大力发展新经济与政府监管创新的思考
张占斌(1)
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”这是我们党对新时代经济工作的新定位、新要求，充分体现了以习近平同志为核心的党中央以新发展理念为指导、推进经济改革的坚定决心和历史担当。我们要深刻领会其精神实质，准确把握在新的历史条件下经济改革的方向和基本要求。加快建设现代化经济体系，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，为不断增强我国经济创新力和竞争力、实现“两个一百年”奋斗目标构筑坚实基础。大力发展新经济，是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的的应有之义、必要一环，也成为经济质量由低向高发展的重要抓手。
一、加快发展新经济具有现实紧迫性和长远重要性
近年来，人们对新经济多有讨论。总的来看，大体可以认为新经济，是指经济全球化背景下的信息技术革命及其带动的以高新科技产业为龙头的经济，体现为新技术、新产业、新要素、新能源、新材料、新业态、新服务、新模式等的相互关联与作用，具有广阔成长空间，是经济增长的新动力。
（一）加快发展新经济是中国经济进入新常态后的现实需要
改革开放以来的近40年，我国经济保持了近10%的高速增长。这一举世瞩目的历史性成就的取得依托于诸多条件。在这一时期，我国经济发展水平总体较低，底子薄、基数小、增长空间大，人类社会已经创造出的大量技术和经验可以引进借鉴；我国拥有世界上数量最多的人口，意味着需求规模和潜力大，劳动力数量多、成本低；土地和其他自然资源成本偏低，生态环境约束较松；更重要的是，我国社会政治稳定，建立并逐步完善社会主义市场经济体制，发展开放型经济，有效利用国际国内两个市场两种资源。以上这些条件的相互配合和共同作用，促成了人类历史上未曾有过的人口大国经济长时期高速增长的奇迹，同时也使这种增长不可避免地带有数量规模快速扩张的特征并伴随着一些不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题。
2008年，面对国际金融危机的冲击，我们采取了稳增长的刺激政策，增长速度在全球范围内率先回升，并于2011年第一季度到达高点，此后增长速度逐步放缓。自党的十八大以来，面对新情况、新问题，党中央做出了我国经济发展进入新常态的重大判断。从支撑我国经济增长的因素和条件来看，已经或正在经历着不少重要变化，包括我国15~59岁劳动力人数从2012年开始下降，农民工进城数量减少，工资水平相应上升，劳动力低成本的优势正在减弱；房地产等终端需求和钢铁、煤炭等重要工业品相继出现历史需求峰值，增长速度明显减缓，产能过剩和产品库存过多等问题突出；土地等资源价格上升，部分城市房价高企，生态环境压力加大，有些方面接近甚至超过承受底线；随着我国要素成本上升、出口基数增大及国际市场环境变化，以往出口高速增长难以为继，必须更多依靠内需；金融与实体经济之间、房地产与其他领域之间、实体经济内部出现严重不平衡，部分领域杠杆率过高，金融风险增加，经济增长效率呈现下降态势。伴随着这些变化，我国经济结构出现重大转变，经济增长转向更多地依靠消费、服务业和国内需求，更多地依靠劳动者素质提高、技术进步和全要素生产率改进。相应地，经济发展阶段开始转换，由过去的高速增长阶段转向高质量发展阶段。为保持我国经济健康转型升级，就必须对冲下行压力，加快发展新经济，从过去的要素驱动、投资驱动转向创新驱动，将培育壮大新动能和提升改造传统动能结合起来，共同驱动我国经济增长。
（二）加快发展新经济是应对国际经济关系新变化的重大举措
世界经济格局深度调整，新兴市场和发展中国家群体性崛起，国际力量“东升西降”“南升北降”态势更加明显。2016年，新兴市场和发展中国家对世界经济增长的贡献率达80%，占全球经济的比重达38.8%，较2007年提高10.5个百分点；金砖五国占全球经济的比重达22.4%，提高8.8个百分点。过去5年，中国对世界经济增长的贡献率保持在30%以上，在全球经济治理体系中的制度性话语权显著提升，这有利于维护我国的发展利益。与此同时，随着我国日益走近世界舞台中央，但是，世界经济不稳定、不确定因素依然很多。为应对冲击，各国都加大了结构性改革步伐，各种形式的贸易保护主义有所抬头。与此同时，我国经济在2015年已首次突破了10万亿美元大关，2017年将突破80万亿美元，面对如此体量的经济体，需要统筹国际国内两个市场资源。发展新经济，有助于提振内需，扩大外需，推动经济升级换代，以应对复杂国际局势的变动。
（三）加快发展新经济是更高水平参与第三次工业革命竞争的时代要求
