陕西省新型城镇化工作评估报告

2017年是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实施的中期阶段，是规划实施承前启后的关键之年。在关键节点上，党的十九大在实现乡村振兴、推动区域协调发展、建设人与自然和谐共生的生命共同体、满足人民对美好生活的新期待等方面提出了一系列新理念、新战略、新要求，为我们推进新型城镇化工作提出了更高要求。面对新形势、新任务，有必要对我省新型城镇化工作做一次全面梳理总结，以发掘我省在推进新型城镇化建设中的成绩和亮点，查找反思存在的问题和不足，为更好地指导全省新型城镇化工作提供理论借鉴和决策支撑。我们以开展《陕西省新型城镇化规划（2014—2020年）》实施情况中期评估为契机，对我省新型城镇化工作做了深入系统的研究，历时四个多月，形成此总体评估报告。

一、评估思路与方式

为全面反映陕西省新型城镇化进展情况，本评估坚持以党的十八大和十九大精神为指导，以《陕西省新型城镇化规划（2014—2020年）》为依据，全方位对照《规划》提出的四大战略任务和五项重点领域改革，逐项评估整体工作和各项目标、任务完成进度。根据我省实际情况，建立了陕西省新型城镇化评估评价指标体系，从“经济发展与共享、社会文明与和谐、服务均等与便利、环境友好与生态、文化保护与传承”五个方面，对各市（区）新型城镇化具体工作进行打分排名，总结点评各市（区）新型城镇化工作的亮点和不足，寻找可以借鉴推广的模式和经验。（图1-1）

二、陕西新型城镇化总体特征

（一）城镇化进程稳步推进

截至2016年年底，全省常住人口总量达到3812.62万人，其中城镇常住人口2109.9万人，常住人口城镇化率达到55.34%，较2013年增加了78万人，常住人口城镇化率提高了约4个百分点，年均增长1.34个百分点，提升速度位居西部地区前列，高于全国同期1.22%的平均增幅，与全国差距由2.39个百分点缩小到2.01个百分点。（图1-2、图1-3）

（二）发展协调性明显提升

从全省三大区域来看，城镇化发展均衡化程度显著提升。关中地区增幅逐年趋稳，陕北、陕南地区城镇人口集聚能力显著增强，提升幅度明显高于全省平均水平。2016年，关中地区城镇人口比重为58.20%，较2013年提高了3.64个百分点；陕北地区为57.39%，较2013年提高4.11个百分点；陕南地区为45.90%，较2013年提高了5.03个百分点。特别是随着扶贫避灾移民搬迁工程、重点示范镇建设和旅游文化名镇建设等重大民生工程的快速推进，陕北、陕南地区城镇人口集聚能力显著增强，尤其是陕南地区城镇化进程快速发展，与全省平均水平差距由10.44个缩小至9.44个百分点。（图1-4）

（三）城镇体系格局基本形成

按照城乡建设总体规划，全力推进西咸一体化、建设大西安，加快推动宝鸡、榆林、汉中、渭南百万人口省际区域性中心城市建设，集中推进43个重点县、35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设，“一核、两轴两带、三走廊、四极”的城镇群格局基本形成。（图1-5）

（四）城乡公共服务均等化迈上新台阶

确定每年新增财力的80%和财政支出的80%用于民生建设，先后推出“民生八大工程”“民生十大工程”，涵盖十大领域100类基本民生项目。把公共财政投入向普惠性民生项目倾斜，推进保障性住房建设，支持就业、卫生、教育和文化等社会事业发展，城乡居民的社会保障体系基本实现了全覆盖。积极推进城镇基础设施向农村延伸，从2013年起，累计建成1002个新型农村示范社区，使农村居民逐步享受到与城市居民同样的公共服务。

（五）绿色宜居家园建设初见成效

将生态文明的理念融入城镇化的全过程，推进城镇集约发展，推动城镇低碳建设，提升城镇生态文化气息，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。截至2016年年底，绿色建筑占新建建筑的比例提高到29.8%，城市建成区绿化覆盖率提高到37.39%，城镇燃气普及率提高到88.18%，污水集中处理率提高到90.62%，垃圾无害化处理率达到96.19%，地级以上城市空气质量达到国家标准的比例稳定在60%以上。

（六）规划主要指标完成情况

总的来看，陕西城镇化水平和质量稳步提高，城镇体系格局进一步优化，城乡公共服务基本实现均等化，城乡环境改善明显。《规划》提出的主要目标、四大战略任务实施进展顺利，17个主要指标大多数达到预期进度要求，少数指标已提前完成《规划》目标。但受体制机制改革创新难度大、产业结构优化升级较慢等原因的影响，常住人口城镇化率、户籍登记城镇化率、农业转移人口落户城镇数、绿色建筑占新建建筑的比重等4项指标明显滞后于规划预期进度；城镇燃气普及率、城区建成区绿化覆盖率虽没提前完成，但到2020年实现预定目标难度不大；城镇人均建设用地规模明显高于限制性指标，表明我省在集约城市用地、提高建设用地效率方面还有很大空间。

三、陕西新型城镇化工作进展情况

（一）农村人口市民化门槛全面降低

新型城镇化规划实施以来，陕西多措并举，根据市（区）县综合承载能力和功能定位，积极引导人口向城镇流动，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。2016年城镇人口增长至2109.9万人，较2013年年底的1931.15万人增加178.75万人，年均增加59.6万人。（图1-6、图1-7）

设区市以下落户限制全面放开，进城落户人员明显增多。印发《陕西省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》（陕政发〔2015〕12号），全面放开建制镇和小城市落户限制，租房即可落户。在农村地区实行来去自由的户口迁移政策，凡2015年3月19日以后办理进城落户的农业转移人口，其本人或配偶在建制镇或小城市的农村原籍具备土地承包经营权和宅基地使用权且实际长期居住的，可将户口迁移至原籍。全省户籍城镇化率由2013年的38.01%上升到2016年的44.72%，超过全国3.52个百分点，年均增长约2.24个百分点，实现了目标任务过半（根据我省实际情况，结合全省发展及公安部相关要求，2017年对《陕西省新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出的户籍登记城镇化率目标进行了修改，明确提出“到2020年，户籍人口城镇化率达到50%以上”）。安康、咸阳、榆林等市户籍城镇化进程明显加快，较2013年分别增加18.57、11.04、7.1个百分点，高出全省平均增速。2016年，西安市（2.84%）、延安市（2.12%）、杨凌示范区（1.24%）、商洛市（1.01%）人口增长速度分居全省前四位。（图1-8）

完善搭建流动人口居住证制度，推动城乡公共服务无缝对接。2014年以来，陕西省户籍制度改革的政策框架基本构建完成，改革取得重大进展，农业转移人口市民化更加便利。2015年起，实现全省统一的城乡户口登记管理，建成覆盖全省人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的陕西省实有人口服务管理信息系统，取消农业户口、非农户口的性质划分，统一转换为居民户口，促进了城乡公共服务福利政策的无缝对接。2017年4月1日起施行新修订的《陕西省居住证及流动人口服务管理办法》，建立居住登记和居住证制度，进一步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。截至2017年6月30日，全省共登记流动人口250多万人，与2016年相比上升36.3%，全省累计发放居住证350余万张。全省流动人口中务工人员占56.08%，暂住证办理情况以中长期暂住为主，农村劳动力向城镇转移更加顺畅，流动人口对城市的归属感增强。

放宽西安市辖区落户条件，人才集聚效应初步显现。2017年3月1日起，西安市发布《西安市人民政府关于进一步吸引人才放宽我市部分户籍准入条件意见的通知》（市政发〔2017〕4号），被称为“史上最宽松户籍政策”。户籍新政集中概括为“三放四降一兼顾”。“三放”即放开普通大中专院校毕业生的落户限制、放宽设立单位集体户口条件、放宽对“用人单位”的概念界定；“四降”降低技能人才落户条件、降低投资纳税落户条件、降低买房入户条件、降低长期在西安市区就业并具有合法固定住所人员的社保缴费年限；“一兼顾”兼顾西安市户籍政策的连续性和稳定性。2017年3月1日至5月底，西安市共迁入户籍64344人，同比增长49925人，增长346%。其中，按照户籍新政落户34770人，约占落户总人数的54%;35周岁大专以上学历落户约占新政落户人数的62%，落户人才呈现出了学历高、素质高的特点，达到了以户籍新政撬动社会发展、改善人口结构、提高人口素质、增加城市发展活力的目标。

