第一节 严惩还是宽待——英国政府内部就战后德国问题的初步讨论

关于战后如何处置德国的问题，英国方面的态度最早可追溯到英、美两国领导人在1941年8月签署的《大西洋宪章》。当时丘吉尔和罗斯福在宪章中指出了保证消灭纳粹，恢复世界和平，并且提出：“凡未经有关民族自由意志所同意的领土改变，两国不愿其实现。”这意味着纳粹德国在战前和战中侵略所得的领土不被英美承认。1941年12月。当时，英国外交大臣艾登正在访问莫斯科，在12月16日艾登与斯大林、莫洛托夫的会谈中，斯大林提出战后要削弱德国的想法：“要把莱茵兰尤其是其中的工业区从普鲁士中分离出来……将其作为一个单独的国家或者受保护国。奥地利要恢复成为一个独立的国家，有可能的话巴伐利亚也要成立一个独立的国家。”艾登对此回答说：“英王陛下政府还没有做出任何关于肢解德国的决议。但是原则上不反对肢解德国，因为这是控制德国的最好的方法。”艾登还指出，肢解德国的行动需要做大量的工作；对于斯大林的肢解计划，英国赞同奥地利的独立，但是对分裂巴伐利亚和莱茵兰的计划还没有进行认真考虑，因此艾登表示要回国与内阁商议，以后再与苏联进一步讨论该问题。

由于此时的英国政府集中考虑的主要问题仍然是如何打败纳粹德国，因此内阁没有精力认真考虑战后肢解德国的问题，也未形成相应的方案。但是有一点可以肯定，那就是英国想要将德国在二战爆发之前吞并的国家尤其是奥地利分离出来，使其不能与原来的德国继续合并。实际上，这一原则早在一战结束之后的《凡尔赛条约》中就已经被明确规定。但是在二战爆发前，英法等国推行绥靖政策，没有阻止德国对奥地利的吞并，而德奥的合并无疑使德国在版图和综合国力上都有了巨大的提升。因此，战后一定要使德国与奥地利分离，也就是说，各盟国都同意对德国进行限制的基本政策。艾登的这次表态，是英国对战后德国肢解问题第一次表态，但到底如何处置战后的德国，其尚无具体的政策和计划。

但是，当1943年战场上的形势向着有利于盟国的方向转变时，英国战后处置德国的政策也逐渐清晰。

一 艾登的《德国的未来》备忘录

1943年3月8日，艾登向英国战时内阁提交的一份标题为《德国的未来》（The Future of Germany）的备忘录，系统、具体地提出了战后处置德国的政策。

首先，该备忘录回顾了德国在战前是亲西方，还是亲苏联的问题。艾登提出，为了防止战后苏、德联合对抗西欧，就要让德国人民相信，他们的根本利益在于欧洲，特别是西欧整体的合作。其次，该备忘录提出了对战后德国的政治设想：战后的德国要实行联邦制，加强德国的民主制度和地方自治，以此来祛除德国历史上一直存在的中央集权体制的影响，这样可以防止未来德国军国主义、民族主义的高涨。为此，艾登提出了德国非中央化（Decentralization），分散政府权力的几点措施：

1．对德国进行完全的军事占领。

2．不与任何在柏林的中央政府发生联系，也不承认柏林的中央政府。

3．与德国停战后迅速宣布德国没有中央政府，地方事务由占领军当局管理。

4．扶植地方势力参与战后管理，占领军当局要注意保护地方自治政府，防止其为民族主义团体所压制。

5．如果建立战后委员会，其总部不应设在柏林，而是设在其他州的首府，如德累斯顿这样的城市。

6．培养一些德国人作为代理人，使其具有实行以上政策的知识和能力。

该备忘录中对德国战后领土问题的政策论述最为详细。它首先指出了四种不同的重新划分德国版图的政策。

第一种政策，即剥夺德国在战前以及战争期间通过侵略以及相关的条约获得的领土或者统治权，如奥地利、捷克斯洛伐克苏台德地区，以及德国对波希米亚和摩拉维亚的保护权等。该政策是各个盟国都能够同意的，而且也是必须在战后执行的。另外，要对三种对德国的政治和领土政策进行选择性使用。