目前，人类社会正站在第三次工业革命门槛上。与第一次、第二次工业革命相比，我国面临的机遇条件更加充分。发达国家是我国主要经贸伙伴，去年美国、欧盟、日本占我国外贸总额的36.4%。再加上经香港等地的转口贸易，比重更高。巩固与发达国家的经贸合作，可以稳定我国开放型经济的基本盘。同时，我国与广大发展中国家的经贸联系也日益密切。2014—2016年，我国对“一带一路”沿线国家进出口额达3.1万亿美元，占同期外贸总额的1/4以上；对沿线国家直接投资近500亿美元，占同期对外直接投资总额的1/10左右。就互联网而言，目前我国已是世界上互联网应用最好的国家之一。中国网民已达7.51亿人，比整个欧盟人口还要多。在全球互联网公司市值10强中，中国独占3席。“互联网＋”已经渗透到生产生活的方方面面。由于历史原因，我们错过了第一次、第二次工业革命，绝对不能再错过第三次工业革命。
（四）加快发展新经济是全面建设社会主义现代化国家的重要支撑
现代化是由传统社会向现代社会全方位转变的过程，既包括经济、政治、文化、社会、生态等领域的一系列变迁，也包括地区之间、城乡之间、社会各阶层之间利益格局的深刻变化，既充满着机遇，也充满了新的矛盾和挑战。先发国家的现代化基本上是一个自发的过程，往往在经济社会出现严重问题之后，才采取一些矫正或补救措施，在取得巨大成就的同时，也付出了巨大、惨痛的代价。国际经验表明，只有在准确把握现代化规律的基础上，通过制定和实施系统、协调的战略，妥善处理各种社会矛盾和利益关系，很好地驾驭现代化，现代化过程才能比较平稳，才能少付些代价。
改革开放后，党中央在20世纪80年代，在清醒认识基本国情和深刻分析国内外形势变化的基础上，提出了“三步走”的战略目标，即第一步，从1981年到1990年，国民生产总值翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，从1991年到20世纪末，国民生产总值再翻一番，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化，然后在这个基础上继续前进。之后，党中央又提出了“两个一百年”的奋斗目标，并逐渐丰富现代化的目标要求，提出了“五位一体”的现代化建设总布局。
按照党的十八大提出的要求和十九大的部署，到2020年，中国将全面建成小康社会，现代化进入新的历史阶段。在新的历史阶段，如何更好更顺利地推进现代化，现在必须作出安排。在这种背景下，党的十九大对中国的现代化作出了新的部署，明确提出从2020年到21世纪中叶，现代化分两个阶段安排：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。现在看，由于传统动能趋弱，急需新动能兴起、发展和成长，以对冲传统产业下行带来的压力，发展新经济势在必行。长远看，这也是跨越中等收入陷阱、实现社会主义现代化国家的根本保证。
二、我国发展新经济面临的主要问题和挑战
（一）支撑新经济的制度供给明显不足
目前，我国的体制机制环境还不能满足新经济发展的需要。一方面，新经济领域政府与市场的关系不清晰。政府对市场行政干预较多，知识产权保护制度和信用制度建设滞后，新经济有关的制度供给结构与需求结构不匹配，政府的管理理念不适应新经济的发展趋势和规律，制度的“适应性效率”较低，一定程度上增加了交易成本。如以新经济为代表的跨境电商行业，2016年5月，跨境电商新政实施一周，郑州、深圳、宁波等跨境电商综合试验区进口单量分别比新政前下降70%、61%、62%；新政实施一个月，绝大部分的跨境电商企业交易量都大幅下降，行业平均下降了40%~50%，影响比较小的企业也下降了20%~30%。另一方面，缺乏宽松、高效的配套制度体系。在大众创业、万众创新的大背景下，大批高新技术的中小企业陆续诞生和崛起，但融资难和融资贵问题严重阻碍了创新创业的激情，显然，在推动新技术、新产业、新业态发展和传统产业转型升级层面缺乏一套必要的融资制度体系。如具有旺盛生命力和普惠金融性质的互联网金融产业，在政府严格监管下几乎与非法集资“画了等号”。
（二）核心领域的技术创新能力相对落后
目前，中国科技创新能力特别是原创能力与发展国家还有一定差距，关键领域核心技术受制于人的格局还没有根本改变，技术创新能力相对比较落后，科技成果转化率不高，技术创新与商业模式、金融资本和创业者融合的深度不够，持续催生新的经济增长点和就业创业空间有限。在2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会上指出：地球内部可利用的成矿空间分布在从地表到地下的1万米，目前，世界先进技术水平勘探开采深度已达2500米和4000米，而我国大多小于500米。材料是现代制造业的基础，但是中国在现今高端材料研发和生产方面与发达国家差距较大，关键高端制造材料远未实现自主供给。尤其是，新一轮科技革命和工业革命是以现代信息技术和智能制造为代表，包括物联网、云计算、大数据、“互联网＋”、智能机器人技术、4G和5G通信技术，以及以纳米技术为代表的新材料等技术研发和应用均处于起步阶段，部分甚至处在概念的认知层面，与发达国家应用差距较大。例如，中国是世界制笔之乡，但是核心技术和零部件都是掌握在瑞士、日本、德国等发达国家手中，很大一部利润被他们攫取，每支笔留给我们的只是蝇头小利。