（二）公共服务均等化水平大幅提升

根据《陕西省新型城镇化规划重点工作分工方案》，我省全面落实进城务工人员随迁子女平等接受义务教育工作、完善城乡均等的公共就业服务体系、扩大城乡社会保障覆盖面、整合城乡居民医保政策，公共服务保障水平得到了明显提升。

持续推动教育服务均等化，随迁子女平等接受义务教育。按照国务院有关决策部署和教育部工作要求，2014年4月，省教育厅明确要求市县教育行政部门妥善解决外来务工人员随迁子女义务教育入学问题，以全日制公办学校为主接收随迁子女入学。2015年5月，再次明确“进城务工人员随迁子女的义务教育要纳入流入地政府的保障体系，以公办学校为主，统筹安排辖区内义务教育学位，明确招生入学条件和程序，保障随迁子女平等享受义务教育的权利”“流入地可通过购买服务的形式安排随迁子女进入民办学校接受义务教育”等要求。2016年，再次简化优化随迁子女入学流程和证明要求，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，落实以居住证为主要依据并与辖区居民适龄少年儿童同等接受义务教育的政策。利用学籍管理系统，推进“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学籍可携带制度落实，生均公用经费补助从学前一年教育到高中阶段教育实现全覆盖。保证随迁子女与其他学生实现混合编班和统一管理，帮助随迁子女融入学校和社区。每年安排资金6亿元左右，新建、改建、扩建50所小学和50所初中，破解城区教育资源紧张问题。2014—2016年，分别解决义务教育阶段进城务工人员子女就学41.57万人、43.45万人、45.47万人。

加强技能培训，促进农民工创业就业。大力实施农民工职业培训和创业培训，以新进城农民工为重点，实施农民工职业技能提升计划——“春潮行动”，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训。多渠道扶持农民特别是返乡农民工创业，重点向返乡农民工宣传就业和自主创业政策、增值税起征点政策、小微企业税收优惠、涉农税收优惠等政策，引导农民工立足家乡干事创业、依靠科技发展农业、运用政策发家致富。把有就业（创业）愿望和培训需求的贫困劳动力、城镇登记失业人员、农村转移就业劳动者、毕业学年高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、“大学生村官”、自主择业军队转业干部（简称“七类人员”）纳入就业培训对象。2014年至2017年上半年，全省面向农村新成长劳动力和转移就业劳动者开展政府补贴就业技能培训642523人次，岗位技能提升培训41508人次，创业培训148846人次，农村劳动力转移就业694万人。稳步推进农民创业示范工程，建成省级返乡创业示范县27个，市级返乡创业示范县41个，其中，西部地区农民创业促进工程试点6县（区）中杨凌、武功、眉县、澄城、西乡5县（区）为省级返乡创业示范县。建成农民创业孵化示范基地130个；2015—2016年分两批认定省级创业孵化示范基地9个，其中现代农业示范型3个、休闲旅游餐饮型4个、电子商务建材型1个、工业科技型1个。全省农民工回乡创业人数达45.2万人，创办企业或经济实体25.2万个。2014年—2016年，陕西省累计新增城镇就业132.57万人，城镇登记失业率每年控制到3.3%。在经济增速放缓形势下，陕西省就业不降反增，成为经济社会发展的一大亮点。（图1-9）

全面推进社会保障制度改革，社会保障覆盖面不断扩大。陕西省全面落实农民工参加城镇职工基本养老保险制度，扩大农民工参加工伤、失业、生育保险比例，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许常住人口中的农民工参加城镇居民基本医疗保险。出台了城乡养老保险制度衔接办法，覆盖城乡居民的社会保障制度体系基本建成。社会保障卡“一卡通”功能应用加快推进，全省共制发社保卡2449.4万张，实现城镇职工、城乡居民及机关事业单位参保人群的全覆盖，106项社保卡应用目录全省平均开通率为55%，试点地区已达到95%以上，正在全省推广。在全国率先实施失业、工伤、生育保险减半缴费，统一提高了22个特殊群体的社会保险待遇。连续第13次提高企业退休人员基本养老金水平，企业退休人员基本养老金标准居全国第4位，调整农村“八大员”等6大类18个群体社保待遇，惠及370万人。截至2017年6月底，全省参加城乡居民基本养老保险人数1721.79万人，参保率达到99.47%；农民工参加城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险人数分别达到104.02万人、29.06万人、34.73万人、116.63万人，农民工参加社会保障覆盖面不断扩大。3年来，陕西省社会保障覆盖范围继续扩大，全省参加城镇基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险人数稳步提升。

推动城乡居民医保政策整合，保障水平不断提高。实施统一的城乡居民医保政策，城乡居民医保政府补助标准由400元提高到440元，全省新农合参合率达到99.97%，医疗联合体和医疗集团达到52个，大病保险首段起付线降低50%，县域内住院实现先诊疗后付费。政策范围内住院费用支付比例由最初的70%和42%左右提高到了目前的82.8%和75%左右；城镇居民医保补助标准高于国家标准20元已达到470元。全面建立城乡居民大病保险制度，起付线在0.6万—2万元之间，报销比例在50%—90%之间，人均报销比例提高10个点左右。分级诊疗初见成效，基层首诊数量不断增长，三级医院诊疗人数呈现下降趋势。流动人口基本公共卫生服务项目由6项拓展为12大类46项，全省基本公共卫生服务经费人均补助标准从40元提高至45元。鼓励医疗康养产业发展，被国务院列入6个中央补助激励支持医疗康养产业发展的省份，养老服务站点基本做到社区全覆盖，千人床位拥有率为34.8‰。

（三）城镇化布局和形态不断优化

大西安国际化水平显著提高。中国（陕西）自由贸易试验区建设加快，成功运行全国版国际贸易“单一窗口”。建成了拥有国内国际双代码、中国最大的陆地港口“西安港”。先后开行了西安至阿拉木图中亚班列，西安至华沙、西安至汉堡、西安至莫斯科的中欧班列，线路连接中亚、辐射欧洲。强力推进招商引资，成功举办首届世界西商大会，阿里巴巴西北总部、京东全球物流总部等一大批项目成功落户，三星电子产值累计达到300多亿元，西安经济外向度接近30%，全年接待国内外游客15012.56万人次。新增西兰、西太、西武等高铁，扩建形成了中国北方第二大门户枢纽机场——西安咸阳国际机场，新建、改建西咸北环线、西临等高速公路，基本形成了“一环十二辐射”为主骨架的公路网，高陵、户县撤县设区，城市发展格局进一步优化。西咸新区由西安市代管，围绕“现代化大西安新中心”的定位，形成泾河新城、空港新城、秦汉新城、沣东新城和沣西新城五大功能组团，海航、绿地、宝能、华侨城等行业巨头重磅密集投资，大西安新中心中央商务区、中国西部科技创新港、斗门水库等重点项目建设不断加速，西咸新区登记企业增长74.9%，位居全省第一，大西安建设进入实质推进的快车道。

中等城市不断做大做强。编制实施《关中城市群核心区总体规划》和《陕西省沿黄生态城镇带规划》，宝鸡城区人口突破百万，榆林、汉中到2020年有望成为百万人口城市，延安、安康、商洛基本能够完成50万人口以上的地区性中心城市建设。各市（区）结合自身特点，梳理本地区的历史脉络、挖掘本地区的传统文化，将历史遗迹与自然景观相结合，大力推进人文城市建设。全省基本形成了关中历史文化田园景观区，陕北黄土文化、红色文化与大漠文化区、陕南汉水文化和秦巴山水园林区的人文城市景观格局。

宝鸡市中心城区铁路、高速公路、干线公路组成的交通网络基本形成，高等级铁路、高速公路“双十字+外环”大交通体系正在建设，丝绸之路沿线交通枢纽城市的地位基本确立，市区“四横十纵”城市交通骨架已经形成。截至2016年，主城区面积达到106平方公里，向东扩展，向北开发，向南优化涵养生态，形成各具特色和产业支撑的“五大组团”，对各县区的经济辐射带动作用日益明显。

渭南市按照“拉大框架、完善功能、提升品位、建设宜居城市”的基本思路，实施“东扩、北跨、西进、南优”战略，加快“一核三轴、三区七组团”发展，截至目前，渭东新城、“四纵四横”道路提升改造、沋河湿地公园等重点项目进展顺利，累计完成投资111.5亿元。华州大道建设项目已正式开工，该项目将成为连接渭南主城区与华州区的生态走廊，有效完善区域路网结构，加快华州区融入中心城市步伐。