第二种政策就是对德国进行彻底肢解的政策。该政策就是要彻底摧毁德国作为一个政治实体的存在，把德国分裂为几个不同的独立国家。这种政策的核心是将普鲁士与德国的工业区以及德国南部地区分离开来。但是如果这样做，就必须有一种强大的政治控制力来防止它们再次联合统一，而且随着时间的流逝，德意志内部的统一愿望将会加强，而防止统一的力量将会削弱。

第三种政策称为“裁剪法”（truncation）政策，即把德国的边界地区割让给其邻国，使德国成为一个“残余国家”。比如，把石勒苏益格-荷尔施泰因给丹麦，把莱茵河以西给法国，把东普鲁士的阿伦施泰因给波兰。这样做虽然可以把领土分离出去，但是德意志民族不能分离，所以有可能导致在被割出去的地区的德意志人形成民族分离主义，而残余的德国又会对被分割出去的地区产生吸引力，从而使这些地区无视统治这些地区的国家的权威。因此，要实行这样的政策，就必须使德国的邻国保持强大的武装力量。

第四种政策称为“边界调整”政策，即改变德国与邻国的边界，使之有利于德国的邻国。与裁剪德国不同的是，由于边界的调整规模相对较小，留在邻国的德意志民族的人口较少，这样做可以把德意志人口从其他邻国中迁移出来回到调整后的德国，以防止这些地区产生民族分离主义。

在阐述了以上四种对德国战后领土的政策之后，该备忘录又一次提出了在德国施行非中央化、分散政府权力的问题，即在德国实行联邦制，将其变为民主、稳定的国家。该备忘录进一步指出，在施行这一政策时候，不必剥夺其中央政府的外交和军事权，而通过对德国人民的再教育，可以使联邦思想和民主思想成为主流。在德国实行联邦制有两种方法：通过外力强迫德国人民实行联邦制，或者鼓励人民自愿实行联邦制。当然最好是使德国人自愿实行联邦制。

对于以上的政策，艾登又做了进一步分析。首先，艾登指出肢解德国政策的弊端。他认为，历史上，德国的统一是建立在民族感情之上的，“从神圣罗马帝国到希特勒的第三帝国，现代德国人的思想一直具有连贯性”。这是因此即使摧毁了德国的政治实体，也不会导致德意志民族的最终分裂，所以与其改变德国的版图还不如改变德国的政治体制，而且肢解德国不仅不会得到德国人的认同，还会导致德国的不稳定。他还认为，虽然战后德国可能出现地方自治和分离主义倾向，但是不会长久，德国不会出现自发的分裂。如果从外部施加压力迫使德国分裂或肢解德国的话，那么德国不会甘于分裂的状态，而这又会成为世界安全的一个隐患。从经济上来说，肢解德国会导致德国各部分的经济混乱和衰败。分裂后，德国的各部分为了经济利益，会寻求摆脱政治上的孤立而相互联合起来。“这个过程类似于19世纪的情况，当时德国的关税同盟就为德国的统一铺平了道路。”

其次，艾登指出了“裁剪法”和“边界调整”政策的缺陷。他认为，如果实行上述政策，被分出去的德国人一定会盼望回到从前的德国，而且接受德国领土的与德国相邻的国家也不一定愿意或者有能力来保证这些德国人会永远从德国分离出去。重新划分德国边界的方案所遇到的麻烦较少，因为将一部分德国边界地区划给其邻国，并且迁移人口是可行的。但是该方案也要考虑两点：第一，在维护对德安全政策方面，该方案只是起辅助作用；第二，接受边界领土的国家必须愿意并且有能力维护划分后的边界。他认为波兰有这种意愿和能力，但是法国和低地国家不太可能有这种意愿和能力。

