第一节 1994—2003年分税财政体制改革的背景、内容与评价

一、1994—2003年分税财政体制改革的背景

“分灶吃饭”财政体制解决了“条条”型财政的种种弊端，对市场主体的培育起到了不可磨灭的贡献，并带来了经济的快速增长，打破了新中国成立以来以公有制经济为主的格局，发展了一批私营企业、外资企业等非公有制企业。但是，如前文所述，财政包干体制也存在显著的弊端。这种弊端在1992年10月中央提出“建立社会主义市场经济体制”目标后表现得更为突出。

（一）建立社会主义市场经济体制改革目标的确立

1992年春，邓小平南方谈话发表后，全国迎来了一次思想大解放，有关计划经济和市场经济之间的关系突破了认识桎梏，承认社会主义也有市场、也需要发展市场，为深化改革指明了方向。1992年10月，党的十四大胜利召开。党的十四大明确把社会主义市场经济确立为中国经济体制改革的目标模式，指出：我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。同时，也要看到其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。

从党的十四大建立社会主义市场经济体制目标的要求来看，财政包干体制显然已经不能适应这种需要了。主要表现在以下几个方面：

1．社会主义市场经济要求建立统一、开放的大市场

建立社会主义市场经济体制要求发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，市场要在资源配置中起基础性作用，就需要规范市场行为，打破地区、部门之间的分割和封锁，反对不正当竞争，创造平等竞争的环境，形成统一、开放、竞争、有序的大市场。而财政包干体制改革中关注更多的是对地方放权让利、保障地方利益，结果引发地方政府为了保护自身局部利益而人为分割市场，对本地企业和外地企业采取差别待遇，这有悖市场经济的公平竞争的基本要求；而且，各地政府在自身利益的驱动下，热衷于发展税高利大的企业，各地重复建设严重，这种做法本身也不利于市场有效地进行资源的优化配置。

此外，税收制度也不利于建立统一、开放的大市场。1978—1991年，我国税收制度经过改革后，初步形成了一套以所有制为基础的“区别对待”的税收制度体系。但是，这套制度违背市场经济“公平竞争”的基本要求，不仅内外资企业税制有别，而且，内资企业中还要区分国营、集体、私营、个体工商户和事业单位。如所得税方面，有外资企业和外国企业所得税、国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税等税种。这种以所有制为基础的区别对待的税制，并不符合“公平竞争”的要求，不利于建立开放的大市场。

2．社会主义市场经济呼吁构建间接调控的财政体系

市场经济体制要让市场在资源配置中发挥基础性作用，要求摒弃以计划为主的经济模式，国家对经济的调控由过去以计划为手段的直接管理为主向以市场机制为手段的间接调控为主转变。这反映在财政体制改革方面，就要求财政体系对经济的调控也需在确保市场发挥资源配置基础作用的前提下进行间接性调控。但是，在财政包干体制下，一是政府的财政利益与企业耦合在一起，引发政府对企业生产经营进行直接干预，政企分离困难，财政体制难以做到间接性调控；二是财政要对经济发挥间接性调控作用，要求中央政府必须掌握充裕的财力。然而，财政包干体制过于强调地方组织收入的积极性，在收入增量分配上过于向地方倾斜，这导致中央财政收入占比不断下降，从1984年的40. 5%下降到1993年22.0%（详见图7.1），中央的宏观调控能力也因此弱化，中央财力下降显然不利于建立社会主义市场经济体制所需要的“调控”。这种状况亟待改变。

3．社会主义市场经济要求统一、稳定的财税制度

市场经济体制要求经济政策相对稳定、公正和规范，避免频繁的波动性和人为干扰。但是，在财政包干体制下，各省（自治区、直辖市）实行的制度并不统一，财政包干基数、递增比例、补助额等分别由地方与中央谈判决定，这个过程人为因素影响大，制度差异不仅造成市场分割，而且因为财政体制由地方与中央谈判决定，地方政府经常与中央讨价还价，试图通过制度调整来实现自身利益最大化。

此外，财政包干制将大部分收入混在一起实行大包干，也容易造成中央与地方之间的利益边界不清晰，各级财政的职责、权限模糊，收入挤占与收入流失经常发生，这也不符合市场经济要求的稳定性与规范性要求。因此，要减少制度波动与人为因素的干扰，有必要变多样化的财政包干体制为统一、规范、稳定的财政体制。

