五 建立在政权认同之上的基层行政网

当时无论干部还是群众似乎都接受这样一种预设，即国家的政治方针和政策总是正确的，而在贯彻中，基层干部则容易偏离国家的正确政策。这样就在贯彻政策的同时，也在基层塑造了民众对共产党领导权的认同，二者相辅相成。这种认同的塑造过程一定程度上影响到了基层政权组织建设，并为以后政策的贯彻实施开启了方便之门。一方面，政府工作一定要狠抓基层工作不深入、贯彻不得力和官僚主义的问题，防止“层层依靠，盲听盲信”，从而“必须加强工作检查”，自上而下与自下而上同时监督基层行政。另一方面，民众很大程度上接受了这种预设，这样在中国共产党重塑政治、文化权威的同时，政府控制力也通过群众的积极配合深入到了地方社会。

（一）政策正确的舆论与认同

一般来讲，面对干部的不法行为，社会舆论会将批评的矛头对准干部本身，认为是基层干部没有很好地贯彻政策，是他们利用了某些法律漏洞在做不合政策规定的、违背人民利益的事情，而不会质疑毛泽东等最高国家领导人的思想决策或者颁布的法律。这一舆论引导也一定程度上得到了群众的认同。

例如，当时有的入城干部以夫妻意见不合为名，利用新颁布的婚姻法，抛弃农村的糟糠之妻，在城中娶有较高学历的女青年。这一喜新厌旧的现象在当时引起了政府和群众的普遍关注。北京市政府认为，其泛滥的原因是法院对干部问题的处理不当，“表现在为要照顾干部的工作情绪，致此类婚姻案件（干部离婚）逐渐增多起来”；认为当时干部本身存在“换班”思想、虚荣享乐，离婚也自有一番套路，被称为所谓的“离婚三部曲”:（1）精神准备，物色对象；（2）制造舆论和离婚条件；（3）不择手段以达到离婚目的；认为有些干部不尊重法院，在法院处理干部的离婚案件时，他们只是“把法院看成是办事、办手续的机关”，一旦“对判决不满意时，不是正面提出意见，却采取毁坏判决书及不执行判决书等办法来实行抗拒”。到运动月之后，1954年7月召开的关于北京市婚姻法经常化工作的座谈会上，还指出“干部的婚姻问题是较突出的”。有研究表明这一现象应是被一定程度地夸大了，政府方面或者是因为严格要求基层干部、树立政权形象才加大力度处理该问题，而实际上当时真正意义上的陈世美现象或许并没有我们在档案中所看到的那么严重。当时民众见到这种情况，其批判的矛头大多指向了干部的品行，认为这些现象是干部自身腐化的问题，认为这些干部没有贯彻好毛主席的精神，而不会从婚姻法自身的优劣及其利益维护的群体等角度来考虑现实中的这些问题。可见，新政权的政治、文化权威已逐渐得到接受和认同。

（二）以基层政权建设为重心及其权力构建策略

国家政策正确的观念的较普遍接受，也使得当时政府工作的重心主要放在狠抓基层建设之上。可以说，婚姻法的宣传贯彻处于北京的基层政权的建设的进程之中，且互相促进，基层政权的建设为婚姻法实践打造基础，而婚姻法的宣传和贯彻又为基层行政提供了试金石。

中央在1951年提出要在婚姻法实行上，简化程序、方便群众，批评“某些结婚证收费过高，要求主婚人、介绍人”的做法，要求“取消区村干部介绍信制度” “取消起诉书的格式作为受理条件”“取消区村调解看做判决离婚的必须程序，防止上下推诿”；并且强调重点突出，“这次主要是贯彻婚姻法，婚姻法中有什么搞什么，最主要的是反对包办、干涉、虐待虐杀妇女”。并且副市长张友渔还认为干部的行政理念应该是主动的，即“不一定找到我们门上就马上解决。处理问题要找要紧的，易于处理的也应马上解决”。但又“强调法院的调查研究，不应轻信干部”，以增加判案的准确性。宣传工作上，在贯彻婚姻法运动以前，就相当注意在政权建设上精简机构，明确层级领导。“区委经常给以领导帮助和教育”“支委会一定直接领导宣传员的工作，同时委支书或宣委有专人负责领导这项工作”“凡是报告员在本单位一定领导宣传员，宣传员要供给报告员情况”。可见，在新中国建国初的政权建设相当重视集中权力，将婚姻合法化的权力从地方政府转交给相关部门直接处理，既简化了行政程序，又明确了行政分工和层级领导；同时，也强调政府处理问题应有的放矢，掌握行政主动权；但又突出调查研究的重要性，走“群众路线”显得相对必要。