最后，艾登指出，德国自愿实行联邦制是最好的方法。“在很多方面，这是最好的长期解决问题的方法，而且这也是建立一个更理智、更不具有侵略性的德国政府的最好的方法。”在备忘录的最后，艾登详细列出了对德国战后政治和领土的八项政策：

1．恢复奥地利的自由和独立，可能的话建立一个中欧的邦联体。

2．恢复捷克斯洛伐克，可能的话在埃格尔三角洲地区进行小规模的、各方同意的边界调整。

3．阿尔萨斯和洛林归还法国。

4．将东普鲁士、但泽和西里西亚地区的奥珀伦划归波兰。

5．将基尔运河的控制权转交给联合国。

6．恢复低地国家和卢森堡战前的领土状态。

7．以某种接受的形式对广大的工业区，特别是莱茵兰地区进行国际共管。

8．如果在战后出现自发的独立主义和分离主义运动，应当鼓励，使之向着一个联邦德国的可能性发展。联邦制不能够被强加或者通过武力来维持，而是要通过一切可能鼓励德国内部自然而然的和健康的发展来实现。

艾登认为，上述八项政策“对于胜利国家实现限制德国发动战争力量的目标，在战略上是必要的，在政治上是可行的，在经济上是可取的，而且也可以成为永久的和平协定的一部分”。因此，这八项政策可以看作英国外交部对战后德国领土和政治安排的意见。而这八项政策实际上是对备忘录一开始提出的四项政策进行的一种有机整合。仔细分析这八项政策，其大体内容是：第一，恢复战前欧洲的政治版图，剥夺纳粹德国在战前和战争过程中获得的领土；第二，将德国的边境地区的一部分领土划归其邻国，主要是给法国和波兰；第三，对边界进行调整使其有利于德国的弱小邻国；第四，对德国的工业区进行国际监管；第五，努力使德国自发地成为一个民主的联邦制国家。但是，这些主要内容排除了彻底肢解德国，使其分裂为数个独立的小国的政策。由此可见，在艾登看来，战后既要限制德国，防止其东山再起发动战争，也要保留一个比较完整的德国，因此彻底肢解德国是不可行的。

如果进一步概括艾登的这份备忘录，那么它的主要内容实际上有两项：一是要改造战后德国的政治制度，使其向着非中央化、非集权化方向发展，最终成为一个民主的联邦制国家；二是要对战后德国的版图进行调整，但是不主张分裂或者肢解德国。

还有一点要指出的是，在该备忘录中，关于战后德国与苏联和西欧之间的关系问题，仅仅用了一句话来概括，即要让德国在战后成为西欧中的一员。这句话看似轻描淡写，但是道出了艾登对于未来苏联有可能控制德国的担忧。由于当时苏联还是英国的重要同盟，所以在这方面艾登没提出太多的意见和计划，防止苏联人在知道后对英国产生不信任，而影响对德战争的进程，但是在以后的英国对德政策中，这一问题会被经常考虑和讨论。

当然，由于这份备忘录出现得比较早，因此对很多问题，诸如战后德国的经济问题并没有涉及。但是，它所提出的对战后德国政治和版图的变动的政策则成为以后英国政府对德政策的一个重要发展方向。不过，该备忘录提出后却在内阁引起了争论。

二 经济作战大臣和副首相的不同意见

艾登的《德国的未来》备忘录递交内阁后，引起了一些争论，其中以经济作战大臣（Minister of Economic Warfare）赛尔伯恩伯爵（Lord Selborne）的反对意见最大。针对艾登备忘录中不希望德国战后被肢解，以及实行民主改造和联邦制等意见，赛尔伯恩提出了不同的看法。他在1943年4月8日提交内阁的备忘录的题目与艾登的一样，也叫作《德国的未来》，这或许是为了显示他自己反对艾登的战后对德政策。

