“银发经济”一词从何而来
关于银发经济，目前有很多种提法，例如养老服务市场化、养老服务业、养老产业、老年产业、老龄产业、老龄经济、银发经济、银发产业、银发市场、银光经济、不老经济，等等。如此多的提法，既充分体现了政府、社会和市场的关注程度之高，也反映出政府、社会和市场的诸多困惑。
那么，这些提法之间有什么样的不同？又有着怎样的联系呢？
对此，学术研究机构已取得了一些成果。不过，经济与政策密不可分，对于银发经济更是如此。因此，比起学术上的概念解释，我们在这里将更注重描述政策中的“银发经济”是什么？
根据相关政策文件出台的时间、背景、提法和内容，银发经济相关的各种概念的发展可以分为四个阶段或节点。
2000～2005年：事业伊始
1999年年底，我国60岁及以上人口达到1.31亿，占总人口比例超过10%。以此为标志，我国开始进入轻度老龄化阶段。
在此时期，人们对人口老龄化影响的认知主要是老年人规模的持续扩大。政府和社会普遍担忧，随着老龄群体的迅速增多，养老生活照料需求急剧增加，原有的养老生活照料机制在数量和质量上都将难以应对。
为此，政府在提供公办养老服务的基础上，开始鼓励社会和市场主体进入养老服务体系之中，以提供更高质量、更加多样化的养老生活照料服务。这就是我们最早在文件中所看到的老年服务社会化、市场化，以及养老服务社会化、市场化。
2000年8月，中共中央、国务院出台《关于加强老龄工作的决定》（以下简称《决定》），提出“积极发展老年服务业”，并明确指出老年服务体系包括六项主要内容：老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务。《决定》还提出：“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、老年服务机构按市场化要求自主经营的管理体制和运行机制。”
2001年7月，国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》（以下简称《纲要》），将“坚持老龄事业与社会主义市场经济体制相适应”作为六项指导原则之一，并沿用了“推动老年服务业走社会化、产业化道路”的提法。
《纲要》中还第一次出现了“老年产业”一词，要求“大力推进老年福利事业社会化、产业化和法制化进程。在坚持政府主导，加大对老年福利事业投入的同时，要充分运用市场机制，动员社会各方面力量广泛参与。计划、财政、工商、税务、物价、国土、建设和民政等部门要制定优惠扶持政策，鼓励社会团体、民办非企业单位、私营企业和国内外人士投资老龄事业，发展老年产业，满足不断增长的老年群体对设施、产品与服务的需求”。
总体来看，老年服务社会化、市场化带来了以下三个好处。
一是推动了供给主体多元化。在民政部门主办的社会福利院之外，出现了非营利社会组织、社会企业和企业等各种类型的主体，也就是现在的公办公营、公办民营、民办民营等形式的组织。
二是实现了供给数量快速增长。与我国刚刚步入轻度老龄化之时相比，到2022年年底，我国共有各类养老机构和设施38.7万个，较2000年（4.0万个）增长了近9倍；养老床位合计829.4万张，较2000年（113万张）增长了6倍多。[1]
三是推动了供给内容多样化。这个多样化首先反映在服务价格上，低、中、高等各类收费水平的养老院迅速出现在市场上；其次反映在服务内容上，出现了针对活力老人、失能老人或者是阿尔茨海默病患者的各种专门的养老院。
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高价养老院不等于高端养老院
在这里，我还想澄清一个关于养老院的误区，即高价养老院与高端养老院并不是一回事！
很多养老院每月收费在2万元以上，可谓不折不扣的高价养老院。但是，高价并不意味着高端。高价养老院往往隶属于大型企业或集团，实力雄厚，能够配套价格高昂的硬件设施，主要体现在整体环境上绿化好、空地多、面积大。但在很多设施的细节上并不一定到位，如沙发的软硬度、座椅的高低水平、地板的防滑度、尖角的去除情况、卫生间和厨房的适老化程度，等等。另外，高价养老院的服务水平往往更强调服务的标准化，在精细度特别是情感关注上的投入有限。
指出“高价不等于高端”这一情况的目的，一方面是希望人们了解，高端养老院不仅限于高价养老院，还存在很多收费不高、服务很好的养老院；另一方面是鼓励更多的养老院不要因为收费价格不高就将自己归为中端甚至是低端养老院，而是应该大声地告诉自己的团队和顾客：“我们不是高价养老院，但我们可以是高端养老院！”
例如，社会福利院是为有特殊贡献和特殊困难的人士提供兜底保障的机构，收费低廉甚至免费是其特征之一。但是，很多社会福利院的服务水平甚至可以超过高价养老院。请注意，不是媲美，而是超过！我们曾经参观的某市一家区级的社会福利院，每层楼都设置了不同的主体颜色，不同老人的房门上贴着有温度的提示语，在设施和服务上也让人耳目一新、倍感温馨。
2006～2011年：行业推动
2013年被很多人称为中国养老服务业或养老产业元年。实际上，这个时间应该是在更早的2006年。
2005年，国家民政部制定下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，并开展了养老服务社会化示范活动。当年年末，我国65岁及以上人口超过1亿人（10 045万人）[2]，80岁以上高龄人口达到1300多万[3]，而此时全国收养性福利床位只有163.9万张[4]。