有句话叫“远亲不如近邻”，当时街坊邻居间都互相了解、互相照应。访谈中的一位技术工郎昆吉，他平时工作很忙，一般都住在单位里，他夫人也有工作并且还要照顾家里，所以街坊邻居都来帮他夫人的忙。“正好有一天她（郎昆吉的妻子）烧蜂窝煤，结果熏着了，我当时在单位上班呀，我就礼拜天回去一次，后来邻居来我们家叫了，结果没人开门，这才发现的，然后才开了窗开了门，把她抬到外面，这才慢慢好过来。”可见，当时邻里之间是走得比较勤的，要不然偶然一次事故邻居很难发现得到。邻里之间有什么婚姻家庭方面的矛盾也是互劝互帮，70岁的于俊英说：“像我们原来住在城里头的时候，还真没听说，一家一家过的日子都还挺好的，我们家斜对面是报馆，有一酒鬼打老婆，我们街坊都去劝，酒醒了就好了。”。虽然采访的这些事情都发生在60、70年代，那个时候传播媒体比较少，人民业余生活也比较简单，于是大家空闲时多在邻里间走动走动，互相关心、帮忙，这种社会风气应该和50年代比较类似。因为新中国成立初期经济、文化比较落后，传媒方面主要还是依靠的广播和报纸，所以当时人们的休闲方式多是户外的，邻里间关系应当比现在要密切很多。当时北京市政府很注重借这种亲密的邻里关系来简化行政，希望通过宣传教育，提高群众觉悟，来让群众自己解决一些小的纠纷，而不至于上报到派出所或者是法院，这样就能减少政府所涉足的案件，做到工作上的主动。同时也注重积极地组织、领导街道积极分子，要求解决积极分子“组织庞杂、领导多头”的问题，要“精简组织、统一领导”, “一揽子”解决，要求区直接组织居民代表会议，“宣传和学习也需要统一”“明确规定民政干事的工作任务”“机关要做驻地工作”，加强对积极分子的领导，提高利用积极分子的效率。这种以发动、选拔、教育、领导积极分子为核心，在政府的基层政权之下又建立一套层级的街道居民管理体制的“群众路线”的方式，一方面能帮助干部层层抽取关键、重要问题，抓大放小，从而精简政府人手和机构，另一方面也有利于政策的上传下达，提高宣传贯彻的效率，加深宣传贯彻的程度。

但是在具体落实方面，直到1953年初都还没有解决如何很好地利用积极分子的问题，往往是发动多、组织难。从当时的情况简报上可以看出街道积极分子工作任务仍然很重，基层群众组织的“五多”现象很严重。例如“东四区瓦岔胡同派出所管界的积极分子，最近有五人累病了；有人蒸了够五天吃的馍馍，出去工作随身带着几个，饿了就吃；有个建筑工人请了六天假回来评选治安模范，假期满了还不能脱身回去，结果被建筑单位开除了”。可见，积极分子繁忙的工作甚至影响到了参加正常的社会生产，这样既影响到了社会生产建设，也影响到了积极分子自身的经济利益。是什么动力驱使他们如此积极地从事没有报酬的民政工作呢？有一则材料或许能说明部分的问题：1953年市贯委会办公室的秘书处接到两件来信，反映说积极分子军属郭大妈的模范事迹不实，并且不上报志愿军家属王庭贵的病情，妨碍其领取救济。可见，积极分子掌握着上通下达的渠道，亦是一种特权。虽然从材料中无法明了郭大妈是出于何种原因要阻碍王庭贵领取救济，但是我们可以看到积极分子能掌控群众能否获得某些利益的权力。因此，一方面这些所谓“特权”能够吸引“优秀”的群众成为积极分子，辅助政府工作，另一方面政府也要帮助积极分子协调工作时间，并杜绝一些积极分子借其掌握的上传下达之渠道来获取私利，从而阻碍上下沟通的行为。