该备忘录提出，经济作战部研究了通过怎样的经济措施才能控制德国的战争潜力并以此来维护世界和平的问题，但是“结论是明显令人灰心的”。该备忘录认为，通过控制德国经济来防止其发动战争的方法是无效的。这是因为，首先，“要维持长久的和平就需要有一个繁荣的德国。经济萧条和失业将会使德国再次产生希特勒上台的条件”。赛尔伯恩担心，如果使用强制措施来压迫德国的经济发展，势必造成德国战后经济萧条，而希特勒就是在20世纪30年代经济大危机的背景下窃取国家政权的。其次，赛尔伯恩认为，“实际上，和平时期的大部分工业都可以转为战争所用”。所以，他得出了这样的结论：既要通过经济措施来减少一个国家的实力，又要不影响这个国家和平时期的繁荣，这是无法做到的。赛尔伯恩的意思很明确，通过经济手段控制战后的德国，防止其发动战争的方法是不能实现的。他的观点是，“肢解德国是唯一可以实行的制裁政策”。

赛尔伯恩认为，艾登提出的战后对德国不实行肢解政策而仅仅做一些领土的调整是不够的。这是因为，在德国人自己眼中，德国应该超越世界其他的种族，德国人是不能容忍自己的国家在国际地位上居于其他国家之下的，如果通过战后和平条约强迫德国沦为二三流国家，那么德国人不能容忍这样的条约，它势必就会像当年的《凡尔赛条约》一样最终被他们痛恨。该备忘录强调，一方面，即使通过强制再教育也不能改变德国人的民族意志，德国的民意是不能接受失去东普鲁士和西里西亚的领土损失的；另一方面，战胜国压制德国的意愿会随着德国力量的强大而减小，最终这些战胜国会使自己认为，与德国和睦相处的唯一方法就是满足德国人的需要。为了避免这样的结果，必须对战后的德国进行强行肢解，使之不能再威胁世界。为此，他提出了自己的肢解德国的方案：

1．西里西亚的煤矿区和东普鲁士割让给波兰。

2．萨尔割让给法国；阿尔萨斯和洛林归还法国。

3．恢复捷克斯洛伐克的边界。

4．将上述地区的德意志人口（包括苏台德区的德国人）迁移。

5．基尔运河置于国际共管之下。

6．剩下的希特勒的德国被分割为以下几个国家：普鲁士、汉诺威、威斯特伐利亚、巴伐利亚、奥地利。

赛尔伯恩在备忘录中还指出，艾登设想的通过战后在德国实行民主的联邦制来改造德国的政治传统的做法是不实际的。这是因为，从历史上看，德国不存在实行民主制的传统，“盎格鲁-撒克逊式的民主从未在那个国家起过作用”，“德国还没有达到一定的政治发展水平，在这个国家，讨论和协商是完全通过暴力来实现的”。另外，德意志民族还没有发自内心地热衷民主和自由的转变，只有德国人向往民主，在德国实行民主制度才会有用，相反，如果民主思想还没有在德国人心中扎根，外部强加的民主则不会被德国人所接受。所以，他认为依靠德国内部自发地形成民主的联邦制是不可能的，即使战后建立起这样的德意志联邦国家，其命运也不会长久，当年的魏玛共和国就是前车之鉴。

赛尔伯恩的观点总结起来就是，战后对德国一方面要保证德国人在经济上的发展，另一方面要坚持政治上肢解德国的政策。肢解德国，并且保证战后被肢解的德国各部分的经济繁荣，这在道义上是公正的，因为这样保证了普通德国人民的生活，另外这也是防止德国发动战争、保证和平的最好方法。

然而，内阁中也有人不赞同赛尔伯恩的这种“经济控制无用论”。时任内阁副首相的克莱门特·艾德礼就在1943年7月19日向内阁提交了一份题为《战后的安排——关于德国的政策》（Post-War Settlement-Policy in Respect of Germany）的备忘录。在该备忘录中，艾德礼认为，德国具有侵略性的根本因素就是普鲁士容克阶级对德国工业特别是重工业和军火工业的控制。具体说来就是：

