第五节 招标文件的组成

招标文件是整个招标投标活动所必须遵循的法律文件，也是招标活动的核心，投标人的投标文件要以招标文件为依据，评标委员会的评标也要以招标文件为依据，而且，招标文件还将作为合同文件的组成部分。因此，编制招标文件是招标投标活动的重要环节，也是招标投标活动准备阶段的工作重点。原则上，招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。

一、招标文件的性质

招标文件是招标人向特定或不特定的潜在投标人发出的书面文件，其主要有三个目的和功能：

（1）邀请投标人参加投标，即法律上的邀约邀请；

（2）为投标人正确理解和编制投标文件提供指导和基础；

（3）招标文件也有可能构成工程合同的组成部分，成为双方行使合同权利、履行合同义务的依据之一。

招标文件，包括招标文件中的合同条件，都是投标人中标后以及招标人和中标人签署相关工程建设项目合同的基础，也是今后双方履行合同的依据；编制严谨、合适的招标文件，可以为今后项目合同双方当事人的顺利签约提供便利；对投标人而言，严谨、准确的招标文件也可以为投标报价和风险分析提供依据。

二、招标文件的选择

在工程建设项目的招标投标活动中，招标文件的选择也是招标人需要考虑的前提工作之一。一般情况下，招标人可以根据自身的管理经验、能力以及项目的具体特点起草和确定合适的招标文件。然而，需要注意的是，根据《招标投标法实施条例》的规定，对于依法必须进行招标的项目，在编制资格预审文件和招标文件时，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。这就意味着发改委编制的招标文件成为法定的文件，对于统一招标投标活动起到了规范的作用。

但是，这一规定的范围包括了所有应当招标的工程建设项目，而没有区分政府投资项目和私人、外商投资的工程建设项目的招标投标的不同情形。这也导致了实务中采用不同招标文件所面临的政府相关部门更为严密的监管。

另外，除了国家发改委编制的招标文件之外，目前在工程建设项目中，国家住建部和交通运输部也分别编制了相关的招标文件。这也在事实上导致了采用发改委的招标文件与采用住建部的招标文件、交通运输部的招标文件之间的冲突。对于这些冲突的预防和解决，一方面有赖于政府主管部门的协调，另一方面也促使招标人在招标的前期阶段就有必要做好调研工作，必要时也要征询项目所在地政府主管部门对招标文件的特殊要求，避免出现事后重新编制文件的情况，影响招标活动的正常和顺利实施。

三、招标文件的具体组成

在实务中，招标文件通常由总则、投标人须知及其前附表、评标办法、合同条件、工程量清单、图纸、技术规范和标准、投标文件格式等文件组成。这些文件的内容应当符合招标投标法律法规的相关规定。上述文件从功能角度来说，具体可以分为以下几类：

（1）关于招标投标规则的内容，目的在于规范整个招标投标活动，主要体现在招标文件的总则部分；

（2）关于编写和提交投标文件的规定，其目的在于尽量减少符合资格的承包商由于不明白如何编写投标文件而处于不利地位或其投标遭到拒绝的可能性；

（3）关于合同条件中的主要条款或者是合同全文，有利于投标人了解中标后签订的合同的主要内容，明确双方各自的权利和义务；

（4）关于对投标人资格审查标准及投标文件评审标准和方法的规定，这是评标和定标的依据和标准。

（一）投标人须知

投标人须知反映了招标人的招标意图，每个条款都是对投标人应该知晓和遵守的规则的说明。投标人须知是招标文件的一项重要内容，该部分着重说明本次招标需遵循的基本程序，以及相应的法律后果。投标人须知通常由下列几部分组成：

（1） 投标人须知前附表；

（2） 总则，主要包括招标文件中所涉及的语词定义、关于合格的投标人的详细描述、投标者应遵循规定和承诺的义务等内容；

（3） 有关招标文件的内容，包括招标文件由哪几个部分组成、招标文件的澄清和修改、标前答疑会和现场踏勘的组织等；

（4） 有关投标文件与投标的内容；

（5） 有关开标和评标的内容；

（6） 其他事项，例如合同的授予及签订时间、方式、重新招标和不再招标、纪律和监督、明示有关延长投标有效期的相应处理。

总体上来看，投标人须知的内容更多的是沿袭了招标投标相关法律法规的规定，以满足现行规范的规定为基本原则。

（二）投标人须知前附表

在实践中，为了方便，招标文件通常会在投标人须知部分附加一个表格，即“投标人须知前附表”。投标人须知前附表主要是对下列关键内容进行概括性列举和重申：

（1） 投标须知中的工程概况；

（2） 招标范围；

（3） 投标人资质；

（4） 投标有效期；

（5） 招标控制价；

（6） 其他关键信息和内容。

其中，投标有效期是一个非常重要的内容，因此在投标人须知前附表中应当规定一个适当的投标有效期，以保证招标人有足够的时间完成评标和与中标人签订合同。投标有效期从投标人提交投标文件截止之日起计算，通常是90~120个日历天。

（三）技术标准和要求

技术标准和要求也是招标文件的重要组成部分。技术规格或技术要求的确定，往往是招标能否具有竞争性，达到预期目的的技术制约因素。

技术标准和要求以招标人的技术需求书为主，投标人提供的技术标准和规范应当符合技术需求书的要求，详细的指标则可以主要由投标人提供。比如：

（1）施工招标项目的技术标准和要求由图纸和技术说明、工程量清单构成；

（2） 货物招标的技术标准和要求则一般包括货物清单、规格、型号、品牌，并且这里技术规格或技术要求是指招标项目在技术、质量方面的标准，如一定的大小、轻重、体积、精密度、性能等；