榆林市“十三纵、十三横”道路框架初步形成，尤其是绕城快速干道的全面建成，为榆林中心城区交通道路体系发展奠定了坚实的基础。2016年，随着横山撤县设区，榆林市城市骨架进一步拉大。截至2016年年底，榆林市中心城区人口达到60多万，建成区面积达到70多平方公里，城市功能和品位明显提升。

汉中市围绕“历史名城、生态汉中”主题，大力实施“西进做大，东扩做强，南移做精，北优做特，老城提升”城市发展战略，全力推进一江两岸5A景区创建，持续加大地下综合管廊和海绵城市建设技术的推广与应用，大幅提升城市综合服务水平，不断增强中心城市辐射带动力。建成了汉中机场并开通9条航线、汉中火车站新站房竣工投用，西成高铁建成通车，十天高速汉中段、宝巴高速汉中至川陕界、西汉高速佛坪连接线等项目进展顺利，城市综合承载能力明显提升。2017年9月，汉中南郑正式撤县设区，进一步拉大了汉中城市骨架。截至目前，汉中中心城市建成区面积达78平方公里，人口达79万人。

延安新区初具城市形象，为民服务中心搬迁入驻，延安大剧院投入运营，桥沟新老城连接线和21条市政道路建成，部分居民安置房、保障房和干部职工住房具备交房条件，水电路讯、公园广场、综合管廊、运动休闲场所等公共服务设施加快推进。延安市新机场完成飞行区土方工程。黄延高速扩能工程建成通车，蒙华铁路、吴定高速等项目进展顺利，西延高铁和绥德至延川、清涧至子长高速公路开工建设。

安康市建成城东汉江大桥、高新区路网工程、汉江一桥南北交通组织、安康高客站等一批重大基础设施项目。中心城市建成区面积39.5平方公里，江南区域功能配套完善，江北新区发展空间大幅拓展，城市功能和品质得到提升，“一江两岸”山水园林城市风貌开始彰显。加快以中心城区、恒口、汉阴三大支点的月河川道一体化建设，层次分明、结构合理、互动并进的月河川道城镇化发展格局正在形成。

商洛市出台了《关于加快推进“一体两翼”中心城市建设的决定》，目前商丹城市干线建成通车，国家级丹江水利风景名胜区改造提升基本完工，四大门户区、南秦新区、环城南线、丹南新区路网、北新街东延建设顺利推进。2016年“一体两翼”中心城市建成区面积达到54.46平方公里，常住人口达到50.21万人。

铜川市大力发展循环产业，启动山水林田湖生态保护修复，强力推进脱贫攻坚，努力争取试点政策覆盖，从产业、生态、社会、体制多个方面加快城市系统转型。

杨凌主动面向世界农业科技前沿、国家粮食安全重大战略需求，发起成立“121”国家农业科技园区和全国高校新农村发展研究院，努力打造世界知名的农业科技创新型城市。

县域城镇化建设稳步推进。设立县域经济和新型城镇化发展基金，总规模200亿元，促进“一县一产业”加快发展，推动基础设施互联互通。确定城固、富县、岐山、乾县、合阳、蓝田等6个县开展县城基础设施建设试点，每县给予1650万元的财政支持，采用PPP模式加快县城基础设施建设。横山、户县、南郑撤县设区，神木撤县设市，市辖区增加到30个，县级市增加到4个。加快县域园区建设，194个县域工业集中区入驻企业总数达到8824个，从业人数达到102.2万人，对承载产业、聚集资源和人口发挥了重要作用。2016年，全省县域经济总量达到9438亿元，县均生产总值达到111.6亿元，突破百亿元关口。

重点镇和农村新型社区建设成效显著。35个重点示范镇每镇提供1000万专项启动资金、下达增减挂钩指标1000亩，促进重点镇跨越式发展。2014年至2017年上半年，35个重点示范镇先后引进各类企业1000余家，完成投资388.93亿元，带动镇区人口增加60.53万人。给予31个文化旅游名镇每镇每年500万元专项资金和200亩城乡建设用地增减挂钩指标，累计完成投资140.89亿元，接待游客5000多万人次，旅游收入超100亿元。突出特色小镇保护与发展，出台陕西省《关于加快发展特色小镇的实施意见》，蓝田汤峪镇、耀州照金镇、眉县汤峪镇、宁强青木川镇、杨陵五泉镇等14个镇入选国家住建部全国特色小镇名单。通过对历史文化名城名镇、民俗风情文化资源与自然资源的保护与开发，开发修复了马嵬驿、袁家村、统万城、青木川镇、白鹿原影视基地等一批兼具人口转移、文化传承、生态旅游、产业振兴等特点的宜居宜游的特色文化休闲小城镇。加快新型农村社区建设进度，撤并行政村4830个，建成1002个规模适度、设施完善、生活便利、生态宜居的新型农村社区，97万人入住农村新型社区。

（四）基础设施保障支撑能力显著增强

铁路支撑能力进一步增强。抓住国家加快铁路发展的机遇，以客运专线、快速铁路、城际铁路为重点，大力推进全省铁路建设。近年来，先后建成西平铁路、大西客专等一批国铁干线和地方铁路，截至2016年，全省铁路营业里程达到4748公里，年客运量达到8398万人，年货运量达到12195万吨。在铁路建设提速工程上，西郑、西宝、西兰、西太、西成高铁建成通车，西银高铁开工建设，西武、西渝高铁预计年内开工，陕西的“米字形”高铁网即将成型。西安与北京、上海、南京、兰州、杭州、福州、青岛、沈阳等大中城市实现高铁直连，形成了陕西高铁的“一日交通圈”。“大西安”地铁规划线路扩充至23条，地铁1、2、3号线已开通运营，运营里程累计91.05公里，4号线建设进展顺利，预计2018年下半年建成通车，5、6、9号线和1号线二期建设加快推进，西安北站到机场城际轨道项目全面启动。

公路网络日趋完善。围绕新型城镇化重大战略，加快建设国家高速公路，打通省际和大通道断头路。全力加快坪坎至汉中等14个高速公路续建项目建设，延安至黄陵高速公路扩能工程（北段）建成通车，标志着西安至延安形成了十车道的高速公路大通道，截至2016年，全省高速公路通车里程达到5181公里，位居全国前列。结合现代城镇布局规划，进一步畅通大中小城市间的运输通道，推进干线公路建设，2016年，集中开工119个2052公里普通公路项目，全年干线公路建成通车800公里以上，姜眉公路太白县城过境段等21个项目建成通车。2017年，串联陕西3市12县50多景点，全长828.5公里的沿黄公路建成通车，纵贯陕西中北部，成为带动沿线居民脱贫致富的又一交通干道。新改建农村公路超过30000公里，使全省所有乡镇和96%建制村通了沥青、水泥路，所有重点镇、文化旅游名镇等对外道路便捷畅通，进一步缩小了城乡差距，推进了城乡一体化发展。

民航发展步伐加快。咸阳机场三期扩建、榆林机场二期扩建、延安机场迁建、宝鸡机场改扩建、安康机场新建等一批机场建设工程稳步推进，形成了以西安咸阳国际机场为中心的“一主四辅”民用机场布局，形成了覆盖国内所有省会城市、主要旅游和热点城市，以及与我省联系紧密的国际（地区）城市的航线网络。开通国际货运航线11条，包括西安至美国芝加哥、荷兰阿姆斯特丹、韩国首尔的国际货运航线，咸阳机场2017年上半年旅客吞吐量首次突破2000万人次，增速居全国十大机场第一位。

信息基础设施建设步伐加快。全省新增光纤到户家庭覆盖数超1000万户，新建住宅小区100%实现光纤到户，老旧小区光纤到户改造完成率达到95%以上，互联网骨干直联点的网间互通能力全面提升。所有设区城市实现光纤网络全覆盖，90%城市光网用户的接入带宽已免费提升至20Mbps以上，城区、重点区域及公共场所4G网络实现全覆盖。将“互联网+”融入智慧城市建设，各市区、各部门的电子政务平台基本全部建成，完成中国智慧城市项目建设70个，涉及政府政务管理、防灾减灾、公共基础数据库、智慧农业、智慧工业、智慧交通、智慧旅游、智慧社区、智慧医疗、安全生产等人民生产生活的各个方面，“数字陕西”与“关中智慧城市群”基本建成。

