二 当前和过去体系的政策参数

上一部分对中国经济在人均GDP从2000美元上升至8000美元的过程中所发生的改变以及与其他经济体相比较做了一个简单的描述。这一部分解决了“是什么”的问题，即中国历届政策制定者采取的过去的发展模式所产生的效果。现在，我们必须来考虑“怎么做”和“为什么”的问题，即过去的政策框架本身以及它力图达到的效果。

中国过度工业化的现状是一系列价格和激励扭曲的结果，这一系列的扭曲都使得资源利用优先服务于工业发展，不管是重工业还是轻工业，不管是国内需求还是出口导向。这些扭曲遍及实体经济和金融领域，造成了一种不平衡的基础结构。人力、土地、能源和资本等关键要素的投入成本过去一直被抑制（Huang和Tao, 2010），再加上定价中考虑到外部不经济，使得投资回报上升，鼓励了资本积累而不是消费，同时也提升了国际竞争力。这样导致的结果通常就是在总产出中工业增加值占比畸高，在总支出中资本形成占比畸高，在三个关键机构部门的储蓄畸高（Ma和Wang, 2007），以及对于一个大型经济体来说出口导向过度。

中国城市化不足的现状是其限制城乡居民流动的总体政策框架导致的直接结果，政策的限制使得农村人口向城市移民的速率低于各种刺激本身能够达到的速率（Song和Sheng, 2005）。在户口制度下，这种对于农民工的歧视仍然存在（Watson, 2009; Song等，2010）。对于土地使用期限的不确定和一系列社会经济因素成为阻止农村人口向城市流动以及参与非农就业的障碍（Démurger, 2012），例如农民工不能进入社保体系。尽管如此，农民工的数量还是很庞大，根据Andrew Watson（2012: Table12.1: 282）的统计，2011年农民工的数量达到了2.53亿，但准确的数字还存在争议。农民工及其家庭并未充分参与到城市居民所享有的生活方式中。关于最优城市化的政策目标，核心在于让这个庞大而又缺乏社会地位的群体的生活水平向城市其他居民改变着的生活水平靠拢。

在对本系列丛书以前书卷的介绍中（McKay和Song, 2012: 2），我们进行了如下描述。

一个旨在限制风险并缓和对社会福利负面影响的广阔的政策目标，其实现的最佳思路是追求平衡的经济增长。因此，不应用诸如减少经常性账户盈余或是提升劳动力收入份额这类具体的目标来表述这个广阔的政策目标。政策框架的设计与实施应保证其作用是减少扭曲，鼓励并奖励创新，保证教育、就业、享受社会安全体系、资本投资的机会均等，同时最小化寻租机会。实现这种环境的意愿将创造出对机构改革的需求，这种改革能够以破坏性最小的方式促进结构转型的进程。基于以上的分析我们提出建议。

根据新华网的报道（2013b），李克强总理最近的谈话中明确表明他也赞同这种观念。2013年4月12日，李克强主持召开新一届政府首次经济形势专家和企业负责人座谈会，听取对当前经济形势的看法和建议。会议上，李克强强调必须依靠深化改革增强发展后劲，任何反周期的努力都应考虑它们长期的结构性效果以及对改革路径的影响。报道原文如下：

在有效应对好短期问题、保持经济合理增长速度的同时，应更加注重提高发展的质量和效益，把力气更多地放在推动经济转型升级上来，放到扩大就业和增加居民收入上来。

他说持续发展的推动力在于深化改革，针对中国经济的深层次矛盾，要对症下药，开出的每一剂“药方”，既能够治标，更能够治本。

即使必须要出台一些临时性的措施，也要注意不能给今后推进市场化改革和发展设置障碍。

采用这些原则并让它们更具有可行性需要进行一些分类。政策建议和措施可以分为以下几种：一是直接处理某些创造寻租温床和歪曲资源分配的扭曲（例如能源定价）；二是与机会不对称导致并激化的不平衡相关的措施（例如养老保险制度）；三是降低宏观经济运行风险，或提升宏观经济利益的一般性措施（例如金融体制改革）。

