二 研究的主要内容与方法

（一）主要内容

本书聚焦非常规突发事件应急预案方法这一关键问题，主要开展以下几个方面内容的研究。

一是梳理当前国外和国内开展应急预案方法研究的现状。一方面，研究代表性国家的中央政府或联邦政府应急预案管理模式。在应对非常规重大突发事件的过程中，美国、英国、日本、德国等都形成了各自中央（联邦）政府层面的应急预案体系。本书将选取上述典型国家，对比分析其国家层面的应急预案管理模式，重点从情景预测和风险评估两个角度切入，关注各国在应对非常规突发事件时预案管理中的经验得失，总结出可供参考借鉴的关键要素。兼顾国内学术界对应急预案管理及编制方法的研究进展，对其中的核心观点进行总结提炼，为开发适合我国国情的应急预案修订完善方法提供思路借鉴。另一方面，梳理国内当前对应急预案方法研究的进展和存在问题。详细总结当前研究取得的成果，并找出其中存在的问题，将非常规突发事件这一关键要素与已有的研究和编制方法进行比对，从中归纳出能够适应非常规突发事件的应急预案方法思路。

二是分析梳理当前我国非常规重大突发事件应急预案编制与管理中存在的突出问题。我国已有的国家级专项应急预案与非常规突发事件的应对要求还颇有差距。现有预案体系缺乏前瞻性设计而导致重大情景缺失，缺乏系统设计而导致预案功能碎片化，编制存在模板化而导致预案适用性不足。本书将结合南方雪灾、“5·12”汶川大地震、天津港“8·12”大爆炸事故、“非典”疫情、甲流防控以及“7·5”事件等国内典型非常规突发事件，从顶层设计、组织体系、应急管理关键流程、信息流转、应急资源管理、中央/地方事权关系、情景构建等关键要素入手，系统分析国家层面应急预案在应对非常规突发事件时存在的主要问题和薄弱环节。

三是研究基于风险评估的非常规突发事件情景构建模型。采用风险辨识方法，按照各类“特别重大”事件标准及超常规事件场景进行危险源的系统梳理，结合十余年来国内、国际典型的重大突发事件，通过风险评估方法构建出国家层面应急预案需要重点关注的情景。重点对极端小概率事件、历史上未发生的重大灾难、复合型和跨界重大事件等场景进行勾画，建立起国家层面应当重点予以关注的非常规突发事件情景组。

四是初步提出“风险-情景-任务-能力”的非常规重大突发事件应急预案修订与完善模型。在上述研究基础上，以风险评估为切入点，以情景构建为基础，以应对资源准备为核心，对非常规突发事件应急预案编制与管理方法进行凝练与系统整合，初步提出基于“风险-情景-任务-能力”的非常规突发事件应急预案模型，为进一步改进和完善预案体系提供可供参考的模型与方法。

五是提出我国非常规突发事件应急预案体系的完善建议。基于以上问题梳理和重大情景构建的结果，对我国现有的国家层面应急预案体系建设提出完善的对策与建议，并从组织结构、央地权责设置、信息流程、资源配置四个核心要素入手，对典型国家级预案的完善提出可供参考的思路和建议。

（二） 研究思路与方法

本书的基本研究思路为：采用“国内外现状梳理与对比借鉴-分析现实问题-构建预案框架-开展实证研究-得出理论模型”的总体路线图。研究视角总体上分为主辅两个维度，即以管理学原理与方法为主维度，以行政法学和安全科学技术作为辅助维度。研究路线总体上分四个阶段。第一阶段为理论方法研究与比较借鉴阶段，结合国内外研究现状梳理，通过对问题开展分析与比较研究，找出当前研究中存在的问题和不足。同时，通过梳理国外典型研究进展，归纳总结出可供借鉴和参考的研究方向和思路。第二阶段为实务研究阶段，通过梳理现有国家层面的代表性应急预案，并结合典型案例研究，准确把握当前我国在非常规突发事件预案管理中的问题。在充分的理论分析与实务分析的基础上提出基于风险评估与情景预测的非常规突发事件应急预案模型，并紧扣权责、信息、资源等核心方面提出应对的方法策略，提出完善我国国家层面非常规突发事件应急预案体系的对策建议。第三阶段为修订完善阶段，通过调查研究、专家咨询、会议研讨、实地验证等形式进行问题确认与方法改进。第四阶段为成果形成阶段，通过撰写学术论文和研究报告的形式进行总结，汇报成果。

本书除了采用常规的文献梳理与实地调研等方法以外，拟采用的主要研究方法包括以下两个。一是在全面梳理问题和对比借鉴国外做法的基础上，采用风险评估思路，建立起国家层面需要应对的重大风险分类框架与非常规突发事件情景组。这一部分研究主要采用归纳整理法、对比分析法、风险评估法和专家咨询法等。二是构建非常规重大突发事件应急预案编制与管理模型。这一部分研究主要采用归纳法，在前期实证研究的基础上，采用系统管理、闭环管理以及协同原理等管理学原理方法，进一步优化非常规突发事件应急管理的权责界面和管理流程，提出国家层面应急预案的编制和管理模型方法。

（三）主要观点、创新点和难点

基本观点：一是应急预案准备是非常规突发事件应急处置的前提和基础，要求预案体系必须加强顶层设计，明晰权责界限，整合部门资源，以避免非常规突发事件发生时因缺乏事先约定只能临时协调而带来的种种弊端；二是我国当前的应急预案体系难以满足非常规突发事件的应对需要，预案建设存在重大情景缺失、碎片化严重、编制模板化等问题，导致预案可操作性低，难以在第一时间形成快速反应机制；三是要使应急预案功能最大化，必须从组织体系、权责关系、应急流程、资源保障等核心要素入手，从国家层面改进预案内容，整合并配置好各方应急力量和资源；四是我国当前针对非常规突发事件的预案管理亟须方法创新，基于风险分析、情景构建和应对准备的编制思路能够在很大程度上达成国家层面预案从容应对重大危机的目标要求。

主要创新之处：一是将重大风险的分析与评估作为非常规突发事件应急预案编制的前提依据，从纵向历史分析和横向对比分析两个维度构建起国家层面的重大风险分类分级框架，并提出了今后和未来一段时间内我国需要高度关注的四大类八个子类的非常规突发事件情景组；二是从预案主体、情景设计、编制过程等方面，对我国传统的“碎片化”应急预案体系进行了问题剖析，提出了当前我国的应急预案体系在应对非常规突发事件时存在的短板和不足；三是将风险管理与情景构建方法有机结合，应用于非常规重大突发事件应急预案的修编与管理过程，提出了基于“风险-情景-任务-能力”的预案编制模型方法，并将该模型应用于本书构建的两类典型自然灾害和事故灾难的非常规突发事件预案完善中；四是从应急预案体系的基本架构，以及具体的组织体系、职责权限、关键流程、资源保障等核心要素两个方面，提出了改进我国国家层面预案体系的对策建议。

本书的难点在于，如何从“碎片化”、错综复杂的各类非常规突发事件场景中，抽象出具有代表性的情景组，作为国家层面的关注重点，同时还要将这些场景的典型特征尽可能直观、量化地表征出来；基于情景组设置，如何以风险分析为起点，将相应的任务设定与能力评估结果同现有的应急预案内容要素进行对标分析和有效衔接，既不能完全打破既有应急预案内容要素的框架，又要提出具有建设性、创新性的预案编制与完善方法；如何对当前国家层面庞大的应急预案体系，提出具有可操作性的完善和修订方法建议，并从应急组织、应急流程和应急资源等核心要素入手，提出既有前瞻性又兼顾实用性的改进方法。