普鲁士容克阶级根植于德国国防军和公务人员之中。同时，该阶级在19世纪的历史过程中已经控制了德国，并且由于军火方面的特殊利益，普鲁士容克阶级同威斯特伐利亚和其他地区的重工业所有者结成了联盟。

艾德礼把普鲁士容克阶级称为“普鲁士病毒”，这种病毒已经在德国广泛传播，因此要想方设法根除这种病毒。艾德礼认为，要去除“普鲁士病毒”仅仅对德国进行军事封锁是不够的，必须对德国的经济机构进行严密的控制。他提出，战后不能让德国的大资本家掌握德国的工业，要打破大型垄断企业对德国经济的控制。另外，允许德国的工业为德国人生活水平的提高做出贡献，但是对工业的控制权要从德国人手中剥夺掉，即不能让德国的官员掌握德国的工业。艾德礼的备忘录只有短短的一页，他仅仅是笼统地提出要控制德国的经济，以防止再次出现普鲁士容克阶级同工业资本主义的结合。至于怎样根除普鲁士容克阶级，艾德礼也没有提出详细的政策。但是在他的备忘录中，有一点是明确的，那就是，他认为战后外部力量控制德国经济是可以防止德国复兴并防止德国发动侵略的有效政策。在他看来，控制德国经济和提高德国人民的经济生活水平是不矛盾的，这一点与赛尔伯恩的观点是相反的。

三 丘吉尔的“多瑙河联邦”计划和分裂德国的计划

时任英国首相的温斯顿·丘吉尔一直以来心中就有一个“多瑙河联邦”（Danubian Federation）计划，该计划的核心是建立一个以维也纳为中心的包括奥地利、德国南部地区以及东南欧地区多瑙河流域国家的联邦，同时要严格约束和控制德国北部的普鲁士地区，彻底摧毁普鲁士的军国主义。1941年11月丘吉尔给斯大林的电报中说道：“自然我们首要的目标是防止德国特别是普鲁士再次向我们发动攻击。”在1941年底的时候，丘吉尔还向苏联驻英国大使说道：“……主要责任在普鲁士。将来应该把巴伐利亚、奥地利、符腾堡等从普鲁士的势力下解放出来。”1943年5月，丘吉尔访问美国；5月22日，在英国驻华盛顿大使馆召开的宴会上，丘吉尔向前来赴宴的美国高官副总统华莱士、陆军部长史汀生、副国务卿威尔斯、参议院外交事务委员会主席康纳利等人提出了所谓的“多瑙河联邦”计划。他希望“建立一个以维也纳为基础的多瑙河联邦，这样就可以弥补奥匈帝国消失后形成的空缺。而且，巴伐利亚也应该包括在内。随后在巴尔干地区也要建立一个联邦”。丘吉尔的打算是，建立这样的联邦国家一方面可以从领土上削弱德国，另一方面可以使英国未来在战后插手东南欧以及巴尔干的事务。

“多瑙河联邦”计划涉及对德国一部分领土的处置，即将德国的巴伐利亚州从德国分离出去，加入“多瑙河联邦”，另外还要将普鲁士地区从德国分裂出去。在5月22日的宴会上，丘吉尔进一步指出，“普鲁士要与德国的其他部分分离开来，400万普鲁士人将是一个比较容易控制的集团”。丘吉尔一直认为普鲁士是德国发动战争的罪魁祸首，“罪恶的根源在于普鲁士、普鲁士军官和总参谋部”, 而其他德国地区的人民是爱好和平的。丘吉尔对南德意志地区有特别好的印象：“南德意志的农民是爱好和平的，他们抽烟斗、喜爱音乐、喜欢喝啤酒，他们没有使自己受到普鲁士军国主义的恶劣影响，对任何人都没有危害。”如果南德意志人获得自治，或者加入多瑙河联邦，他们自然爱好和平也不会侵略他国。在丘吉尔看来，只要将普鲁士从德国分裂出去，就可以防止德国军国主义复活进而威胁世界的安全，至于德国的其他部分，则可以从宽对待。