（三）“互联网＋现代制造”的产业体系发展滞后
目前，中国已经成为世界第二大经济体、第一制造大国，但不是制造业强国。虽然在服务业上新经济运用领先世界，BAT在世界IT企业中具有举足轻重的地位，现代电子商务、物流供应、O2O、互联网金融等迅猛发展，大大促进了中国新经济的发展。但是，中国目前的“互联网＋现代制造”、智能制造和智慧生产等产业才刚刚起步，以“互联网＋现代制造”为主导的产业体系还远未形成。黄群慧（2016）指出我国智能制造发展还面临许多突出问题，主要有感知、控制、决策和执行等核心环节的关键技术设备还受制于人，智能制造的标准、软件、网络和信息安全的基础还十分薄弱，各类智能制造管理模式还亟待培育推广，智能化集成应用领域非常有限。众所周知，现代产业体系的创新发展主要驱动力来自制造业发展，先进制造业主导着未来世界财富分配的格局。从美国的经济发展历程来看，其“再工化”的核心本质是生产方式变革，根本特征是“互联网＋工业”，工业互联网更加重视网络、软件、云计算和大数据等现代信息技术带来的工业服务方式的变革，GE公司已经是“互联网＋工业”模式的典型代表。换句话说，美国一直高度重视发展以“互联网＋现代制造业”为主导的产业体系的构建。
（四）监管模式不适应新经济的发展趋势
新经济的发展突破了传统的行业边界，开辟了新的领域，与此同时，监管模式和现有法律法规变得不适应新经济的发展。一方面，监管模式不能完全适应新经济的发展趋势。发展新经济需要的新规则、新理念和新治理的“软实力”缺失；监管技术手段落后，缺乏应用与监管配套的大数据、云计算和互联网技术；固化盲目的“监管思维”，严重缺乏创新性，现在很多新经济领域呈现出平台化、个性化、网络化和跨界融合化的基本特征，客观上要求监管模式和监管手段更加开放包容、协同有效。但是，目前对新经济的监管存在政府、市场与社会权界模糊，商品和要素自由流动、平等交换、公平准入等层面存在一定的市场壁垒。例如，2015年底为响应治理P2P乱象，许多地方工商部门自行停止办理带有互联网金融、理财、金融信息服务等字眼的经营内容的主体登记。另一方面，法规政策严重滞后于新经济发展。一些领域的法规政策跟不上新技术、新产业、新业态的发展步伐，对《不正当竞争法》《反垄断法》等法律法规修订滞后，法规体系一定程度上成为发展新经济的羁绊。同时，也要认识到我国的信用体系、数据共享、隐私保护、研发激励等方面的法律法规不完善，部分新经济领域的标准规则还比较欠缺。
（五）发展新经济的基础设施和公共服务供给不足
目前，我国发展新经济面临着基础设施建设滞后，公共服务供给不足等一系列问题。一是政府对发展新经济的公共产品供给不足。当前，我国发展新经济的信息基础设施建设严重滞后，在加快推进大数据、云技术、超级宽带、能源互联网、智能电网等各种信息基础设施的投资严重不足，尤其是一些“老少边穷”地区建设信息高速的软硬件极度缺乏。二是新经济的核算体系和方法不完善。在我国的新产业、新模式、新业态形态大量涌现，新经济与传统经济概念边界还没有完全厘清，现行的统计评价指标体系难以科学、全面、准确地反映新经济发展成果，未能很好的地反映创新对经济增长的贡献，从而在引导研发投入、技术变革和创新驱动发展等政策层面有失精准性，在国民经济核算体系和方法上还没有实现与国际标准接轨。三是对新经济的内涵外延研究不足。新经济概念首次写入2016年政府工作报告，作为一种新的经济形态，新经济的内涵和外延需要更多的研究，包括发展规律、路径、整体的架构，需要更加深入地在理论和实践上做出探索。尽管目前已出台了很多政策举措，对发展新经济、培育新动能非常重要，但确实存在这些政策与新经济发展需求不配套、不协同，甚至相互冲击的问题。
三、加快发展新经济的战略举措
（一）全面深化改革，优化新经济相关制度供给