2006年2月，国务院办公厅转发了由全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局10部门提出的《关于加快发展养老服务业的意见》。这份文件中首次出现了“养老服务业”一词，并给出了解释：“养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业。”
这份文件在关注养老生活照料的同时，还关注到了老年用品的重要性，将老年用品作为六项工作重点之一，提出“促进老年用品市场开发”，具体行动包括：“制定鼓励措施，引导企业开发、生产老年人特殊用品，促进老年用品市场发展，满足老年人的多方面需求。”
同年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在第三十八章“全面做好人口工作”的第三节“积极应对人口老龄化”中写道：“积极发展老龄产业，增强全社会的养老服务功能，提高老年人生活质量，保障老年人权益。”这是“老龄产业”一词首次出现。
同年12月，中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中再次使用“老龄产业”一词，提出“大力发展老龄产业，建立满足特殊需求的老年用品和服务市场”。随后，国务院办公厅印发的《人口发展“十一五”和2020年规划》中也沿用了这一提法。
从养老生活照料到老年用品，是养老服务业由软服务到软硬兼顾的必然选择。新建更多的养老院，必然要配置老年用品；老龄人口的增加，也需要更多的相关用品。但是当时国内老年用品并不多，很多都是由残疾人用品转化而来的。养老服务业和老龄产业的提出，推动了产品研发和市场发展。
2012～2019年：产业浪潮
我国劳动年龄人口在2011年前后达到峰值9.40亿后，于2012年开始出现下降。2012年年末，我国60岁及以上人口接近2亿，占总人口比例从十分之一增长到七分之一。当时全国各类老龄服务机构总床位数为416.5万张，每千名老年人拥有养老床位仅有21.5张，与发达国家每千名老年人拥有50～70张养老床位的水平相距甚远。
在这样的背景下，一系列推动养老产业和老龄产业发展的政策文件密集出台。
2012年7月，民政部下发了《关于鼓励和引导民间资本进入养老领域的实施意见》（以下简称《意见》），文中首次提到“养老产业”一词：“鼓励民间资本参与养老产业发展。”《意见》将养老产业的主要内容概括为：老年生活服务、医疗康复、饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融和房地产等。
同年11月，党的十八大报告明确提出，积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。
12月12日，国务院印发的《服务业发展“十二五”规划》将养老服务业与商贸服务业、文化产业、旅游业、健康服务业、法律服务业、家庭服务业、体育产业、房地产业一道列入生活性服务业，并就养老服务业设有专段论述。
12月28日，新修订通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》也使用了“老龄产业”，规定：“国家采取措施，发展老龄产业，将老龄产业列入国家扶持行业目录。扶持和引导企业开发、生产、经营适应老年人需要的用品和提供相关的服务。”
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《服务业发展“十二五”规划》中关于养老服务业的内容
《服务业发展“十二五”规划》第三章“服务业发展重点”的第二节“大力发展生活性服务业”专门介绍了养老服务业：
引入多种形式的市场主体，培育发展专业化的养老服务机构，鼓励民间资本和境外资本开发养老服务项目，参与养老服务设施建设和运营，积极扶持非营利性社会组织和中小型养老服务企业创新发展。大力拓展养老服务领域，逐步实现从基本生活照料向健康服务、辅具配置、康复护理、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。大力发展社区照料服务，推进日间照料中心、托老所、老年之家、互助式养老服务中心等社区养老设施建设。发挥养老服务产业链长、涉及领域广的特点，推动养老服务与餐饮、服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融和房地产开发等相关产业互动发展。加强老年护理人员培养培训，推行养老护理员职业资格考试认证制度，提高其职业素养和服务水平。培育形成一批具有知名品牌和较强竞争力的养老机构，促进养老服务企业规模化、品牌化和网络化发展。健全养老服务市场准入、退出和监管制度。“十二五”时期，养老服务业规模显著扩大，社会化养老覆盖率明显提高，基本建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，推动实现老有所养。到2015年，每千名老年人拥有养老床位数量达30张。