丘吉尔在华盛顿提出的“多瑙河联邦”计划首先就遭到外交大臣艾登的质疑。丘吉尔从美国回来后，7月1日，艾登向战时内阁提交了一份备忘录。艾登在该备忘录中指出，丘吉尔对战后处理德国的意见是：“将德国分成两个部分，这两个部分以美因河为界，分为南北两部分。南部与奥地利结合起来。北部的德国人或者称作‘普鲁士人’看来要严格对待，而南部的德国人则相对好一些。”艾登对这种战后区别对待德国人的看法表示反对，他认为纳粹的邪恶并不仅仅存在于德国北部或者普鲁士，而是广泛地存在于整个德意志地区。艾登举例说：“纳粹党的总部在慕尼黑。纽伦堡是纳粹思想的中心。曾经野蛮对待法兰克尼亚人民的施特莱歇尔，最坏的纳粹头子之一——就是南德意志人。”因此，不能简单地从南北两部分来区别对待纳粹德国犯下的罪恶行径。另外，从战后欧洲的政治版图来考虑，德国的大部分工业在北部地区，而南部是农业区，一旦盟军结束对德国的军事占领，德国南北两部分势必因为经济上的联系而趋向于再次统一。一旦发生这种情况，特别是“如果奥地利同南部德意志结合起来，那么奥地利又会重归德国，这样我们就会看到一个1937年的德意志帝国，而且捷克斯洛伐克的地位也将十分危险”。更加糟糕的后果将是“匈牙利，甚至是罗马尼亚这两个前敌对国家也将会加入到南德意志联邦中来”, 这样一来就会使德国控制整个东南欧。而且，无论是英国的欧洲盟国还是苏联，其都不会同意这样的战后安排。艾登之所以反对丘吉尔的“多瑙河联邦”计划，主要是担心分裂后的德国各部分会很快寻求统一，如果建立包括有部分德国领土在内的“多瑙河联邦”的话，奥地利、匈牙利等国家或地区就会加入统一后的德国。而且，艾登也反对区别对待德国人的战争罪行，因为他并不认为德国发动战争的根源仅仅是普鲁士人。

丘吉尔的“多瑙河联邦”计划不仅遭到英国内部的反对，而且苏联和美国方面也不赞成。在1943年11月召开的德黑兰三国首脑会议上，丘吉尔向斯大林和罗斯福再次抛出了他的“多瑙河联邦”计划。斯大林对该计划表示反对，他说：“把德国分裂后，又创造新的组合，不论它叫多瑙河联邦或者任何其他名称，都是不明智的。”他认为“多瑙河联邦”是存在不下去的，德国人会利用仅剩下的德国领土，“在骨骼上增添皮肉，这样就会创造一个新的大国”。如果让德国加入一个大的联邦，那就一定要出事。斯大林还对丘吉尔说道：“我们必须注意把它们分割开来，而且匈牙利和德国不能结合在一起。没有任何措施能够制止一个目的在于获得重新统一的运动。德国人始终想要重新统一，想要复仇。”罗斯福也不同意丘吉尔关于南德意志爱好和平，他们的战争罪孽就小的观点。在他看来，“德国人没有任何区别”, 都要对战争罪行承担责任。