（二）经济过热与中央提出加强宏观调控的要求

如果说财政包干体制不适应社会主义市场经济是1994年分税制财政体制改革的根本原因，那么，20世纪90年代初期的经济过热则是加快财政体制改革的特殊宏观经济背景和助推器。

以邓小平南方谈话为契机，我国经济一改1989年以来低速徘徊局面，开始进入快速增长轨迹。1991年我国国内生产总值增长率达到9.3%，到1992年则高达14.2%, 1993年进一步加速。在这种情景下，1993年开始出现经济过热的势头，投资、货币投放、物价、贸易等均出现了高增长态势，全国出现房地产热、开发区热、集资热、股票热，金融秩序与市场秩序开始混乱。投资需求过大引发全国物价快速上涨，1993年1—5月，原材料燃料动力购进价格指数同比上涨31%，生产资料价格指数上涨43%，城市生活物价上涨22%。

面对经济过热局面，1993年6月24日，中共中央、国务院联合发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，明确指出：当前经济中出现的矛盾和问题，从根本上讲在于原来体制的弊端没有消除，社会主义市场经济体制尚未形成，那种盲目扩张投资、竞相攀比速度、缺乏有效约束机制等问题没有得到根本解决。在这种情况下，解决当前的问题必须采取新思路、新办法，从加快新旧体制转换中找出路，把改进和加强宏观调控、解决经济中的突出问题，变成加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力。在深化改革中，特别要加快财政体制、投资体制和财税体制的改革。

根据中央加强宏观调控的意见，财政体制变革被赋予控制投资需求过快增长、抑制经济过热等任务，这充分地反映在1994年分税制财政体制改革内容中。

二、1994—2003年分税财政体制改革的内容

（一）1992年分税制财政体制试点改革

财政包干体制与社会主义市场经济体制的不相融亟待财政管理体制走向更规范的分税制财政管理体制。实践中，改革财政包干体制、试点运行分税制财政体制的探索早在1992年就已经进行。

1992年，财政部下发了《财政部关于实行“分税制”财政体制试点的通知》（财地字〔92〕第63号），规定自1992年起，对辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省（不含宁波市）、天津市、武汉市、重庆市、青岛市、新疆维吾尔自治区等九省（自治区、直辖市）实行分税制财政体制试点。

1．收入的划分

分税制财政体制在将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入的基础上，进一步打破条条式分配格局，将部分企业税收进行调整，实行新的中央与地方收入分成办法。具体收入划分如下：

中央财政固定收入包括：关税和海关代征的产品税、增值税、工商统一税，烧油特别税，特别消费税，专项调节税，外资、合资海洋石油企业的工商统一税、所得税，烟酒提价专项收入，中央基建贷款归还本息收入，中央所属国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴，中央部门所属的中外合资企业所得税，铁道部、各银行总行和保险总公司的营业税，债务收入以及其他应属于中央的收入。

改变原来石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业产品税、增值税、营业税的70%部分作为中央财政固定收入的办法，将其并入一般产品税、增值税、营业税中，实行新的中央和地方分成办法。

地方财政固定收入包括：农牧业税，城市维护建设税，车船使用税，房产税，屠宰税，牲畜交易税，集市交易税，契税，奖金税，印花税，筵席税，农林特产税，地方国营企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴，集体企业所得税，外资企业和地方部门所属的中外合资企业所得税，城乡个体工商业户营业税、所得税，私营企业所得税，个人所得税，个人收入调节税，国营企业工资调节税，地方基建贷款归还的本息收入，盐税，工商税收税款滞纳金、补税罚款收入以及其他收入。

中央和地方财政共享收入包括：产品税，增值税，营业税，工商统一税，资源税。分享比例分为两档，少数民族地区实行中央和地方“二八”分享，其他地区一律实行“五五”分享。

2．支出的划分

中央财政支出包括：中央统管的基本建设投资，挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，地质勘探费，支援农业支出，国防费，武装警察部队经费，人民防空经费，对外援助支出，外交支出，以及中央级的农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出，国内外债务还本付息支出，中央负担的价格补贴支出，其他支出。

地方财政支出包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，支援农业支出，城市维护建设费，地方农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出、民兵事业费、价格补贴支出，其他支出等。

专项支出包括：特大自然灾害救济费，特大抗旱和防汛补助费，支援经济不发达地区发展资金，边境建设事业补助费，粮油加价款等。这些支出由中央财政统一管理，实行专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。