（3） 服务采购的技术标准和要求则会有招标人的需求和服务规范等。

在编制和规定技术规格时，应当注意事项招标文件规定的技术规格应采用国际或国内公认、法定标准。国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。在招标文件中规定有关技术规格的内容需要注意下列问题：

（1） 必须符合公平竞争性的要求；

（2） 不得要求或标明某一特定的专利、商标或商号、设计或型号、具体原产地或生产厂家；

（3） 不得有倾向某一潜在投标人或排斥某一潜在投标人的内容；

（4） 但无法准确或清楚地说明拟招标项目的特点和要求，而已在招标文件内注明诸如“相当于”或“或同等品”字样的，不在此限。

四、招标文件的澄清和修改

招标人的澄清和修改包括两个方面的内容，一是针对招标文件的澄清，二是针对投标文件的澄清。

（一）招标文件澄清修改的规则

在招标文件发出后，如果招标人需要对招标文件进行必要的澄清或者修改的，则应当在招标文件中规定的提交投标文件截止时间至少15天前，以便投标人准备、调整投标文件和相关的工作。如果澄清发出的时间距投标截止时间不足15天，则需要相应延长投标截止时间。同时，为体现公正性，招标人需要将澄清、答疑的事项通知全体投标人，但没有义务向投标人指明各类澄清问题的来源。从法律效果上来看，此类澄清或者修改的内容即称为招标文件的组成部分。

但是，如果对招标文件的澄清或修改是在投标截止日期之后，则应当视为是一份新的招标文件，对原投标人不具有相应的法律约束力。

在杭州红山热电有限公司与浙江蓝天求是环保集团有限公司招标投标合同纠纷上诉案[4]中，红山公司就其公司的脱硫除尘、改造及风机改造工程进行公开招标，招标工程内容为3×75t/h＋6×35t/h中温中压链条锅炉烟气除尘、脱硫系统的功能设计、结构、性能、制造、供货、安装、调试、试运行、验收等并注明投标保证金为50万元，投标书报送日期为2009年4月24日。蓝天公司是投标人之一，并按要求提供了投标保证金人民币50万元。2009年4月29日，红山公司对招标内容和工程范围进行了修改，并向包括蓝天公司在内的已经参加投标的投标人发送了新的投标报价书，对修改后的工程范围、具体内容作了重新规定，并对本次投标报价提出要求为：投标单位就完成本投标报价书所列工程范围中除施工（指工程土建、安装、设备材料采购等）外的其他一切费用进行报价（即对工程设计、调试、技术管理等项目）；交付报价书的截止日期为2009年5月1日12时；本工程第一次投标保证金转为本次投标保证金，投标人在投标报价书最后一页签字、盖章确认。蓝天公司其后编制了投标报价，但未签章也未在规定日期前提交。红山公司为此没收了蓝天公司的投标保证金。

二审法院经审理认为，首先，从内容上来看，两次招标文件对承包工程总体范围的表述不但不相同，而且第二次招标文件对承包具体内容又作了特别约定，施工和采购主体已转为红山公司，投标人只负责施工技术指导和监督、提供采购清单等，仅对工程设计、调试、技术管理等项目进行费用报价。根据《合同法》第31条，有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。故红山公司第二次招标文件修改了承包内容，属要约实质性的变更，第二次招标行为不是第一次招标行为的延续。其次，从招标行为分析，2009年4月20日红山公司向蓝天公司发出招标文件，属要约邀请；蓝天公司接到红山公司第一次招标文件后，按照招标文件的要求打入50万元保证金，并递交了标书，该投标行为属于要约；红山公司未对包括蓝天公司在内的投标的标书进行评标，而在截标后第二次发出招标文件，对招标的内容作了实质性的变更，应视为红山公司对蓝天公司的要约未做出承诺，并提出了新的要约，原要约即告失效。新要约虽写明第一次保证金转为第二次投标保证金，但并无对其进行没收的规定，亦未经投标人承诺，现红山公司认为蓝天公司未进行第二次投标，则应视为蓝天公司对新的要约未做出承诺。因此，红山公司没收蓝天公司的投标保证金没有法律依据。

（二）招标文件澄清与修改的实施

在实践中，由于各方面的原因，在招标文件发出后，招标人还需对招标文件进行适当的澄清及修改，对招标文件中的遗漏、词义表述不清或对比较复杂的事项进行说明，回答投标人提出的各种问题。在实务中，需要注意以下几点：

（1）修改和澄清的形式。招标文件的澄清可以分为应要求澄清和主动澄清，前者是由已购买招标文件的投标人，就招标文件中的内容，要求招标人进行说明、解释；后者是由招标人或招标代理机构在发售招标文件后，主动对其中的内容进行澄清。

（2）澄清与修改的组织。实务操作中，招标人或者招标代理机构需要负责组织答复或澄清招标、评标过程中投标人提出的有关招标文件技术和商务部分的问题。招标代理机构在需要时，还需要负责在评标过程中邀请投标人前来澄清。

（3）澄清和修改的时间要求。根据《招标投标法》第23条的规定，招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前，以书面形式通知所有招标文件收受人。

（4）澄清和修改的效力。招标文件的修改通常是招标人主动对招标文件作的修改与补充。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。