制度是造就人才、推动新技术产生的核心要素，更是加速生产要素向新经济流动的关键动力。华民和贺晟（2001）指出，新经济时代的竞争就是制度的竞争，要发展新经济首先进行制度创新，应向全面深化改革要发展动力，重点抓好以下三个层面：一是深化行政管理体制改革。深化改革要注重制度的顶层设计，提高制度的适应性效率，降低制度性交易成本，向制度要红利。应进一步简政放权、放管结合和和优化服务，充分激发市场活力和社会创造力。同时，强化提高政策的执行效率，打通政策执行“最后一公里”的障碍，为新经济发展创造宽松高效的体制机制环境。二是深化企业改革，培育新经济主体。深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，激发各类要素的活力，积极培育企业新型创新主体，充分发挥国有企业在供给侧结构性改革的带动作用，尽快在国有企业改革的重要领域和关键环节取得新成效，做优做强做大国有企业，打造引领新经济发展的龙头企业。同时，民营企业已成为“互联网＋”“电子商务”“分享经济”等新经济的重要载体，也要深化制约民营企业发展相关制度改革，激发民企发展活力。三是深化金融体制改革。要深化金融业供给侧制度改革，加快多层次资本市场体系建设，切实推进由银行主导的信贷模式向以直接融资为主的股权投资模式转型，真正解决企业融资难融资贵问题，凸显金融为实体经济服务的宗旨，为新经济发展创造高效宽松的融资环境。
（二）实施创新驱动发展战略，提升核心领域的技术创新能力
创新驱动发展新经济，在大力推动“大众创业、万众创新”的同时，也要着力提升核心领域的技术创新能力，应着力抓好以下四个层面：一是加强基础研究和前沿技术研究，提升原始创新能力。应正确认识基础研究与前沿研究的因果关系，实施双轮驱动发展，强化基础和前沿技术研究，不断加大两个研究领域的持续性投入，力求创新投入产出效率最大化，构筑原始创新的先发优势，用好比较优势，突破国家战略层面重大科技难题。二是聚焦创新资源，攻克核心领域科技难关。要完善优化符合科技创新规律的资源配置方式，科研队伍、经费和重点技术创新平台（协同创新中心和国家实验室）等资源适度向核心领域科技攻关项目倾斜，瞄准国家重点科技项目布局建设一批一流科技设施、国家科研与技术创新基地等。三是深化科研管理改革，充分释放科研潜力。要以科技创新、技术攻关为核心，引领科技体制、创新体制及科研经费管理体制深刻变革，破除束缚创新和成果转化的制度障碍，创建灵活宽松的科研管理体制机制环境，充分释放科研潜力，切实让科研经费为人的创造性活动服务。四是注重引智工程，打造技术创新人才队伍。当前，全球经济发展还没有彻底走出经济危机的阴霾，世界贸易和投资速度连续五年放缓，导致发达国家的高端科研人员有效需求明显不足，政府应及时顺应世界经济发展变化趋势，引进大量外籍高端技术人才，以科学高效的激励机制留住和用好国外高端科研人才，加快攻克核心领域的技术难题，为中国新经济发展提供智力支持。例如，在美国发展“新经济”背景下，对高科技人才的需求不断扩大，政府放宽了移民政策，从印度、中国、俄罗斯等大批引进人才，以充实其“人才库”。
（三）推动信息化与工业化的深度融合，积极培育“互联网＋现代制造”为主导的产业体系
积极打造以“互联网＋现代制造”的新经济产业体系，应着力抓好以下三个层面：一是实施制造强国战略，推进信息化和工业化的深度融合。实施工业强基工程，重点突破关键基础材料、先进基础工艺、核心基础零部件（元器件）、产业技术基础等“四基”“瓶颈”。同时，依托信息化技术实施重大技术改造升级工程，支持企业瞄准国际同行业标杆全面提高产品技术、装备制造、能效环保等水平。推进制造业集聚区改造提升，建设一批新型工业化产业示范基地，实现重点领域、重点产业向中高端的群体性突破。二是优化产业政策供给，构建以现代制造业为主导的产业融合体系。既要充分发挥产业政策的带动和引导作用，也要推进产业政策向创新政策和竞争政策转型。同时，推进制造业与互联网深度融合，加快了信息技术对传统产业的改造，进一步推动了制造业与现代农业、服务业的融合，三次产业在融合发展中逐步实现转型升级，形成具有协同、高效的现代产业体系。三是推动“互联网＋现代制造”取得实质性突破。应加强工业互联网设施建设，技术验证和示范推广，培育推广新型智能制造模式，推动生产方式向柔性、智能和精致化转变。也要加快移动互联网、物联网、云计算等信息技术的在制造业中扩散应用，重视“互联网＋”对新技术、新业态和新模式在传统产业上的应用推广。还要大力发展智能机器人、3D打印、柔性制造、无人驾驶和工业自动化等智能制造产业。尤其是要充分挖掘大数据产业对“互联网＋现代制造”的支撑作用，大数据已成为互联网经济中核心的生产要素和新经济发展中的重要引擎。
（四）创新监管模式，全面提升新经济的治理能力