3．上解与补助

为保持与老体制的衔接，此处分税制试点在一定程度上延续了包干制财政体制的部分思路，规定按照上述划定的收支范围进行计算，凡地方财政固定收入加上分享收入大于地方财政支出基数的部分，一律按5%的比例递增包干上解；凡地方财政固定收入加上分享收入小于地方财政支出基数的部分，由中央财政给予定额补助，对少数民族地区给予适当照顾。

4．原来实行固定比例分成的收入以及专项收入继续执行不变

中央和地方按固定比例分成的收入，包括能源交通重点建设基金、国家预算调节基金、耕地占用税、城镇土地使用税、保险公司上缴收入，以及列收列支的专款收入（包括征收排污费收入、征收城市水资源费收入、电力建设资金、社会保险基金、下放港口以港养港收入和教育费附加收入等）不列入“分税制”体制范围，仍按原办法执行。外贸企业出口退税由中央和地方共同负担，其中，中央财政负担80%，地方财政负担20%。卷烟和酒的产品税分成办法，由环比增长分成办法改为定比增长分成办法，增长分成比例不变。定比的基数按1991年实际征收额来核定。

试点改革在一定程度上缓解了财政包干体制的弊端，如，试点分税制将各类企业政策性补贴由共享改为全部由地方负担，有利于推动价格改革；而流转税采取中央与地方“五五”分享的办法，在一定程度上淡化了地方政府对流转税的追求，也在一定程度上缓解了区域封锁和盲目建设，有利于产业政策的贯彻。但是，由于分税制试点具有财政包干体制痕迹，所以还是存在一些弊端。

（二）1994年分税制财政体制改革内容

1993年，中央在确立社会主义市场经济体制改革目标时就将财政体制改革纳入经济体制改革方案，这拉开了分税制财政体制改革的序幕。1993年12月15日，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，明确了分税制改革以“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”为原则，在原包干体制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下，结合税制改革，对财政收支增量分配进行重大调整。改革的指导思想包括：第一，正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。改革既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。第二，合理调节地区之间的财力分配。分税制既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。第三，坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。第四，坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从我国的实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。要针对收入流失比较严重的状况，通过划分税种和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长；要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范；作为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。总之，通过渐进式改革先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。

分税制财政体制改革涉及的主要内容有：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度等。具体如下：

1．中央与地方事权和支出的划分

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等事业费，价格补贴支出以及其他支出。

2．中央与地方收入的划分

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分为中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下：

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税，中央分享75%、地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

3．中央财政对地方税收返还数额的确定

为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（消费税+75%的增值税-中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

核定中央对地方税收返还基数关系到中央与地方的切实利益。而分税制财政体制改革与税收管理体制改革同步进行，分税制体制又以1993年为基数，因此在计算税收返还时，需要将原税种数字转化为新税种数字。具体来说，对税收返还基数的影响主要体现在流转税的税种变化上面。

原税制下的产品税、增值税、特别消费税、燃油特别税、烟酒专项收入等分别转到新税制下的消费税和增值税。具体包括：对农林牧产品征收的产品税转入农业特产税；对生猪、菜牛、菜羊征收的产品税转入屠宰税；冶金企业、两碱企业等由于税制改革后增值税税负下降，部分税收通过征收资源税以保持原税负，因此，冶金企业和两碱企业的部分增值税转入资源税；除了上述三项外，其他部分转入消费税和增值税。

原营业税分解为两部分，商业批发零售营业税改为征收增值税，劳务和第三产业继续征收营业税。

原工商统一税按三资企业的经营品种和性质，分别转入消费税、增值税和营业税。

税收返还基数是按地方净上划中央的收入计算的。净上划收入是指地方上划收入和中央下划收入相抵后的余额。按分税制的规定，中央下划地方的收入项目有城镇土地使用税（50%）、耕地占用税（30%）、国有土地有偿出让收入等（个别地区还包括资源税）。为了计算方便，原来中央与地方实行固定比例分成的流转税收入和烟酒专项收入，采取先下划地方、再上划中央的办法。

4．原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理

为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，改为实行递增上解办法，即按1993年实际上解数为基数，从1994年开始按4%的递增率递增上解。

原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20%部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。

5．其他配套改革和政策措施

（1）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和《企业财务通则》《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年起，国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上缴水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上缴的分配制度。作为过渡措施，可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法，同时，微利企业缴纳的所得税也不退库。

