一 研究背景与研究意义

应急预案的雏形出现于第二次世界大战时期的欧洲民防领域，起先是为了保护处于战争中的民众免受伤害而制定的民事防护计划。[1]应急预案作为一个概念，是在20世纪70年代由英国卫生与安全委员会率先提出。1974年，针对弗利克斯巴勒化工厂爆炸事故，英国卫生与安全委员会专门设立了重大危险咨询委员会（ACMH）。ACMH首次提出，针对重大危险源管理，应当建立应急预案（Emergency Plan），以应对可能造成的严重损害。[2]这是正式在国家层面提出应急预案的概念，并将其作为安全管理的一项重要内容。随后，应急预案这一概念在全球得到广泛认同和推广，有关预案的研究越来越受到学术界重视。可见，应急预案是伴随着发达国家重大突发事件应急管理实践的发展而出现的，是对可能发生的突发事件提前做好的工作计划和方案的准备，因此，国内外学者普遍将应急预案看作应急准备工作的核心内容之一。近年来，欧美等西方发达国家和地区对非常规突发事件、非常规重大跨界危机、高度复合型及复合化巨灾的应急预案方法研究成为热点内容之一。美国最早提出了情景构建的理念，并将其应用于联邦政府层面的应急预案体系完善；英国提出了业务连续性管理的概念，并构建了通用与专用应急预案（应急计划）相结合的国家应急预案体系；德国也建立起了联邦-州-市镇三级应急预案体系。这些应急预案编制和管理思路的新动向，为我们完善应急预案体系，开发新的应急预案编制方法提供了有益借鉴。

我国从20世纪80年代开始在实务界提出应急预案的概念。首先是在安全生产领域等高危行业，有关部门提出相关企业和单位要制定针对重大危险源处置的应急预案。2003年“非典”之后，随着应急管理理念的深入和应急管理工作的推进，全国范围内开始了应急预案体系的大规模编制建设。自此，我国逐渐形成了具有中国特色的突发事件应急预案体系，主要包括国家级、省级地方政府、市级及以下地方政府、企事业单位等多主体制定的针对不同类型突发事件的应急预案体系。据不完全统计，我国现有各级各类应急预案共计550多万件，而且这一数字仍在不断上升中。根据国务院办公厅于2013年发布的《突发事件应急预案管理办法》，应急预案是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。[3]

目前国内学术界对应急预案问题的研究主要始于2003年“非典”以后，可归纳为三类范式。

研究范式I：基于法学视角对应急预案在应急法律体系中的地位作用开展研究。研究发现的主要问题有应急预案的法律地位不够明确、预案体系构建缺乏顶层设计、预案规定的随意性大、预案与法规的界限模糊等。

研究范式II：基于公共管理学视角，从应急管理理论、方法、流程等角度切入，对应急预案中的核心要素，即预防准备、监测预警、处置救援和恢复重建几大流程开展深入研究。从应急决策机制、关键流程优化、情景演变规律等具体问题入手，对应急预案的编制方法和预案体系完善路径提出研究思路与对策。

研究范式III：基于安全科学视角，着重开展应急预案编制技术和方法研究。对应急预案编制中的信息报送渠道、资源配置机制、应急决策平台、风险监测与评估方法等具体技术方法开展科学研究。

概括而言，目前国内对应急预案的研究逐渐深化，既有理论方法研究又有实战经验探讨。但是，以上三种范式的研究多数仍停留在常规突发事件层面，针对非常规突发事件的专项研究很少见诸文献，已有的少量研究也只停留在概念探析阶段。当前的应急预案建设尚不能满足非常规突发事件应对的要求，存在法理地位不明、顶层设计不足、编制方法落后、缺乏情景预测等突出问题。

基于此认识，本书将在学术界已有成果的基础上，着重研究我国非常规重大突发事件应急预案建设中存在的突出问题并探寻解决之策。本书以管理方法为主要视角切入，辅以政策法律和预案编制技术两个维度，将风险管理与情景构建方法有机结合，通过采用基于“风险-情景-任务-能力”的非常规突发事件应急预案模型方法，系统分析当前预案管理中存在的突出问题，构建适合我国国情的非常规重大突发事件情景，打破预案编制中的方法困境，给出可用于指导实践的、专门针对非常规突发事件的预案编制与管理对策建议。