全面提升新经济的治理能力，必须依赖监管的新理念、新技术和新治理，应聚焦以下三个方面：一是创新监管方式，不断提升新经济的治理能力。应以五大新发展理念为指导，积极探索创新包容有效的审慎监管，强化底线思维，提高新经济领域的风险防控水平，构建更加包容创新、科学灵活的审慎监管制度。从监管技术层面，应积极利用大数据、云计算和互联网等现代信息技术手段，加强对新产业、新业态的运行监测和研究分析。二是加快由“管理”向“治理”转变。应克服单向性管理的弊端，加快由政府的单一管理主体向国家、社会和市场共同治理转型，充分发挥多元化治理主体的优势，注重从审批前准入到准入后的全链条监管。积极探索发展新经济试错容错机制，创造相对宽松的新经济发展环境。三是加快修订完善新经济发展领域中的法律法规。应重点完善我国的信用体系、数据共享、隐私保护、创新激励、知识产权保护等方面的法律法规，加快对《不正当竞争法》等市场管理法体系的修订和完善，积极营造适宜新业态、新模式、新产业成长的法治环境，使创新要素在更充分的市场竞争中流动，全面提高创新绩效。
（五）积极发挥有效政府作用，加强发展新经济所需的基础设施建设和公共服务供给
发挥有效政府的作用保障基础设施建设和公共服务供给，应重点抓好以下三个方面：一是加快新经济发展所需的基础设施建设。从世界新经济发展的历史来看，正是由于20世纪70年代美国政府正确选择了半导体的数字化发展战略和及时建设信息高速公路，使美国的新经济实现了长达10年高质量增长。据此，应加快推进我国信息高速公路建设工程，实现城乡宽带网络全覆盖。同时，要加大数据、云技术、物联网、能源互联网、智能电网、工业互联网等各种信息基础设施的投资，弥补我国信息基础设施建设的“短板”。二是增加高端人力资本供给。一方面，应大力发展高等教育，通过建设国际一流的科研院所、一流的大学和一流的国家实验室，增加人力知识资本供给，提高整个国家知识的存量和流量。另一方面，重视高技能人才培养。深化国家职业教育改革，弘扬新时代的“工匠精神”，加快理论性人才培养模式向应用型模式转型，切实转变学生就业观念，提高高技能人才的收入和社会地位，让技术创新和知识创新驱动着新经济的发展。三是应加强对新经济理论和实践层面的深入研究。一方面，应通过研究逐步厘清新经济与传统经济边界，为进一步完善现行的统计评价指标体系，完善国民经济行业分类奠定理论基础，进而引导科学、全面、准确地反映新经济发展成果，引导生产要素积极向新经济流动。另一方面，加强新经济内涵和外延的深入研究，也需要在理论和实践上深入探索新经济发展的规律、路径、态势、整体架构和发展趋势。尤其是强化对政府出台较多的政策举措与新经济发展需求不匹配、不协同等问题的研究，使制度和服务的供给尽可能顺应新经济未来发展的大势。
四、发展新经济的路径设计与体系建设——以成都为例
2017年11月，成都市召开了新经济发展大会，提出发展新经济，是成都推动城市战略转型、经济变道超车、重塑竞争优势的重大抉择。同时，会议也提出了成都市新经济发展的战略目标、实施路径、聚焦“六大经济形态”、构建七大“应用场景”的发展战略规划。我们调研认为，成都市的探索值得关注。
（一）实施五种基本路径设计，有力支撑新经济发展战略目标
成都市新经济大会提出发展的战略目标是：到2022年，基本形成具有全球竞争力和区域带动力的新经济产业体系，成为新经济的话语引领者、场景培育地、要素集聚地和生态创新区，建成最适宜新经济发育成长的新型城市。同时，结合成都市的基本要素禀赋、人文环境和新经济发展所需“硬件”提出了五个实施路径。五个路径都带有一个“新”字，可见，成都市注重创新发展，这是对党的十九大报告提出的“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”积极践行。
（1）坚持以新技术为驱动。众所周知，新经济的萌芽离不开核心技术的突破，离不开领先的科学技术和前瞻的产业选择。只有在关键技术实现突破，才能强化在价值链上的主动权，遵循了新技术驱动新经济发展的客观规律。成都市聚焦前沿技术，打破转化壁垒，让科技成果尽快转化为现实生产力，是引领城市新经济发展的英明抉择。大会提出力争到2022年科技综合实力进入全国前列，R&D经费支出占比达4.3%左右，科技进步贡献率达67%以上。由此看来，重视新技术、重视成果转化、重视研发投入，也就很好把握了新经济发展的核心要素。
（2）坚持以新组织为主体。从美国新经济发展实践来看，经济范式的转变在使生产模式转变的同时，也带来企业组织模式的额变革，企业生产模式的变革客观上个要求组织模式创新，即新组织的构建适应新经济发展的需求。成都市推动各类创新组织、创新企业迅速成长，培育扶持一批“独角兽”企业，聚集一批新经济领域高端领军人才也遵循这一发展规律。提出力争到2022年全市新经济企业达到10万家以上，其中，“独角兽”企业7家以上，潜在“独角兽”企业60家以上，科技创业者规模突破28万人。毋庸讳言，新组织是新经济发展的重要载体，也是实现其战略目标的有力保障。