（2）税收管理体制改革。建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994年1月1日起，分设中央税务机构和地方税务机构。

（3）改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政汇总成国家预算。

（4）建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，同时，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度，并且逐步规范，以保证地方财政支出的资金需要。

（5）建立并规范国债市场。为了保证财税改革方案的顺利出台，适当增加1994年国债发行规模。中央银行要开展国债市场业务，允许国有商业银行进入国债市场，允许银行和非银行金融机构以国债向中央银行贴现融资。国债发行经常化，国债利率市场化，国债二级市场由有关部门协调管理。

（6）妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业做了减免税的决定，为了使这些企业有一个过渡，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993年6月30日前经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市政府，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到1995年。

6．经济特区与开发区财政管理体制

改革开放以来，我国为经济特区制定了一系列财税优惠政策。在分税制财政体制改革时，国家同样考虑了经济特区和开发区的特点，对它们实行了特殊财政体制。

其中，深圳、珠海、厦门经济特区实行上解额递增包干办法，递增率为9%；汕头经济特区实行自收自支财政体制；浦东新区以1993年上划中央“两税”收入为基数，新区的“两税”收入增幅在15%以内的，按规定上划中央财政收入部分全部进入浦东发展基金，超过15%部分则按照中央和地方各50%的比例划转。这一政策在2000年到期后，按2000年返还额的一半再补助1年。

对于1984年、1985年设立的天津等14个沿海开放城市经济技术开发区，从成立之日到1995年，新增财政收入全部留用；1996—1998年，以1995年中央对开发区收入的返还额为基数，按75%、50%、25%的比例递减补助3年；1999年起统一执行分税制体制。

对于1992年、1993年设立的14个边境经济技术开发区，从成立之日起到1995年，新增财政收入全部留用；1996—1998年，按1995年的税收返还额进行定额补助；1999年起统一执行分税制体制。

对于1993年、1994年设立的武汉等10个经济技术开发区，从批准之日起5年内新增财政收入全部留用。经国务院同意，1999—2001年，以1998年返还额为基数，按照75%、50%、25%的比例递减补助3年；北京与乌鲁木齐经济技术开发区由于批准晚了1年，政策相应推迟1年。

对于1994年设立的苏州工业园区，在统一执行分税制的前提下，园区新增财政收入5年内全部留用，从1999年起，以1998年中央财政对园区的“两税”返还额为基数，按80%、60%、40%、20%的比例递减补助4年。

（三）1995—2003年分税制财政体制的完善

1994年的分税制改革，期初仅涉及体制内的收支划分，并没有将体制之外的政府收支纳入改革范围，因此，运行中仍然存在不少问题。再加上社会经济形势等的变化，分税制财政体制欠完善越发突出。因此，1995—2003年，随着社会经济形势的变化，分税制财政体制在建立后也适时地进行了调整，国家对转移支付制度、证券交易印花税、金融保险营业税、所得税等进行完善（详见图7.2），并推行部门预算、“收支两条线”管理等改革。

1．转移支付制度

分税制财政体制的另一个重要组成部分是转移支付制度，它既是保证地方财政健康运行的关键，也是确保中央宏观调控能力的重要制度安排。但是，转移支付制度是作为1994年分税制财政体制改革的配套措施提出的。

1994年，中央财政在深入研究后引入的旨在均衡地区间财力差异的转移支付报国务院批准通过，规定转移支付制度从1995年开始实施。其指导思想是：在不调整地方既得利益的情况下，中央财政从收入增量中拿出部分资金用以调整地区利益分配格局；转移支付力争做到公平与效率兼顾，在制度设计公正、合理、规范的同时，考虑各地收入努力程度；转移支付重在缓解地方财政运行中的突出矛盾，对民族地区要适度倾斜。

根据上述指导思想，1995年过渡期转移支付按照“财力”低于“标准支出”差距作为确定转移支付的基础，并适当考虑各地的收入努力程度。收入努力不足的地区，其收支差额通过强化征管、合理利用税基等途径增加收入，若仍有缺口，其财力不足额部分则作为计算转移支付的依据。至于“标准支出”，则选择对地方财政支出影响较为直接的客观因素，根据经验数据，应用多元回归方法建立标准支出模型。

过渡期转移支付除了对全国30个地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还针对民族地区的财力状况，建立了对民族地区的政策性转移支付，即8个民族省区和民族省区之外的民族自治州，选用“财政供养人口人均财力”“财政供养人员”“1979年以来的财力递增率”3项综合性指标来增加政策性转移支付。