随着积极分子在各种运动中表现出来越来越重要的作用，如何充分利用积极分子，进一步疏通和保障政策上传下达的渠道，以改善基层政权对广大群众的管理，成为当时亟待解决的问题。于是北京市根据新中国成立以来开展包括贯彻婚姻法运动在内的一系列社会活动的经验，从1953年开始试行街道居民委员会的基层管理体制，其内容大致是“街道居民委员会委员可以分地段联系街道代表；街道代表负责联系并发动自己周围的群众进行工作；街道居民委员会委员，尽量不再兼任街道其他组织的实际职务。”“街道居民委员会在工作上受区人民政府或其派出所的指导和辅助。”“到1953、1954年，各街道民政干事已增为2～3人，正式成立了街道办事处的机构。”从而北京市逐渐形成了市、区、街三级地方行政管理体制。虽然，街道居民委员会在当时属于一种被政府认可的基层体制，但是它却始终是半官方的，其委员并没有纳入科层制当中，他们“没有行政能力，在居民中，只能用说服动员的方法，不能用命令的方法做事”。街道居民委员会最终也没有成为北京城市行政机构的正式一级，而始终只是一种“群众组织”。

就1953年贯彻婚姻法运动月中，对积极分子的利用而言。由于在运动月之前，有些干部和积极分子经历过，甚或参与过一系列政治运动，因而有许多政治运动的惯性，干部和积极分子大多有急躁的“左”的情绪。因此，中央下发了关于贯彻婚姻法的补充指示，但是在运动初期很多人仍然认为教育不解决问题。例如南苑区的总结报告中就提到，干部不愿意把中央补充指示所规定的底线告诉群众，不能向群众宣布宣传小组只以宣传为限。而有些积极分子认为“这次运动和三反五反差不多，进监狱的不会少”。因此，群众对积极分子的态度也不是很好，有些甚至对积极分子采取“一进门非挨骂不可”的方式。

鉴于此，在运动月时，决定运动成败的中心环节是对基层干部和积极分子进行教育和把关。在训练干部与审查报告员时，要求以补充指示的精神为核心，一再强调要以宣传为主，领导要层层把关，严肃纪律，要明确干部可做什么，不可做什么，大力纠“左”，保证宣传的政策能够正确地下达。北京市分两个层级来训练干部。首先，从1953年2月26日开始，由北京市集训市区级各机关抽调的参加运动月工作的干部，包括各派出所所长，司法、民政部门主管婚姻事务的干部，各厂矿、机关、学校的党委负责干部及报告员（1200人），学习婚姻法原文、中央人民政府政务院关于贯彻婚姻法的指示、中共中央关于贯彻婚姻法运动月工作的补充指示。其次，3月中旬各城区分别集训街道干部（每派出所10～20人），郊区各区以区为单位集中或分片训练村级主要干部（每村3～5人），学习内容为中央发布的婚姻法宣传提纲并组织讨论，最后按中央指示的四项要求进行检查。在发动群众，培养、训练和利用积极分子的“群众路线”方面，特别“抓紧对骨干分子的领导，以一带百，其他积极分子只要领导即可”。

在1953年3、4月间的运动月中，充分利用这一行政组织模式取得了较好的收效。在运动末期的总结报告中，也有很多关于提前训练好干部和培养积极分子对运动月的开展产生了关键性的积极影响的经验总结。例如有记载说，“在全国百分之七十左右地区内，训练了三百四十七万多基层干部和大量积极分子”, “由于对群众坚持了以宣传教育为主的方针，并把对婚姻法执行情况的检查，主要放在主管部门及其工作人员方面，这样就使运动获得了顺利的开展和极大的成绩”。

可见，北京市政府在开展的包括贯彻婚姻法运动在内的社会运动时，一方面通过舆论引导，将政策执行效果不好的一面归因于中、基层，有利于维护政策的权威性，塑造新政权的合法性和新的文化认同。另一方面也加强了对基层的权力网络的建设和利用，并且本文通过考察1953年的贯彻婚姻法运动月，表明这在当时切实可行，有利于提高行政效率并取得了一些成效。但是其较片面地强调集中、强调领导，又为此后当代中国以上级正确为前提的从上至下绝对通达的行政机制，以及横向制衡机制的式微和报告反馈的形式化埋下了伏笔。