（3）坚持以新产业为支撑。产城融合、协同发展是符合城市崛起发展的大势。大会提出力争到2022年高新技术产业增加值占规模以上工业比重达50%以上，形成电子信息万亿级产业集群和生物医药、汽车装备、智能制造、轨道交通、节能环保、文化创意6个千亿级产业集群。成都顺应新产业发展趋势，推动工艺流程、产业场景、创意设计和生产要素组合再造，大力发展高新技术产业，打造一批新经济聚集区。这样成都就牢牢把握住了以信息产业为代表的高新技术产业——新经济的主导产业，以高新技术装备的制造业和服务业成为新经济的主体产业的发展大势和规律，新产业支撑新经济蓬勃发展。
（4）坚持以新业态为引擎。随着互联网的普及，“互联网＋”将信息技术的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，企业内部价值链和外部产业链环节的分化融合、行业跨界整合，形成新型的企业、商业乃至产业的组织形态。技术裂变催生的新业态创造了新需求，形成了新的发展引擎。成都紧紧把握这一技术发展内在规律，积极推动信息技术与工业化、城镇化、农业现代化加速融合，建立“互联网＋”创新联盟，大力发展互联网金融、精准医疗、互联网教育、IP经济等新业态。力争到2022年电子商务交易规模超过2.2万亿元，大型企业电子商务应用率达到100%。可见，坚持以新业态为引擎彰显了成都市的决策智慧。
（5）坚持以新模式为突破。经济发展模式就是一种生产力增长机制、运行规则的表现形式，不断创新发展模式的目的就增加生产关系与生产力发展的适应性。成都加速发展平台服务模式，创新发展共享服务模式，积极引入共享经济企业在蓉设立分支机构。力争到2022年大数据应用更加广泛，共享经济规模显著增强，打造一批交易额过百亿的示范平台。据此，坚持以新模式为突破是科学的抉择，遵循了新经济发展的内在发展规律，持续为新经济发展传递新动能。
整体看来，新产业、新业态、新模式是表现形式，新技术、新组织是驱动力量，共同构成集成、协调、系统的成都新经济发展路径。五个路径设计是科学的、全面的、系统的、富有前瞻性的，是推动成都经济发展质量变革、效率变革、动力变革的强劲支撑。既符合新经济发展的客观规律，又契合建设现代化经济体系的新时代要求。
（二）聚焦“六大新经济形态”，构建全球竞争力和区域带动力的新经济产业体系
成都基于自身的资源禀赋、人才储备、产业基础和比较优势，提出重点发展的数字经济、智能经济、绿色经济、创意经济、流量经济、共享经济的“六大新经济形态”，涵盖了新经济发展的主要业态，形成了成都市新经济发展的空间格局，代表了当前新经济发展的重点和全球新经济的发展方向。
（1）着力发展数字经济，建设全球软件制造基地。成都着力加快发展资源型数字产业：抓好数据资源的深度开发利用，加快推进大数据、云计算、物联网技术向各行业融合渗透；加快发展技术型数字产业：率先开展5G网络试点，大力推进信息终端、下一代互联网IPv6芯片和系统设备等关键产品的研制和产业化；加快发展服务型数字产业：重点发展电子商务、数字金融、智慧物流等生产性服务业。从新经济发展趋势来看，把握好数字经济的发展就牵住了新经济发展的“牛鼻子”，数字经济是新经济的重要组成部分，数字经济是利用互联网融合提升经济效率、催化新技术新业态，既包括以云计算、大数据等新一代数字技术为基础的增量市场，也包括与传统产业转型升级相结合盘活的生产消费存量市场。可以说，数字经济裂变的新动能新业态是新经济发展的重要引擎。
（2）着力发展智能经济，建设综合性国家科学中心。成都市大力推动智能制造：深入实施《成都制造2025》和“互联网＋”行动计划，加快推进智能制造关键技术装备、核心支撑软件、工业互联网等系统的集成应用，提升重大成套装备集成能力和智能化水平。大力推动智能服务：着眼人工智能规模化应用，大力发展智慧物流、智慧金融、互联网医疗和智慧办公、智慧家居等产业。大力研发智能产品：建设综合性国家科学中心，加快发展脑科学、虚拟现实、工业互联网、增材制造、卫星导航等产业。从欧美发达国家新经济发展实践来看，智能制造是新经济发展的主攻方向，制造业的高级阶段就是智能制造，以智能制造为主导的现代产业系是新经济高质量发展的重要支撑。智能经济正在深刻改变人类生产生活方式和思维模式，着力发展智能经济，建设综合性国家科学中心，成为成都破局新经济的重要路径之一。
（3）着力发展绿色经济，打造国家级新材料高新技术产业基地。党的十九大报告指出，要推进绿色发展，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。成都市正式秉承这一精神理念，积极推动绿色资源的转化利用：加快在清洁能源储能和转化利用上取得突破性进展，积极构建城市能源互联网，建设清洁能源受端城市和市场化示范基地。大力发展绿色产业，打造国家级新材料高新技术产业基地。积极推动绿色生活：大力培育绿色消费文化，建设绿色消费体系，积极发展绿色交通、绿色休闲、绿色餐饮、绿色住宅等绿色业态等。可见，成都着力发展绿色经济，既是全面贯彻新发展理念的实践，也是新经济可持续发展的保障。
