四、回归本位：做大做强做优国有企业

国有企业特别是央企，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱。所以，国有企业是国之重器，其改革成败关乎经济全局和民众利益。党的十八大以来，党中央、国务院针对国有企业改革制定了一系列正确的方针政策。习近平总书记指出，国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量，要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国有企业搞好、把国有企业做大做强做优不动摇。习近平总书记还进一步提出了国有企业改革的“三个有利于”标准，指出推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。这一重要论断为国有企业改革确立了价值判断标准，具有鲜明的改革指向性和现实针对性，是未来推进国有企业改革、做大做强做优国有企业的根本指导思想。近两年来，党中央和国务院就国有企业改革提出了一系列重要方针和政策，一方面纠正了社会对国有企业改革的一些错误认识，另一方面为推进国有企业改革和发展指明了正确方向，成为深化国有企业改革成功的保证。

（一）国有企业本位的再思考

国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量。然而，近些年来国有企业向各个领域扩张，虽扩大了国有经济范围，强化了国有企业的国民经济主体地位，但也产生了挤出效应，影响了民营经济的发展，并且成为产能过剩的重要原因。特别是央企，存在产业分布过广、结构扭曲的问题，资源配置效率亟待提高。所以，深化国有企业改革必须使国有企业回归本位，紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，进一步发挥国有企业在国民经济中的战略性主导作用。

第一，国有企业要回归主业，把主业做大做强做优。国有经济是国民经济的主体，但是国有经济的主体地位并不是简单地体现为国有经济在国民经济中所占的比重，关键要看国有企业在国民经济发展中的作用。国有企业要把深化改革与稳增长、调结构、惠民生有机结合起来，围绕经济建设这个中心，主动担负起促进产业升级、扩大有效需求、提升经济竞争力等重任。所以，关键是国有企业要做大做强做优，而不是在各个领域盲目扩张。这就需要国有企业回归主业，把主业做大做强做优。具体来说，就是要做好增量、盘活存量、主动减量，优化国有资本布局结构，推动企业兼并重组，抓紧处置“僵尸企业”，处置长期亏损企业和低效无效资产，提高国有资本配置和运行效率，加快技术改造和内部挖潜，减少亏损、扩大盈利，增强企业活力、竞争力和抗风险能力，确保国有资产保值增值，促进宏观经济运行整体改善。

第二，必须以国计民生为根本目标，实施国家发展战略。深化国有企业改革，必须确定国有企业的市场主体地位，使市场在资源配置方面发挥决定性作用。但是市场发挥决定性作用必须限定在竞争性领域。一方面，国有企业改革首先要对市场化范围进行限定，即限定在竞争性领域。而公益性国有企业承担着国计民生的任务，必须突出社会效益，而自然垄断性国有企业承担着宏观效益的任务，部分关键性国有企业还承担着执行国家战略的任务，都不能把商业利益放在首位。国有企业要发挥大、强、优的优势，引领科技创新和新兴产业，不能只顾眼前利益和自身利益，而必须以全民利益和国家利益为首要目标。例如，在国家推行“一带一路”战略的过程中，国有企业必须抓住机遇，充分利用中国产品性价比高、建设能力强等优势，主动对接国际市场需求，积极参与全球竞争与合作，在竞争中创建品牌，在进一步扩大开放中加强合作、拓展空间，实现企业发展水平的跃升。

第三，确立国有企业的市场主体地位，提高发展质量和效益。要深化国有企业改革，就要真正确立其市场主体地位，增强企业内在活力、市场竞争力、发展引领力。但是，深化国有企业改革，必须沿着符合国情的道路去改，既要遵循市场经济规律，也要避免市场的盲目性，推动国有企业不断提高效益和效率。这是因为国有企业首先是企业，国有企业改革要以解放和发展社会生产力为标准，最终成效还是要体现在提高发展的质量和效益上。这就要求切实落实《公司法》的要求，推动完善企业法人治理结构，提高各类监督和监管的有效性，防止国有资产流失，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。要加快制定贯彻《关于深化国有企业改革的指导意见》的配套政策和鼓励企业创新发展的举措，建立合理的容错机制，分类推进，因企施策，形成合力，推动国有企业改革发展取得更大的进展，为保持国民经济中高速增长、迈向中高端水平作出新贡献。

（二）分类改革是国有企业回归本位的根本出路

国有企业与民营企业不同，国有企业既要发挥自身优势，提高经营效率与效益，提高市场竞争力，又承担着创新驱动、引领行业发展、保障国计民生和落实国家战略的任务。所以，要根据不同类型的国有企业进行分类改革，市场的归市场，社会的归社会，国家的归国家。《关于深化国有企业改革的指导意见》已经就分类改革提出了可以操作的原则。商业类国有企业必须以市场为导向，以效率为核心。这类企业要分门别类进入市场，根据不同产业在国民经济中的地位和作用，采取不同的政策，确定不同的改革方向。公益类国有企业是保障民生、服务社会的，经营目标不是盈利，即便亏损也要确保供给。总的来看，商业类国有企业的重点是实现国有资产的保值增值，公益类国有企业的重点是提供公共产品和服务；商业类国有企业可以是独资，可以是控股，也可以是参股，公益类国有企业主要是国有独资；对于商业类国有企业，重点是要考核经营业绩的完成情况，对于公益类国有企业，重点是要考核公共产品和服务的保障能力。