由于战后如何处置德国的问题涉及英、美、苏三大国的利益，所以三大国在1943年召开的政府高层会议上一再讨论这个问题。

四1943年英国与美苏关于战后德国问题的协商

在1943年10月召开的英美苏三国莫斯科外长会议上，三大国就战后德国问题进行了初步的商讨。讨论的结果是：三国外长一致同意战后将迫使德国交出1938年以来取得的所有领土；会议通过了《关于奥地利的宣言》，宣布德国在1938年对奥地利的强行合并是无效的，三国政府希望“奥地利重新获得自由和独立”; 会议还达成了东普鲁士应当与德国分离的决议。此外，会议决定在伦敦设立一个欧洲咨询委员会（European Advisory Commission）, “以便在希特勒政权将近崩溃时，开始对德国和欧洲大陆出现的问题进行处理”。该委员会的主席由三大国代表轮流担任，其主要职责是“研究由于战争的发展而产生的欧洲问题……并向三大国政府提供联合建议”。

这次会议并没有怎么讨论战后德国的问题，仅仅就战后剥夺德国侵略所得的领土问题达成了基本一致。实际上，英国在参会之前准备了很多有关战后德国问题的讨论议题。英国外交大臣艾登在9月27日提交内阁的备忘录中详细列举了希望在莫斯科外长会议上讨论的关于战后德国的问题。这其中包括：德国的政治体制问题；领土和边界的重新调整；是否承认战后的德国中央政府；如何管制战后德国的经济；等等。但是，以上很多问题在外长会议上并没有进行讨论，也没有达成有关协议。这主要是由于以下几个原因：首先，莫斯科外长会议召开时，盟国与德国的战争还在艰难地进行着，军事问题特别是在欧洲开辟第二战场的问题是本次会议的一个主要议题；其次，处置德国问题和战后对德政策需要三国首脑协商决定，莫斯科外长会议的召开就是为了不久之后召开的德黑兰会议做准备；最后，英、美、苏三国各自政府对战后德国问题还没有进行详细的内部讨论，三国政府很难在这个时候拿出全面系统的政策，还需要时间来做进一步研究。因此，会上成立的欧洲咨询委员会就是为三大国政府进一步研究和协调战后对德政策而建立的。

在1943年11月至12月召开的德黑兰会议上，英、美、苏三国首脑对战后德国问题又进行了进一步磋商。如上文中关于丘吉尔的“多瑙河联邦”的论述中所提到的，丘吉尔在德黑兰会议上提出的战后对德政策遭到了斯大林和罗斯福的反对。会议上，美国提出了战后肢解德国的意见。罗斯福总统及其顾问们早在会议前的三个月就制订了战后分裂德国的计划，该计划将德国分为五部分：普鲁士，汉诺威和德国的西北部，萨克森和莱比锡地区，黑森-达姆施塔特、黑森-卡塞尔以及莱茵河南面的地区，巴伐利亚、巴腾和符腾堡

这五个地区都将实行自治，但是还有两个地区——基尔及其运河与汉堡，鲁尔和萨尔——要由联合国管辖。

罗斯福在会上还强调说：“如果德国被分为107个小公国，那么就更加安全了。”苏联方面虽然没有具体分裂德国的计划，但是斯大林一定要将德国彻底削弱，因此对罗斯福提出的计划表示同意。同时，他还建议在德国境内和边界地区设立一些军事据点，由盟国永久占领，用来防止德国再次发动战争。显然，苏美双方在德黑兰会议上对于肢解德国的态度与英国方面有很大的不同。丘吉尔不想过分分裂德国，而是要建立一个“多瑙河联邦”，并要求区别对待普鲁士和其他地区的德国人。此外，丘吉尔认为，“问题不仅在于分裂德国，更重要的是，要使这些被分割的地区获得生命力，同时使它们满足于不再依靠大德意志帝国”。而斯大林和罗斯福则认为，把德国分割得越小就越能削弱德国发动战争的能力，对世界安全就越有利，他们还认为德国人都是一样的，无论是普鲁士人还是其他地方的德国人都没有什么区别。可以看出，在德黑兰会议上，丘吉尔在对德政策方面与苏、美两国的立场显然存在一定分歧。丘吉尔力争保全一个相对比较完整的德国，而苏美则要通过分裂德国来严惩德国，并防止其东山再起发动战争。