Huang和Tao（2010）提出中国不平衡的经济结构（以及因此在2000年以来迅速扩大的经常性账户盈余）归因于其“非对称市场自由化”。他们认为在中国商品市场主导自由化的同时，要素市场自由化相对滞后。他们计算了2000～2009年生产商每年利用要素市场扭曲所获得的“生产者补贴等价物”的近似值。表2总结了他们测算的结果。这是一个将讨论从一般进行到个别的好机会。

Huang和Tao的测算显示劳动力、土地、资本以及环境都存在着实质性的扭曲。每一种扭曲都使得该领域的投入成本降低而因此产生“生产者补贴等价物”（原油就是公认的一种）。这些优势增加了很多部门的国际竞争力和赢利能力。这些超额利润来自商品和服务供给者的支出，他们的产出价格被压低，这实质上是一种利益在部门间的转移。劳动力成本被压低使得农民工处于劣势；本土的民营企业由于难以从正规的银行部门获得融资也处于劣势；最终用户获得的低价格使得上游能源供应商处于劣势；国内的储蓄者由于资本成本被抑制以及金融压抑而处于劣势；由于缺乏对于诸如环境恶化等负外部性的有效定价机制，中国以及全球的生态系统都一直在忍受破坏；中国企业由于成本基础被压制，因此与它们的国外竞争者相比有着天然的优势，而国外企业与中国企业相比则处于劣势。此外，诸如对国有企业和一些外商投资企业给予优惠待遇等部门内的扭曲也加剧了经济结构的扭曲，因为不是所有的中国企业都能有同等机会获得廉价要素供给（特别是土地和资本），并且进入一些关键部门的障碍也给当权者赋予了寻租的空间。

首先着手处理最透明的扭曲，当务之急是将电力和石油最终用户获得的能源价格进行市场化。建立一个为负外部性定价的体系，将一部分环境破坏的成本内生化，计入企业的盈亏。这是一个明确需要进一步改革的领域。Huang和Tao指出，在这些领域进行改革所获得的综合效果是2009年生产者补贴等价物的降低，其约占GDP的2.5%。在这两个领域已经有一系列的公告出现，中国也绝不是新对污染物征税的（OECD, 2013: 136），这些都表明政策制定者已经意识到这些问题并且愿意付诸行动。对排放物定价已经在一些行政区域开始试点，能源效率目标也被纳入国家和产业的五年计划（OECD, 2013: Box 2.1: 125），机动车的排放标准受到监测，可再生能源领域已经启动了巨大的投资（Australian Government Department of Climate Change and Energy Efficiency, 2013）。

2013年3月底公布了一些重要的能源价格公告（Taplin和Yao, 2013）。中国煤炭价格机制的自由化，以及管理者将能源投入的市场价格比现在更频繁和完整地传递给最终使用者的意愿，都是利用价格信号引导提升能源效率的重要举措。这些领域的发展将有利于解决中国经济结构过度工业化的现状，但仍需进一步努力。尽管如此，中国零售柴油、汽油价格的税收份额与国际标准相比仍然偏低（OECD, 2013: Figure 2.9: 131），居民和工业用电成本也偏低（ibid: 133）。

处理与资本相关的扭曲，从长期来看，它给宏观经济稳定性带来的好处更大。处理这个扭曲需要更广泛的方法。事实上，当李克强说“开出的每一剂 ‘药方’，既能够治标，更能够治本”时，他就是表明重新设计刻画当前资本分配体系的参数必须被提上日程。要分拆开银行体系、影子金融、汇率制度和汇率构成复杂网络的每一层，货币政策体系并不简单。问题并不仅仅是资本对于一些大公司过于廉价。过去对于存款利率的管制使得家庭储蓄者获得的报酬非常低。金融市场缺乏发展以及不允许个人对外投资的汇率制度都使得可选择的投资品种非常有限。小微民营企业获得资本的价格偏高。由于汇率制度使得中国的出口商获得优势，从而提升了出口导向，而进口商则处于劣势，降低了国内的消费。