2002年，国务院决定实施所得税收入分享改革，明确因改革集中的收入全部用于财政困难地区的一般性转移支付。同时，“过渡期转移支付”概念不再使用，改为“一般性转移支付”。

2．证券交易印花税分享比例调整

实行分税制初期，证券交易印花税中央与地方（上海市和深圳市）各分享50%。而后，随着证券交易规模不断扩大，证券交易印花税大幅增长，为增强中央宏观调控能力，国务院决定，自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%、地方20%。后来，因为证券交易印花税税率由3%提高到5%，调高税率增加的收入全部作为中央收入。因此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为中央88%、地方12%。2000年，国务院再次决定，从2000年起分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整为中央97%、地方3%。

3．金融保险营业税收入调整

为了进一步理顺国家与金融保险企业之间的分配关系，促进金融保险企业间的平等竞争，自1997年起，国务院决定将金融保险营业税税率从5%提高到8%。提高营业税税率后，除各银行总行、保险总公司缴纳的营业税全部归中央收入外，其余金融、保险企业缴纳的营业税，按5%的税率征收的部分归地方，提高3个百分点征收的部分归中央。后来为了支持金融保险行业的改革，从2001年起，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分3年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分也随之取消。

4．部门预算与国库集中收付改革

预算编制作为预算管理的前提和基础，是决定政府部门职能作用发挥的关键环节。1994年，分税制财政管理体制推开后，我国预算编制还存在两个显著问题：一是部门内部信息没有整合，过于分散，部分预算外收入没有纳入预算范围；二是预算编制欠规范与详细，缺乏严格的标准和依据。因此，2000年，财政部决定在中央部门推行部门预算改革试点。部门预算改革的主要内容包括：一是结合收支两条线管理改革，要求部门预算反映单位全部财政资金收支状况；二是采用零基预算方法，将预算支出分为基本支出和项目支出，基本支出推行定员定额管理，项目支出实行项目库管理；三是实行综合预算，实现“一个部门一本账”；四是预算科目体系科学、预算编制细化。

部门预算编制是规范财政资金的基础，而预算执行则是提高预算资金使用效益的关键。因此，中央在推开部门预算改革的同时，也实施了国库集中收付改革。其核心内容是通过国库单一账户体系管理财政资金运行。主要内容有：一是由财政统一设立国库单一账户体系，所有财政资金全部在国库单一账户体系中运作；二是财政收入通过国库单一账户直接缴入国库，财政支出按预算通过国库单一账户体系由财政直接支付或授权预算单位支付到商品或劳务供应商；三是建立高效的预算执行体系、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。

5．所得税收入分享改革

理论上，分税制财政体制下应打破企业隶属关系进行中央与地方政府间的税收划分，但是，由于推开分税制时条件欠成熟，1994年分税制财政体制在所得税划分上暂维持原划分格局。而随着改革的深化，按照企业隶属关系划分所得税的弊端越来越突出：不仅强化了地方政府对企业的干预，而且，收入混库问题日益突出，这些导致企业之间无法公平竞争、税收征管困难；此外，以企业隶属关系划分所得税，使得地区间税基分布不均，这也不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。

针对这些问题，国务院2001年12月31日通过了《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发〔2001〕37号），规定从2002年起将按企业隶属关系划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按照统一比例分享。

所得税收入分享改革的基本原则：第一，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于地方主要是中西部地区的一般性转移支付；第二，保证地方既得利益；第三，改革循序渐进，分享比例逐步到位；第四，所得税分享范围和比例全国统一，保持财政体制规范。

改革的主要内容：除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。分享比例上，2002年所得税收入中央分享50%、地方分享50%; 2003年所得税收入中央分享60%、地方分享40%; 2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。如果按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。

三、1994—2003年分税财政体制的影响与评价

（一）1994—2003年分税财政体制的特征

1．规范性

1994年以来推开的分税制与以往财政体制相比，有着质的区别，其调节理念与运行方式均发生了巨大转变，是中国财政管理体制的一个具有里程碑意义的制度创新。从中央与地方财政关系的处理来看，分税制财政体制越来越具有规范性。

首先，在中央与地方的财政收入分配上，分税制打破了原来按照行政隶属关系组织收入的格局，以分税种方式进行财政收入分配，弱化了地方自利目标下不合理的经济干预行为，为市场经济的发展创造了良好的环境。