2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）。与2000年8月出台的中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》相比，老年服务业的提法变成了养老服务业。一脉相承的是，两份文件都没有局限于单一的老年生活照料。
《意见》提出了“产业规模显著扩大”的发展目标，具体内容包括两个层次：一是以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位。二是涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。
《意见》中还再次提及了“养老产业”一词，并将“培育养老产业集群”纳入六项主要任务之一的“繁荣养老服务消费市场”，要求“各地和相关行业部门要加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境”。
自此，养老服务业、老龄产业、养老产业等词开始频繁见诸报端，并成为“朝阳产业”，也因此迎来了新一轮快速发展，备受企业青睐。同时，老年服务社会化、市场化的提法也逐渐演变为养老事业与养老产业并重、老龄事业和产业协调发展等。
2020年：银发经济元年
“银发”是白发的雅称，古语中经常用来指代“老了”的意思。20世纪70年代，为了避免老年人对“老”字的反感，日本开始使用“银发族”一词，并由此衍生出了“银发消费”“银发市场”“银发营销”“银发产业”“银发商机”等概念。进入21世纪后，欧美国家也陆续提出“silver economy”（银发经济）、“gray-hair economy”（白发经济）、“longevity economy”（长寿经济）、“silver market”（银发市场）等概念。除此之外，我国台湾、香港地区还有“银光经济”“不老经济”等译法或提法。
2015年起，“银发经济”一词开始在国内的一些媒体和官方讲话中出现。如2016年9月时任人社部部长尹蔚民在“劳动世界的未来高级别三方对话会”上就提到，推动发展银发经济，积极应对人口老龄化挑战。他还提出，通过银发经济创造更多就业岗位，把老龄化带来的不利影响降到最低。[5]
2018年，我国人口年龄结构出现历史性拐点。当年年末，我国60岁及以上老龄人口数量和占比首次超过0～15岁少儿人口；出生人口数量和出生率开始一路走低；劳动年龄人口降至9亿以下。[6]人口老龄化的影响已明显从民生向就业、经济等各领域扩展。
2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出积极应对人口老龄化是实现经济高质量发展的必要保障。
2020年5月，政府工作报告首次将发展养老服务和推动城镇老旧小区改造作为拉动消费、促进经济增长的重大行动，纳入扩大内需战略。
同年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，积极应对人口老龄化正式上升为国家战略。同时，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》审议通过，首次提出“发展银发经济”。
此后，“银发经济”一词开始频繁出现在国家文件之中。
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》出台，提出“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”。
同年5月，国家统计局局长宁吉喆在“第七次全国人口普查数据公布”新闻发布会上就人口老龄化的机遇表示：“人口老龄化促进了‘银发经济’发展，扩大了老年产品和服务消费，还有利于推动技术进步。”
11月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》将积极培育银发经济置于很高的位置，并列于健全养老服务体系、完善老年人健康支撑体系、促进老年人社会参与、着力构建老年友好型社会，成为新时代老龄工作的五大工作任务之一。《意见》中还出现了“老龄产业”“适老产业”等提法，但都置于“银发经济”之下。
“银发经济”为何突然受到重视？哪些是国家要发展的“银发经济”？在关于《意见》的新闻发布会上，国家发展改革委社会发展司负责人郝福庆的两段话非常重要。
就银发经济的背景，郝福庆表示，“我国的老年人规模大，发展速度快，面临挑战的同时也蕴含着发展机遇，银发经济就是其中的重要方面。在老龄化程度高的一些发达国家，银发经济已经成为重要的支柱产业”。[7]
就银发经济的内涵，郝福庆表示，“银发经济，其实顾名思义，就是面向老年人提供多层次、多样化产品和服务的经济。这包括传统的‘衣、食、住、行、用’这些实物消费，也包括长期照护、健康管理、医疗保健、护理康复、家政服务、养老金融等服务消费，还有文化、艺术、体育、休闲、娱乐等‘诗和远方’这些新型消费，以及科技赋能下的智慧产品和服务，还有居家和公共场所的适老化改造，可以说是涵盖了国民经济的很多领域，内容非常丰富，产业链也很长”。