重大水利工程建设成效显著。围绕关中工业化和城镇化建设，系统整治并恢复湖泊、湿地、蓄滞洪区等，促进关中主要江河湖库外部连通、内部循环、互为补充，编制实施关中水系规划，全面加快各项水利基础设施建设，营造蓄水滞水留水、排洪泄洪兼容的水生态，由单纯排水防洪、引水抗旱向蓄滞泄洪兼顾、丰枯相济转变。启动实施了渭河、汉江、丹江综合治理工程，2016年年底，渭河完成投资16.14亿元，680公里堤防全线贯通，渭河百里画廊成为关中城市群的绿腰带。汉江完成投资42.5亿元，建设堤防（护坡）313.8公里，治理段防洪能力全面提升，生态、社会效益逐渐凸显。综合治理汉丹江小流域68条，初步治理水土流失面积3.32万平方公里。完成浐河、沣河、潏河等多条河流的治理改造工作，“八水绕长安”盛况初步恢复，昆明池、渼陂湖等重点工程完成节点任务。近三年来，我省通过水利工程与生态修复、休闲娱乐项目的综合改造，将水源保护与生态旅游相结合，全省已完成水利风景区建设67处，取得了良好的生态效益与社会效应。城镇供水能力与用水安全能力快速发展，引汉济渭、东庄水库等重大工程全面推进加强了我省设区市和县城供水保障能力，2016年年底，全省城市供水普及率达到92%以上，提前三年完成规划的要求，新增供水能力6.12万立方米/日，新增用水人口159.53万人，全省抽检和全国抽检合格率达98%。

地下综合管廊、海绵城市试点建设成效显著。2016年，陕西省住建厅配合省发改委提请省政府办公厅印发了《关于加快推进城市地下综合管廊建设的实施意见》，指导全省13个市（区）编制完成地下综合管廊建设专项规划。确定西安、延安为地下综合管廊建设省级试点城市，省级财政连续3年给予每市每年3000万元的资金支持。截至2017年上半年，全省地下综合管廊竣工项目已有33个，总长度67公里，在建项目79个，总长度166公里。此外，陕西省住建厅还持续加快推进西咸新区国家级海绵城市建设试点工作，配合住建部对西咸新区国家级海绵城市建设试点工作开展了年度绩效评价。同时，提请省政府办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的实施意见》，确定宝鸡、铜川为海绵城市建设试点城市，陕西省级财政连续3年给予每市每年2000万元的资金支持。西安市集中开工了62个海绵城市项目，总投资约200亿元，内涝防治能力由3—5年一遇提高到50年一遇。

智能电网体系基本全面覆盖。积极协调发电、输电、变电、配电、用电、调度各环节和信息通信平台继续按照智能电网建设规划推进。2016年，陕西省建成330千伏富平新一代智能变电站示范工程、西安高新区智能电网综合建设工程、110千伏高新南、陂西两座新一代智能变电站。同时，对多处老旧变电站进行智能化改造、用电信息系统深化应用、配电智能化建设以及配套的通信网建设。通过电网改造建设与智慧城市建设相对接，积极推进陕西省新型城镇化的建设。

生态环境质量不断改善。通过“加强山水林田湖”一体治理，长城沿线防风固沙林带、黄土高原生态屏障、渭河沿岸生态带、秦巴山地生态屏障、汉丹江两岸生态安全带的生态格局基本形成（见图1-10）。2016年，陕西省建城区绿化覆盖率达42.5%，森林覆盖率达到43.06%。为打好治污降霾攻坚战，出台了《陕西省“治污降霾保卫蓝天”五年行动计划（2013—2017年）》，此外，还出台了燃煤锅炉拆改和黄标车淘汰、脱硝和除尘电价等20多项鼓励、支持和推动治污降霾措施落实的配套政策，开展铁腕治霾“1+9专项行动”，关中地区30万千瓦及以上燃煤火电机组全部实现超低排放。2016年，陕西省13个市（区）优良天数比例在43.7%—84.7%之间，平均优良率为62.9%，提前达到市级以上城市空气质量达到国家标准比例60%的考核目标。绿色建筑是近年来衡量城市绿色发展的重要参考标准，陕西省从单体建筑、绿色生态居住区、绿色生态城区3个层级推动绿色建筑发展，2014年1月1日起，政府投资建设的大型公共建筑，西安市保障性住房，以及单体建筑面积超过2万平方米的机场、车站、商场、写字楼等全面执行绿色建筑标准，绿色建筑发展水平进一步提升，2016年，绿色建筑占新建建筑的比例达到29.8%。（图1-10）

（五）可持续发展能力稳步提升

随着“一带一路”“互联网+”和《中国制造2025》等国家战略的深入推进，陕西省现代产业体系建设步伐成效显著、创业与就业环境逐渐优化、城市创新能力不断加强，为新型城镇化提供源源不断的发展动能。

产业结构进一步优化。三次产业结构调整不断优化，三产占GDP比重已经由2014年的8.85∶54.14∶37.01调整到2016年的8.84∶49∶42.16，战略新兴产业占GDP比重由2014年的9.5%上升至2016年的10.7%，为农村劳动力转移人口提供了更多的就业机会。2016年，我省城镇登记失业率维持在3.3%，低于国家平均水平0.72个百分点，较2014年下降0.11个百分点。（图1-11）新兴产业和先进制造业实力持续增强。2016年，陕西省实现工业增加值7492.6亿元，比上年增长6.8%，规模以上工业增加值增速连续三年在全国15个副省级城市中排名第三位。

服务业稳步发展。2016年，陕西省第三产业生产总值达到8080.67亿元，占到陕西省GDP的42.16%。陕西省安排30亿元专项资金，加大对服务业重点领域、试点聚集区、重点企业及重点项目的政策资金扶持力度。重点建设国家、省、市级服务业聚集区40个，实现服务业聚集区在各区县的全覆盖。加快打造丝绸之路经济带区域金融中心，推进直接融资、区域性股权市场和金融综合服务三大平台建设，大力发展互联网金融、绿色金融和普惠金融，2016年陕西省金融业增加值为1176.59亿元，同比增长10.9%，高于同期GDP增速3.3个百分点，占陕西省GDP的比重为6.1%。现代物流服务体系逐步完善，以西咸新区空港新城、西安国际港务区国际陆港大型物流综合园区为核心，专业性物流中心为节点，专业性配送区为支撑的“一带一路”陆海空联运枢纽初步建成。会展服务业发展迅速，初步建立起与经济发展相适应的会展服务体系，“西洽会暨丝绸之路国际博览会”“丝绸之路国际旅游博览会”“欧亚经济论坛”“杨凌农高会”和“中国国际通用航空大会”等一批品牌展会在国内外的影响力进一步扩大。

产业集中区带动效应更加凸显。推动开发区、工业园区与新型城镇化融合发展，全省11个市（区）共建成省级以上开发区33个，成为新型城镇化的重要引擎。2017年上半年，省级以上开发区实现规模以上工业增加值1042.81亿元，占全省10.87%，实际到位外资27.50亿美元，占全省的82.3%。产业集聚带动了人口聚集，2014—2016年三年中，全省省级以上开发区和工业园区吸纳了超过百万劳动者进入二产和三产领域，加快了全省城镇化进程。

区域特色更加明显。根据不同地区的资源禀赋和区位特点，明确发展定位和产业重点，关中、陕北、陕南三大区域的发展差距逐渐缩小，错位布局、协同发展局面初步形成。关中、陕南、陕北占全省GDP比重由2014年的62.7∶12.9∶24.4调整为2017年上半年的65∶13.7∶21.3。特别是陕南加快发展航空制造、数控机床、新材料、现代中药、绿色食品和生态旅游等产业，经济体量与产业结构不断升级，城镇化率增速在我省三大区域占据首位，与全省平均水平差距不断缩小。（图1-12）

创新创业环境不断改善。实施创新发展战略，全力推动陕西创新型省份建设，激发全社会创新动力，全省的创新能力不断加强。陕西被确定为全国4个创新型省份试点之一，西安市被国家列为系统推进全面创新改革试验区，西安高新区获批为国家第9个自主创新示范区，西安、宝鸡成为国家创新型试点城市，20个县区开展创新型县区试点，168家企业成为创新型企业，区域创新示范带动作用进一步增强。通过商事制度改革、放宽市场准入条件、小微企业税收优惠、减少行政审批等方式为有创业意愿的青年提供创业引领、就业帮扶、精准服务、能力提升、权益保护等五大帮扶与保障措施，持续优化创业环境。截至2016年，全省共创建48个省级小型微型企业创业创新基地和8个国家小型微型企业创业创新示范基地，其中，西安市被确定为“国家小微企业创业创新基地城市示范”。截至2016年年底，陕西技术合同成交额802.7亿元，专利授权量增长45.7%、居全国第一位，国家自然科学奖、技术发明奖获奖数量分别居全国第二位和第三位。小微工业企业达到2.6万余家，较2015年增加28%，吸纳就业能力达到900万人。