（4）着力发展创意经济，着重培育具有“蜀”味的原创IP经济。成都市大力促进知识创造：着重培育具有“蜀”味的原创IP经济，推动技术上有创新性和独占性、重点推进音乐制作、影视动漫及网络视听等领域产业发展。大力推动创意设计：聚焦数字创意设计，办好国际非遗节、创意设计周、音乐产业博览会等精品活动，建设中国数字创意之都和国际音乐名城。聚焦文化创意设计，加快发展工业设计、城市设计、出版设计、新媒体设计等产业，建设西部文创中心。要大力发展创意体验：促进创意生活产业发展，萃取天府文化特质和创新载体，加快发展文化体验、文博旅游，开展具有成都味、天府范的文化创意体验活动。由此可见，成都大力发展创意经济，不仅拓展和丰富新经济的发展内涵和外延，更是推进新经济多元化发展、跨界融合、富有地域特色的新经济产业体系构建的有力之举。
（5）着力发展流量经济、建设国际交通信息枢纽和国家门户城市。成都市提升流量承载力：以内陆自贸试验区建设为重点，结合创交会、西博会等重大展会活动，加强跨境电子商务、离岸金融结算、创新创业等国际经贸合作，增强国际高端资源要素的吸附力和整合力。提升流量控制力：加快推进“总部成都”建设，高度重视轻资产和高能级项目招引，提高对高端信息流、资金流、知识流、人才流的控制力。提升流量运作力：主动融入“一带一路”，高水平建设国际空港枢纽、国际铁路枢纽、国家级高速公路枢纽，打造全国重要的信息通信节点、数据中心和国际信息港，提高资源要素集聚使用的广度、深度、便利度。可见，成都高度重视流量经济发展，通过流量盘活存量，逐步提升成都对高端生产要素的吸附力和整合力，是为新经济持续发展蓄积动能、输送养分、信息融通的有效保障。
（6）着力发展共享经济、努力建设共享经济发展的策源地和领先城市。成都市大力发展生产性服务共享经济：通过众创、众包、众扶、众筹等多种方式，推动创新资源、创新能力和流通资源共享。大力发展生活性服务共享经济，精准把握分众化需求，垂直细分衣、食、住、行生活服务领域，开发面向商贸流通、教育、医疗等领域的新型共享应用软件和平台。大力发展公共性服务共享经济，进一步打破信息壁垒、制度障碍，重点推动政府闲置资源和能源、交通、通信等领域公共设施资源共享。简言之，共享经济是一种“不求拥有、但求所用”，旨在盘活经济剩余的新经济模式，既符合当前供给侧结构性改革的要求，又激发了消费者的潜在需求，已经形成中国经济发展的一股新动能。成都市着力发展共享经济，重视激活城市经济剩余，即提高资源有效利用率和生产服务供给能力，又能实现社会价值和经济价值最大化。
总体来看：成都利达新经济形态布局、重点、发展导向是符合全球产业结构转型升级和新经济发展演进逻辑的。随着这些产业在成都生根发芽，成为主导产业，形成好的产业生态，逐步形成具有成都特色的新经济产业体系，对带动成都新经济迈向新台阶具有特殊的意义。
五、推动监管方式从“管理”到“治理”的升级
加快发展新经济、实现新旧动能接续转换，也需要创新政府监管方式，为其成长保驾护航。党的十八大以来，党中央、国务院着力推进简政放权、放管结合、优化服务，深化监管体制改革，成绩显著。在肯定成绩时也要清醒看到，政府监管还面临以下几方面挑战：
一是从“管理”到“治理”的理念尚未完全形成。在市场经济条件下，政府监管制度改革在价值导向上应体现为从规制到治理的政府理念变迁，即由人治转向法治、由统治转向治理、由规制转向服务，打造阳光透明、程序规范、诚实信用、便民高效、服务为本、责任明确的治理型政府，政府管理重心要由管制功能转向服务功能、激励功能、导向功能和调节功能。目前看，以治理为导向的政府工作理念还没有完全形成。
二是政府监管的标准化工作才刚刚起步。政府监管标准化就是将标准化思维、理念和技术植入政府监管全过程，既要提升行政审批效能，又要约束部门和官员手中的自由裁量权，最大程限降低交易成本。目前这方面工作刚刚起步，各地政府行政审批项目清单、收费清单、责任清单等都差异过大，相关审批流程、监管还没有形成统一标准，监管方式方法更是五花八门。
三是整体政府的综合统筹协调任重道远。整体政府，是指不同级次的政府、同一级次政府的各个部门均能在同一政策目标引领下，协同一致行动，形成最大合力。目前，我国政府监管中还存在明显的部门不够协调、上下不够联动问题，需引入更多整体和系统思维，以加强合作、形成协同的工作方式，向社会提供一套无缝隙的公共管理服务。
四是对新问题新需求难以及时回应。与新经济一日千里的发展势头相比，现行政府监管体系还很滞后，如一些新型企业可能面临难以归类问题，政府对这些新型企业业务流程、业务形态十分陌生，更不要说准确识别其风险点和加强监管了，这使得政府对新经济监管既可能过度、也可能过宽，出错可能性大大增加。另外，政府监管对于互联网、大数据等新技术的应用也明显不足，监管效能有待进一步提升。