面对苏美两大国的强硬态度，丘吉尔不得不采取妥协态度。就在德黑兰会议结束后不久，丘吉尔在1944年1月15日提交内阁的一份备忘录中提到，“英美苏三国政府达成一致，认为德国将会分成几个独立的国家。东普鲁士和奥得河以东的地区被永久割让，此地的人口也将迁移。普鲁士要被分离并且被缩减。鲁尔和其他煤铁中心一定不能被普鲁士的力量所控制”。从这份备忘录可以看出，丘吉尔没有提到他所寻求的“多瑙河联邦”方案，而是基本上同意了美苏要求分裂削弱德国的意见。丘吉尔之所以做出这样的妥协，原因有三个。首先，英国作为三大国中实力较弱的一国，要联合美苏赢得战争，就必须在战后处理德国的问题上满足美苏两国的需求。其次，此时同盟国讨论的最重要的任务是如何在欧洲开辟第二战场，以及如何迅速打败纳粹德国。三大国在德黑兰会议上确定了在法国登陆开辟第二战场的战略计划，反攻欧洲的行动已经开始紧锣密鼓地进行，丘吉尔不想在处置战后德国的问题上纠缠太多，避免使盟国之间的关系在此关键时期出现裂痕。最后，虽然在这次会议上三大国首脑原则上达成了分割德国的共识，表明了大致立场，但是关于具体怎么做并没有明确一致的政策，而是决定将战后德国问题全部交给欧洲咨询委员会去研究。这就使丘吉尔可以原则上同意美苏的意见，而在具体怎么做上还可以再进行协商，这就为以后讨论战后德国问题留有余地。

总之，从1943年初开始，英国政府内部就对战后处置德国的问题开始了研究和讨论。其研究和讨论的主要内容是，战后德国领土、边界的划分问题；是否要将德国肢解为几个独立国家；战后德国的政治体制改革问题。考虑这些问题的根本出发点就是战后如何防止德国东山再起，发动新的战争。两次世界大战的惨痛经历，使英国政府坚持德国必须在战后受到严格的控制。这种控制首先应该体现在对德国领土的控制上，不仅要剥夺纳粹德国在战前和战争中掠夺来的土地，而且还要减少纳粹德国的领土。至于怎样减少，英国政府内部有不同的意见。如上文所述，以外交大臣艾登为代表，希望对德国的边界进行一些调整，将一部分原来德国的领土割让给周边国家。这样还可以保留一个比较完整的德国。另一部分人，如经济作战大臣赛尔伯恩，则要彻底消除德国这个地理概念，也就是将德国肢解为几个独立的小国家，这样德国也就不能再次威胁欧洲和世界的和平。丘吉尔的“多瑙河联邦”计划是这两种意见的综合体。它一方面要把德国的普鲁士分离出去形成单独的国家，另一方面要将南部德国与奥地利、捷克斯洛伐克等国一起并入“多瑙河联邦”。

关于战后德国的政治体制问题，英国政府内部的意见比较一致，那就是要在战后改造德国的政治制度，对其进行分散中央权力、非军事化的改革，实行联邦制，加强地方的权力。德国中央集权的体制无疑是纳粹第三帝国得以建立的重要原因。德国的这种政治体制使少数纳粹主义者和军国主义分子能够利用国家机器控制整个德国政治、经济以及对人民的思想文化宣传，在这样的情况下，德国人民或被蒙蔽，或者被迫跟随纳粹发动侵略战争。因此，要从根本上解决德国的问题，彻底消灭德国的纳粹主义和军国主义，就要改造德国的政治体制。在丘吉尔、艾登等英国政治家看来，分散中央权力和实行联邦制的措施是一剂良方，一方面，它可以防止一个强大的德国中央政权绑架整个德意志人民的意愿，发动新的战争；另一方面，它可以增强地方权力，使地方的自由、民主力量对抗中央集权以及德国的普鲁士军国主义的余孽。