在能源和外部性定价改革中，已经出现了许多金融自由化领域的活动：尽管还没有彻底被放开管制，但存贷款利率的设置已经被赋予了更大的灵活性；鼓励私人和公众通过国内的债券市场融资；鼓励信贷资产证券化；从2005年放弃钉住美元以来，汇率的弹性日益增大；外汇储备已经稳定下来；作为贸易结算项目的人民币境外供给迅速增长，这正是国际化的核心部分；修订和制定了合格境外机构投资者、合格境内机构投资者以及新的人民币合格境外机构投资者机制；对外直接投资继续享有政策优惠。此外，从2012年年中以来，中国人民银行更加依赖于通过公开市场操作来管理流动性和信贷状况，而不是采用调整准备金率、窗口指导和贷款额度等传统的行政手段。进一步说，2012年流动性增加时，人民银行的公开市场操作主要是反向回购协议，而不是发行和购买国债。2013年，人民银行也利用反向回购协议来控制流动性的过快扩张。

所有这些活动的方向都是正确的，然而将利率自由化，特别是存款利率的自由化进行得更迅速将是非常受欢迎的举动。缓慢放松利率管制产生了一个意外的结果，即银行表外业务的迅速增长以及非银行金融机构在贷款供给中市场份额的增加。这些发展作为金融深化的结果是可喜的，金融系统中管制较弱的领域不可避免地提升了系统性风险。

下面讨论货币政策与外汇的联系，与增强市场力量在决定国内资本成本中的作用相一致，汇率的弹性自2005年以来得到了大幅提升，从某种程度上讲，货币已经是一种公认的反周期工具。尽管货币目前的波动率被限制在正负百分之一以内，但官方已经表态，放宽限制只是时间问题。中国人民银行副行长易纲2013年4月18日在华盛顿参加国际货币基金组织的会议时说：

去年我们将汇率浮动幅度从0.5个百分点增加到1个百分点。我认为在不远的将来我们将会把汇率浮动幅度增大更多。

在中国，我们进行这种循序渐进的改革，改革的方向是明确的。

采用循序渐进的方式改革汇率弹性的想法来自中国的结构性遗留问题，关于这点最明显的是它的高度出口导向以及改变成功方式的心理障碍。中国在转型期渐进式金融改革的成功已经恰如其分地得到了庆祝。然而当需要一个新模式而非从前模式的边际演进时，也许更大胆的策略显得更加合适。

可以推断出发展中经济体宏观经济稳定、人均GDP与金融改革之间的关系。我们将关于这种关系的抽象概念在图5中描绘出来。我们在横轴并未采用实际数据，因此这个假设的曲线中准确的点是未知的，并且每个经济体会因在工业化中对其金融系统采取的不同策略而大不相同。回想最初的讨论以及关于中国工业化路径和模式的比照分析，人均GDP在2000美元的水平时，在这个框架下寻求渐进式的金融改革是合理的。然而在人均GDP达到8000美元时，将宏观经济稳定性作为终极目标的情况下，这种策略的成本效益分析就不那么清晰了。鉴于国务院指出的“深化改革是一项艰巨而复杂的系统性工程，不是一夜之间可以完成的”，我们认为今日在寻找新模式的中国如果不在图5中的交叉点，也不会离它太远。

深化金融放松管制涉及我们上文提及的三种改革类型。它会处理产生寻租和歪曲资源分配的某些扭曲（一些公司和行业的低资本成本），它也会处理机会不均等造成和激化的不平衡（降低进入门槛以促进竞争，增加民营企业和居民获得融资的机会），它还会最小化宏观经济风险，通过一般性方法提升宏观经济收益（通过增加市场化的资本分配来降低系统性风险）。

现在开始谈劳动力问题。农民工的基本工资近年来增长迅速，这是劳动力市场人口减少和旨在提升收入水平的政策相结合产生的效果。在过去，这个群体工资水平的上涨是其他工人工资水平上涨幅度的一半（Huang和Tao:appendix: 27），但是通过一些关键方面可以看出他们仍然是弱势群体。

①他们和家人享受居住地公共服务而不是户口所在地公共服务的机会；

②享受居住地而非户口所在地社会安全的机会；

③享受和城市居民相同的非工资工作环境的机会。

给予农民工上述这些机会能够优化利用当前和未来城市化所带来的机会。这种最优化所带来的消费增加和相应的储蓄减少能够提升内需、缓解工业产能过剩，并且使经济的方向从出口外销转向供应内需。类似于金融改革问题，农民工问题也涉及许多基础政策领域，并且上文所述的三种机会也会分别对应三种类型的改革——处理某种扭曲（雇用农民工企业低廉的非工资成本）；处理机会不均等造成和激化的不平衡（提升教育和医疗服务的数量与质量）；最小化宏观经济风险，通过一般性方法提升宏观经济收益（为经济导向转变提供缓冲需求，帮助吸收工业产能过剩）。现在关于实现降低过度工业化以及最优化城市化这两个目标的互补性就非常明显了。