其次，分税制财政管理体制以统一制度安排结束了财政包干制下中央与地方之间复杂而不稳定的财政分配关系，这较大程度上解决了“讨价还价”对财政体制的影响，让央地之间的财政分配关系走上制度化运行轨道。其中，中央用比较规范的“税收返还”逐步取消了传统的“上解”“补助”形式，这有助于提高财政资金双向运动管理的规范性；过渡期转移支付制度按统一因素、统一公式科学计算转移支付数额，这大大降低了人为因素对财政分配的干扰；其他改革措施如部门预算与国库集中收付制度，极大地提高了财政资金的监管成效，降低了预算过程的随意性，增强了预算编制、执行的规范化与科学化。

2．共赢性

“分灶吃饭”财政体制通过行政性分权有效激励了地方财政的积极性，培育了市场主体的独立性，但是，却忽视了中央财政收入的保障与宏观调控职能的发挥。而分税制财政体制较好地处理了国家与企业、个人的关系，在很大程度上调动了各级政府促进经济发展、调整经济结构、加强税收征管、依法组织收入的积极性和主动性，特别是实现了对中央与地方两个积极性的调动，是一种“共赢”的财政体制。

首先，在税种划分方面，分税制财政体制将实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将与经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税，这些措施保证了中央在收入分配中占据主导地位，避免了其因财政收入不足而无法有效调控宏观经济的问题；同时，国家通过税收返还、过渡期转移支付制度等措施确保地方既得利益，且规定中央对地方的税收返还在1993年基数上按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数逐年递增，这些制度使得地方财政收入并没有因为主体税种上划到中央而大幅减少，从以后地方财政收入变化趋势来看，地方财政与中央财政收入同步增长，地方财政的积极性并没有因为税种上划而降低。

其次，分税制财政体制既促进了国有企业的发展，又推动了不同经济成分的共同繁荣。分税制按照税种划分中央与地方财政收入，这打破了财政包干制下地方辖区内税收和国有企业利润上缴同地方政府利益挂钩的做法，避免了财政包干制“鞭打快牛”的不合理现象，国有企业因为发展环境的优化而有了更强的发展动力；同时，社会主义市场经济淡化了经济成分的影响，分税制下地方政府对企业身份、隶属的关注降低，这为各类企业创造了规范、宽松的财税制度环境。在此情况下，各级地方政府也从实际出发发展各类企业，非公有制经济等在新的工商税制下也得以繁荣发展。

3．公平性

从改革内容可以看出，分税制财政体制属于存量基础上的“增量”改革，虽然并没有完全摆脱旧体制、既成利益的影响，但是，总体上来看，比较有效地解决了财政包干体制下的“区别对待”问题，制度创新高度体现了“公平性”。

首先，除经济特区、开发区和民族地区外，分税制财政体制不再分省定策，全国各省（自治区、直辖市）实行统一体制大大降低了人为因素的干扰，有效避免了优惠政策的滥用，财政体制改革为各省（自治区、直辖市）创造了规范、稳定、公平的体制环境。

其次，分税制财政体制借助转移支付加大了贫困地区的扶持力度。中央按统一因素、公式计算对各个省（自治区、直辖市）的转移支付数额，政府官员没有或几乎没有自由裁决的权力来影响制度，这一做法提高了制度的公平性；此外，中央还专门针对民族地区的财力状况，选用“财政供养人口人均财力”“财政供养人员”“1979年以来的财力递增率”3项综合性指标来加大对民族地区的政策性扶持力度。这些措施对平衡地区间财力、增强各辖区公共服务均等化起到了重要作用。

最后，在分税制财政体制下，中央把税基大、流动性强的税种如增值税、企业和个人所得税纳入国税系统征收，堵住了地方擅自减免税收等歪曲市场配置资源的漏洞，为所有市场经济主体创造了公平竞争的制度环境；同时，1994年税制改革统一了内外资企业流转税，消除了原产品税和工商统一税重复征税、不利于专业化分工和社会化大生产发展的弊端；而内资企业所得税不再按照企业所有制性质设置税种的做法，也体现了税负公平的原则。