党的十九大指出，要实现国家治理体系和治理能力现代化。从管理到治理，虽只有一字之差，但内涵与意蕴却大不相同。“管理”是单向的、强制的、刚性的，而“治理”则强调多元化、网络化、协商、共治。随着新经济的广泛兴起和快速发展，政府必须创新监管模式，从管理到治理，从审批前准入为主到准入后进行全链条监管，从传统的手工管理到全面适用互联网、大数据等新技术，实现政府监管方式转型升级，为新经济成长提供制度保障。
一是贯彻实施“大道至简、弹性监管”原则。对新经济监管的首要问题是态度与原则。新经济与传统经济有很大不同，不宜简单套用已有监管思维与做法。近期跨境电商“新政”被紧急叫停就是一个生动例子。因此，对于新经济，各部门首先应承认其“新”，承认其可能超出了已有认知范围，承认现有监管规则可能不适用，在此基础上再讨论如何监管。历史经验表明，任何新生事物的成长，需要一个宽松环境，有容忍度。因此，政府监管应贯彻“大道至简、弹性监管”原则，形象讲就是温度适宜。对有些一时看不准的东西，可先观察一段时间，将广阔空间留给各类市场主体，政府不要轻易出手。当然，那些经过实践证明可能造成严重不良后果的，则要严格加强监管，果断出手。
二是从“管理”到“治理”推动监管方式转变。即使是看得准的新生事物，如基于“互联网＋”和分享经济的新业态，也要探索新监管之道。新经济不仅“新”，且参与者众多。面对新经济，原来由政府主导的自上而下的垂直型管理要转变为政府与市场、政府与社会组织协同共治的扁平化治理。一要推进形成平台化治理。在互联网经济中，平台作为一个节点，既是交易平台、数据平台，也是信用平台和消费者保护平台，呈现出多中心生态景观。既有以商品交易为核心的阿里和京东平台，以社交为核心的微信和微博平台，还有以版权处理为核心的乐视和爱奇艺平台和以撮合为核心的滴滴和优步平台。这些平台形成了一些参与者共同认可的重要规则，影响力和带动性很强，参与各方接受度很高。因此，政府对新经济监管中要重视平台作用，政府管平台，平台管个体，形成平台化治理。在与平台协作和互动中，将其中一些具有普适性的规则上升到法律法规层面，对一时看不准的东西，则可由平台为主继续探索。二要发挥好行业协会作用。例如，2008年成立的中国互联网协会调解中心，自成立以来已调解了大量民事纠纷案件，仅在2014年，就受理了各地委托的涉及网络知识产权侵权案件3087件，调解成功率达54.95%。这说明在新经济时代，政府监管除了要有传统的、自下而上的政府层级结构的权力线之外，还要与各类合作伙伴建立起横向的行动线，这是新时期提高政府监管绩效的要点所在。
三是创新政府监管技术手段打通各类“信息孤岛”。《促进大数据发展行动纲要》指出，大数据已成为“提升政府治理能力的新途径”。对新经济监管创新要重视大数据技术的应用，构建起一套“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的新机制。一要争取全面实现政务活动网络化、虚拟化、信息化，特别是涉及企业、群众日常需要办理的事务，应尽快全部在网上运行。二要逐步实现计算机对数据的自动流程化管理，做到身份数据化、行为数据化、数据关联化、思维数据化和预测数据化，在数据汇集的基础上发现规律，发现风险点和薄弱环节，进而增强监管的针对性和有效性。三要努力打通各类“信息孤岛”，实现数据按需、契约、有序、安全式开放，形成跨部门数据共享机制。为此，要尽快研究数据开放与共享方面的立法问题。
四是在“放、管、服”基础上深化监管体制改革。在市场经济条件下，政府职责之一是创造和维持规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境。一要积极推进综合监管。继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革，落实相关领域综合执法机构监管责任，建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。二要实施公正监管。当前，要抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则。三要促进市场主体公平竞争。要在降门槛、同规则、同待遇上下功夫，更好激发非公经济和民间投资活力。要重典治乱，依法打击各类侵犯知识产权、制售假冒伪劣、非法集资、信贷欺诈、电信诈骗等行为，维护健康的市场环境。
（国家行政学院经济学部冯俏彬教授、孙飞博士后、戚克维博士对本文也有贡献）
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(1) 张占斌：国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师。