（六）城乡发展一体化进程明显加速

健全土地流转制激发农业活力。全面推行农村集体土地确权登记，2015年末，陕西省所有涉农县乡及98.8%的村民小组都开展了土地确权登记颁证工作，测绘影像资料全部提供到位，市级信息平台建设基本完成并投入运行，县级确权登记颁证软件全部安装到位，并已完成了93.2%的农户调查、93%的耕地调查，向186.7万农户颁发了土地经营权证书，基本完成了确权登记工作总量的80%以上。鼓励土地流转，提高土地配置效率，提高农户在土地增值中的收益比重，在土地流转价格上，60%采取双方协商办法，40%由村组介入共同协商定价，流转价格完全由市场需求状况决定。截至2016年年底，全省农村土地流转面积达1218亩，陕西省农业部门认定家庭农场9237家，农民合作社4.42万家，各级农业产业化龙头企业2680家。70%以上的流转土地，用于收益较高的设施农业、特色种植、规模养殖和休闲观光农业等。对于盘活农村闲置土地，激发农业生产要素活力，助推“三农”城镇化转型具有积极的示范带动作用。

现代农业园区与新型农业经济主体不断扩大。各地在园区建设过程中，因地制宜，大胆探索，逐渐形成了一批生产经营组织方式科学先进、运行机制良好、产业和地域特色鲜明、带动作用突出的现代农业园区，主要包括产业聚集推动型，如眉县齐峰园区推行“企业自建基地、全程托管服务、产业板块推进、品质品牌结合”猕猴桃产业规模化发展；经营主体带动型，如泾阳县日新园区由入园企业发展“农地入股、共建基地、加工增值、按股分红”酿酒葡萄产业化；科技创新驱动型，如千阳县海升园区发展“大苗建园、矮砧密植、立架栽培、水肥一体、机械作业”现代苹果生产模式；生态循环促进型，如安康阳晨园区发展“种猪繁育、沼气发电、有机肥加工、生态化种植”低碳循环模式；三产融合引领型，如泾渭茯茶园区推行“标准茶园建设、加工技术研发、多元产品开发、茶文化展示传播、茶艺体验休闲”的三产融合模式；服务支持拉动型，如洛川县政府成立管理服务机构，整合涉农项目资金，完善水电路网等基础设施，吸纳经营主体入驻园区，提供技术、信息、金融等全方位服务，推行品牌营销战略，推动苹果产业转型升级。截至2016年年底，全省建成省级现代农业园区362个，带动全省各级各类园区2495个，建设面积598万亩，占到全省耕地面积的12%。全省已基本形成以国家现代农业示范区为引领，省级园区为重点，市县园区为依托的现代农业发展格局。

农业标准系统建设不断加强。通过建立“政府推动，标准化主管部门牵头，市场引导，龙头企业带动，合作组织搭桥，农民积极参与”的工作机制，探索形成了“三型五化”的现代农业标准化示范推广模式。围绕陕西省优势特色农业产业，以提升农业产业综合效益为目标，大力开展了农业综合标准化工作，建立“科技成果标准化、技术标准系列化、人才培养实用化、示范生产产业化”的新型标准推广机制。2016年，建设第八批国家级综合农业标准化示范区15个，综合标准化示范县2个和省级农业标准化示范区21个，74个农产品获得地理标志。示范项目涵盖果业、蔬菜、养殖、花卉、杂粮、茶、中药材等领域，涉及陕西省农业县（市、区）34个。眉县猕猴桃、蒲城酥梨、千阳矮砧苹果、陇县奶牛、周至关中黑猪、沣东现代都市农业等项目成效显著，形成了一批综合效益好、辐射带动力强、具有市场竞争力的优质农产品。

农村金融服务不断升级。农村金融服务体系逐渐完善，在信贷投放上，更加注重引导信贷投向“三农”领域等经济薄弱环节和民生工程。2014年以来，全省涉农贷款余额超过5800亿元，年均增长18.2%，高于同期各项贷款增速。信贷投放重点突出，区域分布更趋合理。近5年，全省本外币信贷资源在三次产业间的比例由0.8∶38.7∶60.5变化为1.0∶45.6∶53.4，第一产业贷款占比有所提高，“三农”金融的发展对于促进农民增收致富和提升农业现代化效果显著。

扶贫攻坚全面扎实推进。2014年以来，我省采取因户施策等举措，着力推进精准脱贫，易地扶贫搬迁、产业扶贫、就业扶贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等一系列工程，开启了脱贫攻坚“加速度”模式。2016年全省省级标准下130万以上贫困人口脱贫。在易地扶贫搬迁方面，全省完成投资180亿元，安排易地搬迁贫困户18万户60万人，启动建设集中安置点1436个，开工建设安置房15.75万套，完成国家下达计划的197%。在教育扶贫方面，对贫困家庭学生实施从幼儿园到大学直至就业的一条龙资助，资助困难学生177.16万名，其中，建档立卡贫困家庭学生32.87万人。在就业扶贫方面，组织农村贫困劳动力技能培训12.13万人，转移就业47.33万人，创业5.47万人。在生态扶贫方面，104.6万贫困人口得到生态效益补偿资金2.2亿元。在兜底保障方面，积极组织开展“两线合一”，全省农村低保标准提高到3015元。

农村人居环境改善效果显著。陕西省近年来不断加大农村综合环境整改力度，危房改造、基础设施建设、环境治理成效显著。2016年，我省农村危房改造10.8万户，完成国家下达的指标135%，全省农村危房改造累计完成68.67万户，改造数量在全国位居前列。全省90%的建制村通沥青（水泥）路，村庄道路硬化率达52%，农村自来水普及率达到79%，生活垃圾集中处理率达53.1%，农村人居环境不断提升。针对关中、陕北、陕南三大区域，形成“三个三”的分层次风貌特色构建体系，探索具有民族性、地域性、时代性的陕西城乡风貌建筑模式，榆林市佳县朱家坬镇泥河沟村、铜川市耀州区孙塬镇孙塬村、安康市石泉县后柳镇等30个村庄入选《中国传统村落名录》，并获得中央财政资金补助。目前，陕北地区的统万城、关中地区的茯茶小镇、簸箕掌村、关中民俗艺术博物院、陕南地区的青木川古镇，已经成为集古建筑维修保护、民俗传承、旅游开发与产业创新等一体化发展的城乡空间风貌发展示范地区。

（七）体制机制创新稳步推进

推进城乡建设用地增减挂钩。允许列入国家连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县的56个县区，增减挂钩指标在省域内跨县、跨市流转使用。2017年上半年通过指标流转增加城镇化建设用地0.45万亩，为贫困地区提供土地收益7.2亿元，实现了城镇化和脱贫攻坚双赢。创新实施人地挂钩政策。研究制定《关于城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩的实施意见》，将城镇用地与农业转移人口数量挂钩。完善农村土地流转机制，加快推进农村集体土地确权登记颁证工作，稳步推进农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。探索进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。

创新城镇化资金分担机制。实行财力性转移支付分配与持有居住证人口挂钩。在测算县级教育、社会保障、医疗、就业、住房保障等相关民生支出时，将持有居住证的农业转移人口纳入测算范围，增强吸纳农业转移人口较多且民生支出需求较大的县区财政保障能力。2016年，省财政补助市县的均衡性转移支付、县级基本财力保障转移支付、义务教育生人均经费等一般性转移支付均与农业转移人口挂钩，对吸纳农业转移人口较多的县区给予重点支持。统筹中省农业转移人口市民化奖励资金，建立农业转移人口市民化奖励机制。2016年，下达相关市县奖励资金3亿元。建立多元化可持续的投融资体制。出台《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，引导社会资本按照PPP模式参与地下综合管廊的建设和运营。

加快推进行政管理和财税体制改革。加快行政区划改革。西咸新区由西安市整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。赋予神木县、府谷县与设区市同等的经济社会管理权限。加快扩权强镇、村镇合并等行政区划管理改革，形成了《陕西省深入推进经济发达镇行政管理体制改革实施意见（初稿）》，进一步激发经济发达镇发展内生动力。深化城市管理执法体制改革。出台《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，启动西安、宝鸡、咸阳、韩城改革试点，统一全省城市管理执法机构设置，明确全省执法人员配置比例，建立城市管理执法司法衔接制度，提高城市管理的水平和实效。完善乡镇财政管理体制。对35个省级重点镇（含4个镇级小城市试点乡镇）实行分税制财政体制，对31个文化旅游名镇实行“核定收支、定额补助、超收全留、自求平衡”的包干财政体制。