（二）1994—2003年分税财政体制的影响与评价

分税制财政体制作为新中国成立以来具有划时代意义的体制调整，有力地推动了我国社会主义市场经济发展，对我国后续财政体制发展的影响较深远。

1．增强了中央宏观调控能力

大国财政治理的难题在于中央宏观调控与地方自主性之间的平衡。财政包干体制因为弱化了中央财政宏观调控能力而无法适应市场经济的要求。在这一点上，分税制财政体制改革无疑是成功的，它一举使得财政收入弹性恢复了正常状态，让中央与地方财政呈现持续双增长的良好态势，特别是中央财政宏观调控能力的增强，更是引人注目。

（1）中央财政收入占全国财政收入的比重提高。分税制财政体制将影响宏观调控的税种划为中央税、将同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税，这些措施的采取让中央摆脱了依靠地方上解缓解财力不足的窘境，建立起了有效保障收入的机制，从而改变了中央财力过于薄弱的局面。这突出表现在，改革前，中央财政收入占全国财政收入的比重，1992年、1993年仅分别为28.1%、22%；而分税制改革推开的1994年，这一比重提高到了55.7%，其后虽然有所下降，但是基本维持在50%以上。

（2）中央对地方转移支付力度加大。转移支付制度不仅是一种财力平衡工具，而且是中央政府发挥宏观调控能力的重要制度。分税制财政体制改革后，中央对地方的转移支付规模不断扩大。如均衡性转移支付由1995年的21亿元增加到2002年的279亿元。1995—2002年，地方政府财力有近1/3来自中央政府的各项转移支付。正是转移支付规模的扩大，使得中央在1994年后开始进行西部大开发等重大战略部署，从而保证各地区的协调发展。

2．调动了中央与地方两方面的积极性

分税制财政体制建立了中央财政收入稳定增长的机制，让中央政府的宏观调控能力大大增强。与此同时，由于分税制财政体制具有规范性和稳定性，它也充分地调动了地方政府加强税收征管、培植和开辟税源、增收节支的积极性。1994年之后，地方财政收入保持了一个高速增长的态势。根据统计资料，地方财政本级收入由1994年的2311.6亿元增长到2002年的8515亿元，年均递增17.7%。中央与地方财政收入的同时增长，使得分税制改革后财政收入与GDP均保持了较好的发展态势。而进一步分析1994年后GDP的高速增长，仍可归功于分税制财政体制对中央与地方两个积极性的成功调动，这使得财政体制能扮演好管束市场、保证商品和要素在不同区域内流动的角色。

此外，分税制也调动了地方政府推进产业结构调整和资源优化配置的积极性。毕竟，营业税、涉农税收成为地方固定收入后，地方政府开始注重发展高效农业和第三产业，这间接带动了我国产业结构的调整。根据资料，我国第一、第二、第三产业占国内生产总值的比重，1995年为19.8∶47.2∶33.0，到了2002年，这一比重调整为13.5∶44.8∶41.7。

3．促进了全国统一大市场的形成

（1）促进企业成为独立的市场主体。分税制财政体制的最大特色是不按行政隶属而按税种来划分收入，这有助于消除地方所有制和块块分割，政府对企业由直接控制向间接调控转变，企业不再是行政机关的附属物，政企职责开始完全分开，企业真正做到自主经营、自谋发展、自担风险，成为完全独立的从事商品生产经营的市场实体。事实证明，分税制实施后，国内生产总值快速增长，分税制增强了企业活力。

（2）促进商品与要素的自由流通。商品与要素能否自由流通是市场经济发育的关键。分税制财政体制打破了财政包干制下的地区封锁，以税种划分收入使得地方政府干预企业、实施地方保护主义的动机减弱，这为让商品和要素自由流通创造了条件，而随着地方封锁的瓦解，逐步促成了全国统一大市场的形成；同时，分税制将消费税划为中央税，这在一定程度上抑制了地方政府的投资冲动，有效地缓解了各地区热衷于发展短、平、快高利项目的状况，从而促进了资源的优化配置和产业结构的合理调整。

（3）促进各种所有制经济的共同发展。如前所述，分税制改革强化了市场对资源配置的基础性作用，为各类所有制企业的发展创造了规范、宽松的财税制度环境。特别是统一内资企业所得税，即税制、税政、税负的统一，初步解决了原来企业所得税对不同经济成分企业的不公平对待问题，使得国内各类企业能够在同等条件下展开公平竞争；而内外资企业流转税的统一，解决了原来产品税和工商统一税重复征收的弊病，促进了专业化分工和社会化大生产。这些公平的财税制度环境直接促进了不同经济成分的共同繁荣。根据《中国统计年鉴》资料，1992年国营企业工业总产值占工业总产值的比重为52%、集体企业占比为35%，其他如股份制企业、外商投资企业、私营企业等占比为13%，但是，到了2002年，国有企业、集体企业和其他类型企业的比重调整为41%、9%、50%，公有制外的经济成分的企业取得了长足发展。