雇主雇用农民工而非城市居民可以显著降低非工资成本。这些成本包括社会保障税、失业保险、工伤保险、医疗保险以及住房和生育补贴。这是一项重要的从家庭部门向雇主的转移，通过减少消费促进了资本积累。这也是一个与竞争力有关的问题，它压低了贸易部门中劳动力密集型的中国制造业企业的成本。任何不区分户口类型的劳动法都将直接并永久地通过降低超额利润而提升收入中的劳动力份额。

此外，大多数农民工都很难获得城市户口，也因此不能享有其所带来的教育、医疗服务等福利。在一些农民工的主要目的地省份盛行一种打分制度，例如广东。这种打分制度对农民工不利。这种打分制度歧视那些受教育程度低、缺乏技能的工人，而大部分的农民工正是这种人（OECD, 2013:97）。中国在人均GDP2000美元的水平时其人均受教育年限与日本和韩国相似，但在人均GDP到达8000美元时人均受教育年限已经落后于日本和韩国。并且由于户口制度的原因（OECD, 2013: 91），地区间教育质量参差不齐，也使得中国实际的教育水平比图2中粗略的显示要更低。这种情况也对中国的发展提出了一个新问题，即现在的劳动力能否适应一个从重工业转向服务业的新经济模式。

Watson（2012）呼吁建立一个所有中国公民都可以享受的综合性养老保险体系，这个体系应由中央统一管理并且随人而动。他的建议是建立一个恰当的社会保障制度改革模板。中国的财政体系有一个非常明显的低效率之处，即政府有效地集中了税收收入之后并未立即转移给支出项目。

向一个淡化制造、投资和出口并强调国内家庭消费的新模式转变必须伴随着财政改革。事实上，财政政策对于任何一个政府来说都是一个关键的武器，能够帮助政府改变生产要素的相对价格，并且改变国民收入在关键部门的分配状况。例如对国有企业在股利分配时的优惠待遇。政府应该并且能够要求国有企业支付更高的股利，然后将这项收入用于上述提及的改善农民工福利。国务院最近发布的关于收入再分配的指导方针中建立了这样的政策。当要素价格扭曲使得大型中央控股企业不成比例地获取超额利润时，将它们的超额利润以对经济结构有利的方式进行再分配而非进一步进行无效的资本积累是非常有意义的。从这个角度来说也可以实行竞争政策。在服务部门通过引入外商投资增强竞争以及在寡头垄断定价市场中增强竞争的政策能够显著有利于增长方式的再平衡（Tyers, 2012）。

关于中国过去发展路径的另一个方面是基础设施与城市化的联系。在可比国比照分析中我们以用陆地面积衡量的铁路线长度作为基础设施的代表，得出中国过度工业化的结果。用一个更广阔的视角来看待基础设施的发展空间，2012年中国的年均物流成本相当于GDP的18.1%，而在美国这个比例只有10%。关于中国的大规模城市轨道交通运输系统，OECD指出其存在相当大的供给缺失。在中国最大的十个城市里，每平方公里的平均铁路密度是中国大陆以外主要城市地区平均铁路密度的1/4，而每百万人口的平均铁路密度只有中国大陆以外主要城市地区平均铁路密度的1/5。中国的“点对点”国际贸易物流在世界银行的物流表现指数中排名第26位（World Bank, 2012），其效率要比样本中的有效边界低约20%。世界银行的数据显示，目前只有74%的中国城市拥有公共卫生设备（World Bank, 2013）。由于中国正力图最优化利用其城市化的机会，因此不难想象资本积累中用于基础设施建设的份额将提升，而用于制造业，特别是能源密集型和出口导向型的制造业的份额将降低。通过将投资分配到仍然缺乏资本的领域，同时减少向已经获得充足甚至超额资本的领域投资，能够提升资本在整个经济体中的有效性。