持续完善城镇住房保障体系。构建购租并举的城镇住房制度。将在本地就业的非户籍人口纳入公共租赁住房保障范围，拓宽申请渠道，严格“三级审核、三次公示”制度，实施预分配等措施，使保障对象早日入住新房。推进公共租赁住房与廉租住房、经济适用房与限价商品房并轨，建立健全购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，打通保障性安居工程与存量商品房通道。鼓励各地通过购买和长期租赁方式，把适合或经改造符合公共租赁住房条件的存量商品房，转为公共租赁住房房源，配租给保障对象。健全房地产市场调控机制。调整完善差别化住房信贷政策。房地产市场调控力度持续加大，出台一系列房地产调控政策，抑制楼市过热。在全国率先完成了省市县三级不动产登记职能整合、机构设置、窗口运行等任务，成为全省全面深化改革的“一面旗帜”。完善保障性住房柔性退出机制。发布《西安市经济适用住房退出管理实施细则》，购买经济适用住房满5年，购房人在补交差价款后，方可取得完全产权并退出经济适用住房保障，也可上市交易，为其他地区的保障性住房退出机制的建立提供了参考。

建立生态文明考核评价机制。制定差异化的生态环境质量目标、准入标准、考核评价体系。对关中地区、榆林北部等重点开发区域，根据环境容量，实行严格的污染物排放总量控制指标，减少污染物排放。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消生产总值考核。建立环境保护督察制度，每年对30%以上的市级政府和5%的县级政府开展环保督察，对未履行环境保护职责或履责不到位的地方党委政府负责人进行约谈，对问题严重的实行挂牌督办、区域限批。

四、存在的主要问题及原因剖析

《规划》实施三年多来，陕西新型城镇化有了巨大进步，但整体上还是滞后于全国平均水平，2016年陕西省城镇化率依然低于全国平均水平2.01个百分点。在推动城镇化健康协调发展方面，还有几个亟待补齐的短板：

（一）城镇化水平相对滞后，质量内涵有待提升

城镇化与工业化发展不协调。2016年统计数据显示，陕西的工业化水平（工业增加值占地区生产总值比重）为39.09%，城镇化率为55.34%，工业化水平滞后于城镇化，而有些县的城镇化率达到70%，而工业化率低于全省平均水平，说明陕西在城镇化过程中，产业化水平未能同步，就业支撑能力不足，有出现“空城”的隐忧。

城镇化差异较大。陕西省城镇化质量出现严重不均衡，主要表现在地区不均衡和指标不均衡。分地区看，关中地区由于地理区位优势，除城市建设外，各项指标均值较高，特别是西安市城镇化质量较高，位列全省各市第一；陕北地区地处黄土高原，水土流失现象严重，大量煤炭、石油等能源开采量巨大，致使生态环境脆弱，在生态环境方面得分较低；陕南地区因地处秦岭山区及山区南麓，交通不便，主要经济来源产业单一，致使陕南地区在大多数经济指标低于陕北和关中地区。

（二）“半城镇化”突出，农民融入城市生活困难

陕西常住人口城镇化率已超过55%，但户籍人口城镇化率还不到45%，由于教育、医疗、养老等公共服务均与户籍挂钩，这意味着大量城市常住人口无法正常享受所在城市的公共服务，距离真正实现农业转移人口市民化还有很大距离。随着城市消费支出水平的不断提高，以及一系列农村政策对农村生存条件的改善，由于“半城镇化”人口在城市福利待遇长期得不到保障，即便农村存在着相当数量的剩余劳动力，还是有大量农民不愿意外出打工。如果不能尽快解决这一问题，不但新型城镇化的目标难以实现，经济结构的转型升级和社会的和谐稳定也将面临严重挑战。

农民工就业创业资金缺口较大。主要是返乡农民工自有资金不足，创业的过程中又需要大量的流动资金，商业银行考虑到资金风险不愿投入，而人社部门的创业贷款额度较小，因此难以满足创业需要。

推进社保改革面临压力持续加大。管理体制机制不顺导致城乡居民医保政策不统一、进度不平衡，农民工按项目参保还需向其他领域拓展；我省陆续降低工伤、生育等险种费率，基金当期增幅明显下降；加之公立城市医院改革不断深化，医保基金支出持续增加，对我省社保基金带来很大压力。

构建和谐劳动关系难度不断加大。当前，导致欠薪的深层次矛盾尚未从根本上解决，尤其是工程建设领域违法分包等建筑乱象没有得到有效根治；部分地市“双随机、一公开”监管机制还没有完全建立，执法任务繁重与执法能力不足的矛盾突出，部分用人单位遵守法律的意识不强，劳动者依法维权渠道不畅通。

城乡教育资源供给结构性矛盾突出。城镇化速度加快，解决随迁子女入学面临的最大困难依然是城市教育资源不足，难以很好满足所有随迁子女入学需求。尽管近年来我省大部分市、县（区）加快了城市学校建设步伐，但在各市主城区和一些县城，教育资源扩容工作一定程度上存在不适应随迁子女数量剧增的态势。城市学校的校际差距在大多数城市仍然存在，随迁子女对优质教育资源需求迫切，往往出现区县教育部门统筹安排的学校不符合家长期望，拒绝进入指定学校的现象，加剧了“择校”矛盾，导致部分学校人满为患。

随迁子女提供证明材料困难。为了引导学生的有序流动，区县教育部门设置一定条件作为身份确认的证明。但是，由于随迁子女家庭构成比较复杂，家庭状况千差万别，对教育的诉求也不尽相同，能够提供证明的能力也有所差别。比如居住证明，有的是房产证，有的是租房合同，有的没有正规的租房合同，用水电费缴款凭证做证明。有些家庭多年在外，原籍流出证明无法开具。极少数儿童，没有户籍也没有出生证明，给入学资格审核带来麻烦。

随迁子女融入城市的问题比较突出。随迁子女就学，如何融入城市社会直接影响到他们的身心健康和进一步发展。融入城市主要包括学习、人际关系和心理状态的融入。由于生活环境不同，随迁子女往往表现出学业方面的劣势，人际关系的不适应和心理方面的排斥感，加上他们处于价值观的形成期，心理比较敏感，融入城市存在一定困难，部分会出现心理方面自卑的问题，甚至出现心理疾病，影响个人健康成长。

（三）经济结构不优，人口城镇化的推拉力不足

人口城镇化是与经济结构变化相适应的过程，一般来说，经济越繁荣、第三产业越发达、社会经济分工专业化程度越高，城市能够提供的就业岗位就越多，城镇化的动力也越足。从县域经济发展水平看，2016年我省生产总值过百亿的县（市）仅占总数的44.58%，不足50亿元的还有18个，最低的佛坪县仅为8.56亿元，83个县（市）县均GDP113.71亿元，仅为江苏的14.77%、安徽的59.81%，内蒙古的75.30%，县域经济总体上尚未摆脱“农业大县、工业小县、服务业弱县”的基本特征；从三产比重看，2016年我省第三产业占GDP比重为42.16%，远低于全国51.6%的平均水平，城市吸引农业转移人口的拉力不够；从农业发展水平来看，我省耕地流转率不到总耕地面积的20%，低于全国平均水平10多个百分点，农民专业合作社和家庭农场无论从数量还是质量上都滞后于全国平均水平，农业转移人口进城的推力不足。

农民向市民转化动力不足。陕西的平均城镇化率已超过50%，最高县（区）已达到70.1%，但城镇化建设质量依然不高，与其相配套的公共服务与社会福利等方面缺少具体的实施管理办法，社会保障机制尚未健全。由于总体工业化水平不高，就业机会仍然不足，导致城镇对农村人口的吸引力不强。同时，农民已有收入水平不足以负担城镇生活成本，导致农民向市民转化的动力不足。

农民自身市民化意愿不强烈。相比过去而言，当前土地制度改革释放出巨大政策福利，城乡社会福利差距缩小，更多的农村户口持有者更愿意拿着农村户口在城市工作，享受城市与农村的双重待遇，更有甚者想从城镇居民户口转为农村户口，农民自身市民化意愿不强烈。同时，城市自身吸引力不足，农民市民化社会保障成本较高，政府短期内难以负担，在完善社会保障体系方面断层、脱节情况严重，相关生活配套设施不完善，影响到农业转移人口市民化的进程。

县域经济不发达。县域上连工业，下接农业，是新城城镇化的主战场，是农业人口转移的主要承载地。但由于我省县域经济发展不充分，难以提供大量就业岗位，农民工就业渠道单一，多流向大城市而不是县城。