12月，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》）发布。《规划》与《意见》一脉相承，提出“大力发展银发经济”。这在养老五年发展规划中是首次提出。《规划》还将“大力发展银发经济”与“织牢社会保障和兜底性养老服务网”“扩大普惠型养老服务覆盖面”“强化居家社区养老服务能力”“完善老年健康支撑体系”“践行积极老龄观”“营造老年友好型社会环境”“增强发展要素支撑体系”“维护老年人合法权益”并列为九方面具体工作任务。《规划》中也提到了老龄产业、养老产业等说法，但高度明显低于银发经济。《规划》还提出，规划布局一批银发经济重点发展区域，包括在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等区域，规划布局10个左右高水平的银发经济产业园区；在全国打造一批银发经济标杆城市等具体目标。
2022年12月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，将发展银发经济列入“全面促进消费，加快消费提质升级”之中。
2023年5月召开的二十届中央财经委员会第一次会议也提出，“要实施积极应对人口老龄化国家战略，推进基本养老服务体系建设，大力发展银发经济”。国家发展改革委社会发展司司长刘明在接受新华社记者专访时就此表示，“老龄化也同样蕴含发展机遇，比如银发经济潜力巨大”“加快培育银发经济，实现增进老年人福祉、扩大内需消费、发掘经济新动能一举多得”。
同年7月，国家发改委社会发展司向社会公开征集“推进银发经济发展”的建议。8月，国家发展改革委组织召开推动银发经济发展座谈会。银发经济相关企业、金融支持机构、行业协会组织等13家单位的负责同志交流了相关产业发展情况、面临问题，并就完善政策措施提出建议。会议指出，老龄化是我国未来一段时期的基本国情，银发市场迎来广阔空间。把握时机，顺势而为，大力发展银发经济，有利于实现增进老年人福祉、扩大国内消费、发掘经济新动能一举多得，更好推动以人口高质量发展支撑中国式现代化。
11月，第六届中国国际进口博览会虹桥国际经济论坛还设立了题为“银发经济：全球人口老龄化的新机遇”的分论坛。
12月，中央经济工作会议召开，将“发展银发经济”列为2024年的九项重点工作内容之一。
2024年1月5日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，会议强调，发展银发经济是积极应对人口老龄化、推动高质量发展的重要举措，既利当前又惠长远。1月15日，国务院办公厅以国办发〔2024年〕1号文件印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》）。这是国家首个支持银发经济发展的专门文件。《意见》指出，银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。
与银发经济相比，“老龄经济”的学术色彩更加浓厚。学术界很早就开始了对老龄经济的研究。20世纪40年代，部分欧洲学者就已经开始从经济的角度，探讨年龄结构变化所产生的影响。如今，老龄经济已涉及人口学、社会学、经济学等诸多学科，宏观上重点研究的是人口老龄化对经济社会可持续发展的挑战和所带来的机遇，老龄社会下经济学理论的转型与创新；微观上重点研究的是延迟退休、养老金、生育政策等。
事业—行业—产业—经济
梳理政策，我们可以看到，上述诸多概念虽然说法相近、互有联系，但本质上还是有很大区别的（见表0-2）。这种联系与区别，恰恰反映出我国政府对人口老龄化的认知在不断提升，并呈现出一条“事业—行业—产业—经济”的递进式发展脉络。
表0-2 不同时期不同概念涉及内容的比较
养老服务的社会化、市场化的提出是为了推动事业发展，重点是增加养老生活照料服务的供给，强调的是老人的生存需求。
养老服务业、老年服务业的提出是为了推动行业发展，重点是从单一的养老生活照料服务向医疗、健康、文化、法律等多种相关服务拓展，强调的是老人不仅有生存需求，还有成长需求、关系需求等多方面需求，这也是养老与老年这两个概念的区别所在。
养老产业、老龄产业的提出是为了推动产业发展，重点是形成完整的产、供、销体系，鼓励更多的市场主体加入其中，提供更加成熟、丰富的技术、产品或服务，强调的是人口年龄结构转变对消费的影响。与“老年”一词更强调人处于生命末期相比，“老龄”一词更强调人进入某一年龄阶段，因此涵盖的范围更加广泛。
还需要注意的一点是，与养老服务业、老年服务业关注“老人的需求”不同，养老产业、老龄产业关注人对于“老”的各种需求，范围更广。例如，一个人要想在步入老龄期后保有充裕的财富，从年轻时就要有所准备。
银发经济和老龄经济的提出都是为了推动经济发展，重点都是经济社会的可持续发展，强调人口年龄结构转变对消费、生产、分配、交换等经济活动各环节的影响。
银发经济与老龄经济的区别，可以被简单地理解为：银发经济强调的是人口老龄化对经济发展的影响；而老龄经济强调的则是人口老龄化对整个经济的重塑，包括经济制度、经济理论、经济发展模式等所有层面。
银发经济与老龄产业的区别在于，老龄产业关注的更多是老龄化带来的市场机遇，而银发经济除此之外，还关注人口老龄化带来的挑战。例如，如何更好地发挥老龄员工的作用？如何帮助他们提升自身的核心竞争力？
因此，按照涉及范围从大到小的顺序，各个概念之间的关系是“老龄经济＞银发经济＞老龄产业＞养老产业＞养老服务业＞养老服务社会化、市场化”。