4．各级政府间事权划分欠明晰影响财政体制运行效率

（1）事权划分不清影响了体制效率。分税制财政体制对收入进行了比较清晰的划分，但是在事权与支出责任划分方面，1994年改革时仅给出了各级政府间大致的事权划分轮廓，并没有清晰地界定各级政府事权边界，尤其是交叉性事权划分，这就导致分税制在其后的运行中，出现了各级政府对环境保护等责任相互推诿、扯皮现象，体制运行效率因此受到影响。

（2）事权与财权不匹配加剧地方财政困难。我国分税制财政体制改革虽然属于“经济性分权”改革，但是，与西方国家不同的是，我国分税制并没有完全达到“事权与财权相匹配”的要求。按照1994年各级政府间收支划分框架，中央在收入上进行了适当集中，而在事权与支出责任划分上，则采取了层层“下压”办法，因此，相对于财政包干体制而言，分税制下的地方政府承担了更多的支出责任，尤其是县、乡（镇）两级政府，承担的支出责任更多，县、乡（镇）财政不仅要承担如农村教育、部分公路建设等公共品和服务的责任，还要承担部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等，在没有匹配性财力的情况下，财政收支严重失衡，纷纷在1994年之后陷入财政困境。

5．省以下分税制财政体制有待完善

1994年分税制改革时，各级政府间收支划分相对比较清晰的是中央政府与省级政府之间，至于省以下各级政府之间的收入划分、事权与责任界定，并没有给出清晰、明确的方向，也没有提出科学合理、行之有效的解决方案，而是由各地根据自身情况分别确定。这种做法虽然能够让地方政府因地制宜地建立起符合自身实际需要的财政体制，但是，由于全国范围内不同省份的做法各异，省以下财政体制运行欠统一加剧了体制运行中的不规范性，表现在：省以下财政体制变动频繁，下级政府难以遏制较高级次政府“财权上移、事权下放”现象。

6．财政体制的过渡性制度引发多种矛盾

由前可知，1994年分税制财政体制改革在思路上采取的是双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的渐进策略。因此，虽然分税制被誉为新中国成立以来调整利益格局最为明显、具有里程碑意义的体制改革，但是，它依然具有比较显著的过渡性安排的色彩，如税收返还与原体制中上解补助项目就保留着财政包干色彩。正是因为分税制改革不够彻底，所以财政体制在运行过程中逐步显现出各种矛盾，对经济发展造成了一定的制约。

（1）税收返还制度加大了区域间不平衡。1994年分税制在设计税收返还时以1993年地方净上划的收入数额（消费税+75%的增值税-中央下划收入）为基数，并按增值税和消费税每增长1个百分点税收返还增长0.3个百分点的做法核定中央对地方的税收返还数额，反之则按相同比例扣减。在这套制度设计下，经济比较发达的地区税源充裕，要完成1993年的基数非常容易，因此，在实际税收征管中采用了比较宽松的“放水养鱼”政策培育企业成长。而经济欠发达地区因为税源有限难以达到1993年的基数，为了确保中央政府税收返还数额不减少不得不采用加重税负等严苛的方式进行征管，在严苛的征管制度下，企业不堪重负纷纷倒闭，税源的萎缩又加剧了地方政府税收征管的严苛度，甚至不得不“涸泽而渔”。长此以往，在不同的循环方式下，地区间发展差距日益拉大，地区不平衡发展的矛盾也越发突出。

（2）转移支付制度缺陷造成体制不规范。分税制财政体制通过转移支付办法初步形成了一个普遍补助格局，这为横向财力均衡打下了基础。但是，除了均衡性转移支付按照科学统一的因素、公式测算外，专项转移支付的确定欠缺规范的方法，转移支付数额很大程度上取决于地方与地方政府的“讨价还价”，人为因素对其影响很大。而在中央对地方的转移支付额中，从结构看，均衡性转移支付比重低、专项性转移支付规模庞大，这不仅导致资金运行效率受损，而且，也引发了下级政府通过“跑部门”的非规范方式争取资金的不当之风。