关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知》指出，各省、自治区、直辖市都须按照本规定划分财政收支范围，凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方，还不足以抵拨其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制改变过去那种按企业隶属关系和上缴利润划分各级财政收入的办法，以便逐步建立以税种划分为基础的新的财政体制；使中央和地方都有比较固定的收入来源，并拥有相应的财政管理权和支配权，以明确各级财政的责、权、利关系，充分调动中央和地方两个积极性。

“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制是对“分灶吃饭”的财政体制的完善和发展。

为稳定中央与地方的财政关系，进一步调动地方的积极性，在各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的基础上，国务院于1988年出台《关于地方实行财政包干办法的决定》，对财政包干进行了改进。《关于地方实行财政包干办法的决定》要求全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行以下六种不同形式的包干办法：

第一，收入递增包干，即以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。实行这种办法的地区有10个，它们的收入递增率和地方留成比例分别为：北京市4%和50%；河北省4.5%和70%；辽宁省（不包括沈阳市和大连市）3.5%和58.25%；沈阳市4%和30.29%；哈尔滨市5%和45%；江苏省5%和41%；浙江省（不包括宁波市）6.5%和61.47%；宁波市5.3%和27.93%；河南省5%和80%；重庆市4%和33.5%。

第二，总额分成，即根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。实行这个办法的有三个地区，它们的总额分成（地方留用）比例为：天津市46.5%，山西省87.55%，安徽省77.5%。

第三，总额分成加增长分成，即在“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，实际收入比上年增长的部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例。实行这个办法的有三个地区，它们的总额分成比例和增长分成比例分别为：大连市27.74%和27.26%，青岛市16%和34%，武汉市17%和25%。

第四，上解额递增包干，即以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴。实行这个办法的有两个地区，广东省上解额为14.13亿元，递增包干比例为9%；湖南省上解额为8亿元，递增包干比例为7%。

第五，定额上解，即按原来核实收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。实行这个办法的有三个地区，他们上解的定额为：上海市105亿元，山东省2.89亿元，黑龙江省2.99亿元。

第六，定额补助，即按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。实行这种办法的有16个地区，中央对它们的补助数额分别为：吉林省1.07亿元，江西省4500亿元，陕西省1.2亿元，甘肃省1.25亿元，福建省5000万元（从1989年开始），内蒙古自治区18.42亿元，广西壮族自治区6.08亿元，西藏自治区8.98亿元，宁夏回族自治区5.33亿元，新疆维吾尔自治区15.29亿元，贵州省7.42亿元，云南省6.73亿元，青海省6.56亿元，海南省1.38亿元。湖北省、四川省划出武汉、重庆两市后，由上解省变为补助省，其支出大于收入的差额，分别由武汉市、重庆市从其收入中上缴本省一部分，作为中央对地方的补助。两市上缴本省的比例分别为：武汉市4.78%，重庆市10.7%。

在包干制下，各地“包盈和包亏都由地方自行负责。地方在预算执行中遇到的问题，除特大自然灾害可由中央适当补助外，都应由地方自己解决”。地方财政包干激励地方努力增收节支，一方面，要挖掘潜力，开辟财源，增加收入，壮大地方的财力；另一方面，要厉行节约，压缩支出，从而保证收支平衡。

地方财政包干赋予地方更大的财政自主权，这就要求严格执行财政、财务制度，加强审计监督。为此，《国务院关于地方实行财政包干办法的决定》明确要求，“凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内的收入转移到预算外，或者私设 ‘小金库’；各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打 ‘埋伏’、报假账”。

从“共吃一锅饭”到“分灶吃饭”的改革是调整中央和地方财政资源分配的新的尝试，也是中央政府与地方政府间财政关系的一项重大改革。这一改革扩大了地方的财权和增强了机动财力，加强了地方的责任心，体现了责权、利、相结合原则。从长远来看，“分灶吃饭”也具有一些明显的弊端，主要表现为在这一财政体制下，地方产生只重视本地区局部利益而忽视全局利益的倾向，从而造成地方之间、区域之间严重的公共利益分割；同时，在建设方面，会产生地方财政盲目建设、重复建设的现象；此外，“分灶吃饭”体制助长地区之间经济上的互相封锁，造成地区分割，中央财政职能弱化。从表3.1可以看出，实施包干制后中央财政收入占全部财政收入比重以及财政收入占国内生产部值（GDP）的比重均出现较大幅度下降。特别是中央财政收入占全部财政收入比重在1993年降至22%。财力过于分散，极大地弱化了中央财政职能。

表3.1 中央财政收入占比及财政收入占GDP比重（1976—1993年）

数据来源：《中国财政年鉴》。