（四）产城融合不够，建设用地结构性矛盾突出

不少地方把城镇化简单地等同于城市建设，过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了产业的配套和城市人口的自然集聚，城镇建设“摊大饼”问题突出，导致房地产库存高企、新区沦为“鬼城”，有的市县城区规划人口规模不切实际，全县人口集中到新城区都无法达到规划目标。全省现有各类县域产业园区194个，个别县（市）甚至有3—4个园区，但很多产业园区设立后，未能强化规划引领，重视招商引资而忽视了功能定位，重复建设、同质竞争严重，结果是一些地方建设用地紧张寸土寸金，一些地方却是产业园区荒草丛生、国土资源浪费严重。截至2016年年底，我省城镇人均建设用地规模为145.85平方米，远高于《规划》限定的100平方米的约束性指标。

基础设施较为薄弱。我省经济这几年虽然增长较快，但整体发展依然滞后，导致对城镇基础设施尤其是小城镇基础设施投入不足。2015年，全省小城镇燃气普及率仅为城市的16.62%，生活垃圾无害化处理率不到城市的4%，特别是在自来水普及率、人均道路、给排水、绿化等主要指标上均大幅落后于发达省份，甚至大部分建设指标远低于全国平均水平，成为产业发展和招商引资的瓶颈，制约了特色小（城）镇的培育和发展。

中心城市的首位度不高。由于城市基础设施较为薄弱，中心城市建设历史欠账较多，基础设施改造提升难度较大；加之市政公用设施建设以来主要依靠财政投入，特别是地下管网投资额大、投资回报周期长，资金投入不足已成为制约城市建设的最大瓶颈，城市必备的水、电、气、暖等短板明显，服务功能不全，中心城市的首位度不高。

小城镇长远发展后劲不足。产业是特色小（城）镇发展的原生动力，我省受制于发展阶段、发展基础等限制条件，多数小城镇产业发展模式单一、涵盖面窄，往往以初级加工业或旅游业为主，且产业规模小、层次低，集聚高端要素方法不多，做强产业特色理念不新，普遍存在主业不强、高端不够的问题。即便是部分已初具规模的特色小城镇，也缺乏带动当地人致富的项目，长远发展后劲不足。

（五）投融资渠道不畅，新型城镇化缺乏现代金融支撑

城镇建设资金投入不够。新型城镇化进程中，基础设施、公共服务、保障性住房建设等需要大量的初始资金支撑。陕西大部分地区城镇财政收入普遍不高，多数属于“吃饭”财政，农业人口转移成本承担资金主要依赖土地出让收益。当前政府举债、土地指标都在收紧，加上财政收入增速放缓，导致约束增多、配套滞后、激励不足。不少市县尝试搭建投融资平台，以引导民间资本进入城镇建设领域，但由于尚未建立风险分担机制、基于成本的调价机制、项目退出机制，以及市场准入负面清单制度，未能按照国家要求切实保障市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等各类市场主体皆可依法平等进入，致使很多民间投资者信心不足，对PPP项目仍抱观望态度，投资积极性不高。今年上半年，我省虽成立了陕西省新型城镇化发展基金，但落地项目很少，尚未发挥明显作用。

投融资渠道不宽。新型城镇化建设项目投融资需求量大，任何单一主体都无法满足城镇建设项目的资金需求，当前陕西省的投融资模式仍以银行贷款和“土地财政”投入为主，以政府投资为主体吸引民间资本的保障机制不健全。这种单一的投融资模式难以填补投融资建设的资金缺口，而社会资金的存量巨大，未得到充分利用。不少市县区在引导金融机构创新信贷产品、提高债券供给等方面发力不足，未能充分使用资产证券化、市政债等多种金融工具拓宽融资渠道。在经济下行压力下，地方金融机构怕担风险，融资改革创新缺乏魄力和信心。

（六）城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出

“城市病”日益突出，交通拥堵问题普遍存在。城市空间格局不尽合理，城市建成区绿化覆盖率较低，公共服务供给能力薄弱，县城以下污水垃圾处理能力不足，城乡管理工作更多的是依靠突击式、集中式整治，长效化、常态化举措不足，城市占道经营、车辆乱停乱放现象依然普遍，城中村和城乡接合部等区域环境较差。

社会治理理念与模式相对滞后。“重管理、轻服务”“重局部、轻全局”“重政府、轻社会”的“三重三轻”现象依然严重，有关部门受制于定势思维和部门利益，社会治理碎片化问题突出，社会组织、社区和公民个人在社会治理中的参与性严重不足。乡镇一级普遍存在着“有限权力、无限责任”的现象，责权利不统一、不对等、人财物不配套。撤乡并镇，群众就近方便办事的难度增大。社区工作“行政化”色彩浓厚，与社区居民联系减少，直接影响到居民参与社区建设和管理的积极性。

（七）文化保护滞后，城乡建设特色不足

陕西文化积淀厚重，历史文化名镇和特色景观旅游名镇较多，但除个别风貌鲜明、特色突出的小城镇外，大多数小城镇建设存在缺乏特色、千镇一面等问题；部分小城镇在城镇风貌打造中相互模仿，样式雷同、形体乏味、品位较低等；对小城镇自身所处地域文化、历史脉络、建筑空间格局等认识不足、挖掘不够，小城镇风貌有待彰显。一些城市在规划建设中存在抄袭、模仿、复制等现象，城镇建设存在盲目追求大、新、奇、洋的问题，千城一面问题突出。城镇建设中的历史文化遗迹、传统村落等保护不够。部分城市在旧区改造中存在大拆大建的现象，区域传统文化和特色文化挖掘不够，特色小镇缺乏特色，忽略了对遗产与周边环境的整体性保护，造成了历史文化传承的碎片化倾向。

（八）规划统筹力度不够，城乡建设协调性有待增强

缺乏整体规划。有些规划的编制只停留在总体规划上，详细的实施项目尚未进入议事日程，总体规划是对城乡分布建设区域做粗线条的安排，对整体布局、主题定位、建设目标等关键要素简单规划，只体现大体轮廓。

“多规合一”工作滞后。虽然各市县区重视各类规划的编制工作，但“多规合一”工作仍处于起步探索阶段，面对新型城镇化提出的新要求，规划统筹仍显滞后，新型城镇化建设工作缺乏科学性和协调性。

各类规划衔接不够。各市县区都存在不同程度的规划相互打架、权威性不强等问题，县（区）城市总体规划与省市及相关专项规划在一定程度上难以衔接。

五、意见建议

针对评估中发现的问题，课题组对更好推进我省新型城镇化工作提出如下意见和建议：

（一）破除体制机制障碍，加速推动农民市民化

促进公共服务均等化，降低农民融入城市门槛。降低农民变市民成本，推动“空间城镇化”向“人口城镇化”转变。一是完善外来务工人员住房公积金制度和廉租房制度，制定解决外来人员住房的长期性政策，提高城镇对农民的吸引力。二是完善基本社会保障制度，重点解决资金的来源问题和流动人口社保可转移问题。三是依托社区构筑流动人口服务管理网络，加强流动人口服务管理，鼓励各地逐步将社保、医疗、教育、就业、居住服务等内容纳入居住证管理范畴，提高居住证含金量，进一步保障农业转移人口正常享有城镇基本公共服务。

激活农村土地资源，消除农民市民化的后顾之忧。加快农村制度改革，健全农村产权流转市场体系，打通资源变资产的路径。一是完善进城落户农民农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益的有偿退出机制，推动农村土地流转。二是加快农村金融制度创新，建立农村产权交易平台，加快推动农村土地经营权和农民住房财产“两权”抵押贷款，支持返乡下乡人员依法使用集体建设用地开展创业创新，鼓励农村集体经济组织与工商资本合作发展休闲农业、民宿经济、乡村旅游等新型商业模式，壮大村级集体经济实力，推进产业精准脱贫。

加大财政投入，完善农民市民化的成本分担机制。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本性质，明确成本承担主体和支出责任。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本；企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用；农民工要积极参加城镇社会保险，参加职业教育和技能培训，提升就业和发展能力。

加强公共服务能力建设，提高城乡发展一体化水平。以“核心城市—省际毗邻区域中心城市—地区性中心城市—县城—重点镇—新型农村社区”六级居民点等级体系为依托，合理布置各项公共服务设施，重点加大小城镇及新型农村社区的设施配套。在科学引导农村集中居住、推进农业规模化经营的基础上，合理配置教育、医疗卫生、养老、文化娱乐等公共服务设施。鼓励大中城市、小城镇、农村在教育、医疗、文化事业等方面的人员、技术合作交流，促进城乡基本公共服务硬件设施的有效使用，提升城乡基本公共服务总体效益。