第一，巩固战略性国有企业，保证国家经济战略的有效实施。国有企业首先是企业，是独立的市场主体，要融入市场经济，就必须遵循市场经济规律和企业发展规律。但更重要的是，国有企业还要服务于国家的发展战略，要实现经济效益和社会效益的统一。部分国有企业特别是央企，还肩负落实国家战略的使命和任务，要服务国家发展目标，落实国家发展战略，贯彻国家产业政策。所以，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担国家重大专项任务的央企，比如航空航天、核电、高铁、新能源、新材料、智能电网等，不仅不能削弱而且必须巩固和加强。必须保证国有资本投入，加大投入力度，发挥国有资本的引导和带动作用，以保证国家战略的有效实施。

第二，提高自主创新能力，推进战略性新兴产业发展。创新是国有企业发展的根本动力。国有企业的创新发展要求通过搭建重组平台、科技创新平台和国际化经营平台，推动战略性新兴产业发展，加快形成新的经济增长点。在这方面，科技创新具有核心作用。国有企业特别是央企，要搭建科技创新平台，利用自身优势，加强应用基础研究，完善研发体系，突破企业技术瓶颈，提升自主创新能力。同时，要构建行业协同创新平台，推进产业创新联盟建设，建立和完善开放高效的技术创新体系，突破产业发展短板，提升集成创新能力，推动战略性新兴产业发展，加快形成新的经济增长点。

第三，推进并购重组，提高国有经济的整体效率。提高国有企业的整体效率，必须通过并购重组，实现强强联合和专业化组合。一方面，稳妥推进装备制造、建筑工程、电力、钢铁、有色金属、航运、建材、旅游和航空服务等领域的企业重组，实现强强联合；鼓励煤炭、电力、冶金等产业链上下游央企进行重组，打造全产业链竞争优势，更好地发挥协同效应。另一方面，在国家产业政策和行业发展规划指导下，通过资产重组、股权合作、资产置换、无偿划转、战略联盟、联合开发等方式，让资源向优势企业集中。同时，通过压缩企业管理层级，集中企业投资决策权，推进管控模式与组织架构调整、流程再造，构建功能定位明确、责权关系清晰、层级设置合理的管控体系，实现企业内部资源的整合。总之，要通过兼并重组、创新合作、淘汰落后产能、化解过剩产能、处置低效无效资产等途径，形成国有资本有进有退、合理流动的机制，提高国有经济的整体效率。

第四，清理退出非主业领域，提高资产质量。近些年来，部分国有企业盲目扩张导致过剩产能和一批“僵尸企业”出现，累积了大量低效无效资产。为了保证和提高国有企业的效益，对于这部分企业和资产，必须严格按照国家能耗、环保、质量、安全等标准的要求，以钢铁、煤炭行业为重点，大力压缩过剩产能，加快淘汰落后产能。对于这些产能严重过剩的行业，按照减量置换原则从严控制新项目投资。对高负债企业，以不推高资产负债率为原则严格控制投资规模。去除过剩产能、化解“僵尸企业”的最根本的目的是退出一批不具有发展优势的非主营业务。这些非主营业务既不属于国家战略，也不是国有企业的优势所在，仅仅是在短期利益驱使下盲目进入的，既影响了自身效益也影响了国家战略的实施。所以，对与主业无互补性、协同性的低效业务和资产，加大清理退出力度，实现国有资本形态转换；通过资产重组、破产清算等方式，加大清理长期亏损、盈利无望的企业和低效无效资产的力度。

（三）混合所有制改革是国有企业回归本位的重要途径

在过去很长一段时间里，中国理论界陷于“国进民退”还是“民进国退”的争论，这深刻地影响了国家战略和政策。近些年来，国有企业尤其是央企，没有按照中央关于调整国有经济布局的要求，有进有退，有所为有所不为，而是基本上停止了“退”的部署，实现了在各个行业的大举扩张。但是，国有企业对国民经济的控制力不能体现在企业体量和资产数量的优势上，而是应该体现在质量和控制力上。特别是在国有企业分类改革的过程中，竞争类的国有企业必须主动适应优胜劣汰的市场规则，凡是不适应市场竞争的国有企业，必须坚决退出市场，将企业力量集中于关键性、战略性行业，最大限度地发挥国有企业的作用。此外，国有企业长期经营和垄断的行业，除某些特殊行业外，也要允许民营和其他所有制企业进入，从而形成有进有退的竞争市场格局，既有利于国民经济的健康发展，也有利于国有企业本身竞争力的提高。而在国有经济有进有退和回归本位的发展过程中，混合所有制改革是重要的和有效的途径。

国有企业和民营企业都是国民经济的重要组成部分，两者并非相互对立、此消彼长的关系，而是相互促进、共同发展的关系。国有企业在资金、技术、规模上具有优势，民营企业在市场经营和运行机制上具有活力，两者完全可以取长补短、实现双赢。发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。目前，国有企业改革的路线图已经逐渐清晰，必须进一步解放思想，大胆创新，进一步完善混合所有制的制度环境。一方面，要引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。另一方面，要鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资；鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。另外，国有企业还可以通过职工持股或民企参股等多种方式大力发展混合所有制经济。

我们必须看到，在混合所有制经济改革过程中，非国有企业既怀有很高的期望和热情，也保持着一定的怀疑和警惕。这是长期以来国有企业行业垄断和强势经营所造成的。所以，创造混合经济发展的制度环境，必须确定同股同权的原则，切实维护各类股东的合法权益。同时，在过去国有企业长期垄断的行业，如石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目，开放经营，合资合作，共同发展。这对打破国有企业的行业垄断、实现公平竞争、提高企业效率具有重要意义。