（二）优化产业结构，提升人口城镇化的产业支撑能力

加快特色产业发展。一是加快发展特色优势农业，推进农业产业化。在陕南限制开发区，试行建立生态补偿机制为基础的有机农业和生态农业；在关中平原试行以沼气为核心的现代循环农业、资源节约型农业和环境友好型农业；在陕北试行以生态畜牧业为载体的可持续发展农业。二是积极培育新兴产业，因地制宜、突出优势，一地一产业，大力支持本地龙头企业，推动形成集约化生产、规模化经营、集群化发展格局。三是加快发展现代服务业，大力发展家政、养老等生活型服务业，促进金融、信息等生产性服务业聚集发展，提升城市生活便利化和舒适化水平，推动人口集中和就近就业。

推动产城融合发展。充分发挥各类高新区、开发区和县域工业集中区作用，调整优化城镇产业结构和发展布局，增强发展产业、聚集资源和人口的能力，打造县域经济增长的核心引擎。围绕产业园区定位，统筹做好主体产业园区与住宅、消费、学校等配套区域衔接，打造宜居宜业的产城融合综合体。

积极扶持县域民营企业发展。进一步重视民营经济在促进县域经济发展中的重要作用，将发展民营经济作为促进就业、提高县域经济核心竞争力的重要抓手。一是引导省内外大型民营企业在县域投资。二是鼓励科学技术人员到县上投资创业。三是鼓励、吸收外出务工致富的农民工回乡创业。四是加强创业培训，优化创业环境，金融、国土、工商、税务等部门要积极为县域民营企业，尤其是小微型民营企业发展营造良好的环境和条件。

（三）突出分类发展，引领城市健康有序发展

以做大做强城镇群为重点，着力构建陕西特色的新型城镇化体系。一要做大做强关中城市群。要以西安为核心，强化城镇发展轴线，增强中心城市功能，培育城市一体化发展区，重点培育“一轴一环三走廊”城镇发展轴带，加快西咸一体化进程。二要以特色产业基地为依托，构建具有区域优势的陕南陕北城镇群。陕北要以能源化工基地建设依托，以榆林、延安为中心，形成“两核、四极、人字形城镇带”空间格局的陕北城镇体系。陕南要以绿色产业基地为依托，以安康、汉中、商洛为中心，形成“两核一极、两带四轴”空间格局的陕南城镇体系。三要着力构建各具特色的县域城镇群。各市城区建设要坚持准确定位、体现特色、错位发展的原则，依托资源优势、产业特点和文化底蕴，突出建设主题，努力打造个性鲜明、独具特色的县域城镇群。以分类指导为原则，探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。充分发掘各城镇的内涵潜力，突出每个城镇的独特优势，完善城镇功能，提升城镇品位，重点培育15个县发展为市域副中心城市，发展47个县域主中心县城，控制疏散15个生态县城，打造各具特色的现代城镇群。四要大力发展小城镇，要优先安排省委省政府重点支持的重点城镇建设的项目配套资金落实，发挥其示范带动效应。打造一批工贸型、商贸型、农贸型、旅游型和综合型强镇，培育100个省级特色小镇，力争30个以上镇进入国家级特色小镇。

以城乡统筹为主线，推动城镇化与新农村共同发展。进一步完善城镇功能，加快大中小城市和小城镇发展，充分发挥城镇吸纳作用，引导农民向城镇集中。加强乡村公路、通信等基础设施和文化设施建设，推进基础设施和公共服务向农村地区延伸，改善农村地区生产生活环境。强化农村建筑风貌管控，高标准高水平建设一批特色民居示范点。做好传统村落保护工作，力争将有重点保护价值的村落全部纳入《中国传统村落名录》。

（四）加强基础设施建设，提升城乡公共服务品质

加强城乡公共交通建设。统筹城乡交通规划，构建城乡一体、有机衔接的公共交通网络。以公交服务分区和片区枢纽为基础组织公交网络，构建不同层次的公共交通线路串联公交枢纽和覆盖公交服务分区，形成以公共交通服务分区为支撑，以公交枢纽为核心，以大容量快速公共交通系统为骨干，常规公交主干线、接驳线为补充的城乡一体化的公共交通网络。

完善市政公用设施系统。加快推进引汉济渭、黄河引水、南沟门、月河补水等重大水利工程，加强城镇水源地保护和供水设施改造与建设，加强城市排水防涝设施规划建设，构筑城市供排水安全保障体系。加强城市电网改造，增强供电保障能力，推进气化陕西工程，发展热电联产，逐步淘汰燃煤锅炉，增强供热保障能力。落实《陕西省城市地下管线管理条例》，开展城市综合管廊试点，推动地下管网建设共建共享。加快城镇污水垃圾处理设施建设，实现污水垃圾处理城镇全覆盖，确保设施正常运行。加大防洪、抗震、消防、人防设施建设，构建安全可靠的城市防灾减灾体系。

加快农业农村信息化建设。推动信息普及，加强城乡信息流动，不断改善村级信息服务站服务方式，开展综合应用和服务。进一步提高农村有线电视网络、互联网覆盖率，推进平台上移、服务下延，建设农村综合性和专业性信息资源和服务平台。加强部门协作，共同推进农村基层信息服务队伍建设。充分发挥农业、科技、教育、商务、气象等部门的作用，完善农村信息服务体系。

改善城乡生态环境。积极实施山水林田湖生态保护修复重大工程组织实施，以重要生态功能区、自然保护区保护和重点区域生态环境恢复治理为抓手，全面推动生态环境保护管理工作。做好治污降霾各项工作，全面提升城镇车行道路机扫率、洒水率及城市“三绿”指标。推广普及绿色建筑，将绿色建筑标准向县城延伸，力争绿色建筑占新建建筑比例达到50%以上。深入推进农村环境综合整治，集中开展农村垃圾污水专项治理活动，积极开展绿色村庄创建活动，做好村庄道路硬化、绿化、亮化工程，持续改善农村人居环境，建设美丽乡村。

（五）加强精细化管理，提升城市生活品质

理顺城镇管理机制体制。加快推进城市执法体制改革，创新社会管理体制，坚持多方参与、共同治理，加快形成政府负责、社会协同、公共参与、法治保障的城市社会管理体制。强化县区、镇级政府管理主体责任，明确管理范围、权利和责任清单，建立城镇管理协调机制，加强城镇管理执法机构和队伍建设，不断提高城镇管理、执法和服务水平。

全面推进智慧城市建设。加快城市数字化、信息化平台建设，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理，实施常态化、精细化、制度化管理，提升城市管理水平。完善城市应急管理体系、灾害监测和预警体系，提高城市建设的灾害设防标准，完善突发公共事件应急预案和应急保障体系。

积极赋予城市文化生命。城市发展必须承载历史，反映城市文化积淀，要促进城市从“功能城市”向“文化城市”转变。一是充分尊重和传承陕西深厚文化底蕴、城市历史脉络、文化特色和地理风貌，加强城市空间设计，注重城市新区与旧城区有机协调，彰显“古今共鸣、开放包容”的城市文化特质。二是加强历史文化名城名镇、民俗风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，保存城市文化记忆。三是健全城市公共图书馆、文化馆、博物馆等公共文化设施，建设城市休闲公园、文化休闲街区、环城市休憩带，推进文明城市创建，营造和谐文明的城市人文环境。

（六）依法严格实施规划，提高规划的统筹性严肃性

提高城乡规划管控水平。完善省域城镇体系规划编制工作，实施好《关中城市群核心区规划》和《沿黄城镇带规划》，提高乡村规划的实用性和覆盖率，促进以大西安为核心的关中地区大中小城市协调发展。加强城乡规划督察重大违法案件查处力度，建立违反城乡规划重点案件核查、挂牌督办和责任追究制度，实行城乡规划决策终身负责制。

以多规合一理念引导城市建设。科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。强化城镇化过程中的节能理念，大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，推进绿色生态城区建设，提高城镇供排水、防涝、雨水收集利用、供热、供气、环境等基础设施建设水平。所有县城和重点镇都要具备污水、垃圾处理能力，提高建设、运行、管理水平。加强城乡规划“三区四线”（禁建区、限建区和适建区，绿线、蓝线、紫线和黄线）管理，维护城乡规划的权威性、严肃性，杜绝大拆大建。

夯实任务，确保实效。以“定期督察、考核点评、媒体曝光、奖惩兑现”等措施，对标建设任务，落实责任，全力推进新型城镇化建设。强化监测考评结果运用，把考核结果作为科学评价干部、选拔任用干部及实施奖惩的重要依据。