第3章 前言

行政许可是政府干预市场运行、调控经济活动的重要手段之一，是通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。行政许可的制度化、规范化和法治化水平，在很大程度上决定着我国依法行政乃至法治政府建设的水平。

受计划经济的长期影响，资源流动和配置主要依靠政府，即便改革开放初期，“政府一切都要管”的观念依旧未得到根本性的转变，未能认识到“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”这一经济发展规律的重要性。在二十世纪八九十年代设定的行政许可中，存在行政许可种类繁多、程序紊乱、设定标准不明、收费不合理、效率低下、滋生地方保护主义和权力寻租、监督监管机制缺位等问题，严重阻碍了社会主义市场经济的发展，增加了不必要的交易成本；在一定历史时期中，行政许可仅被用来进行单方面的“干预”或“调控”，忽视了过度许可所带来的“高成本”等副作用。过度许可的“副作用”不仅影响我国的经济发展和法治政府的建设，更影响我国加入世界贸易组织，提升国际竞争力。从参与国际贸易角度来看，部分行政许可的设定属于妨碍商品和服务跨国自由流通的非关税壁垒措施的范畴，因此世界贸易组织要求各成员国对此进行限制甚至取消。为了发展对外贸易、促进社会主义市场经济健康发展，1994年我国通过《对外贸易法》，缩小了进出口许可制度的适用范围，并通过《中国加入世贸组织议定书》明确限定了许可程序，以使行政许可公开化、透明化和简易化。当然，这些“入世”前的准备工作还远远不够，我们的政府必须真正确立起“公共服务”这样一种现代行政观念，并在行政活动中贯彻“公平、公开、效率”原则，以充分履行《中国加入工作组报告书》中的相关承诺。就具体制度的要求而言，一个十分重要的方面就是积极推动行政许可制度改革和行政许可立法。

基于上述两个方面考虑，行政许可制度改革势在必行。在行政许可制度改革初期，党中央明确提出“减少对经济事务的行政性审批”和“改革行政审批制度，规范行政审批行为”的方针，并发布三批次的取消、改变和下放行政审批项目；与此同时，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，全面启动行政审批制度改革。随着行政许可制度改革的逐步深入，继续深化行政审批的取消、下放及调整，积极探索相对集中行政许可权的实施与试点。通过构建权力清单制度、清除非行政许可审批和规范行政许可行为等措施连续取消、下放和调整八个批次的行政审批项目。深度结合政府职能转变、“互联网+政务服务”和市场准入负面清单制度进一步推动行政许可制度的改革。

总的来看，行政许可制度改革取得了诸多成效：一是许可审批事项的数量大幅缩减，需要政府许可的事项数量大幅减少，确需政府保留的行政许可事项也得到了严格控制，早先“大行其道”的非行政许可审批事项也得到了全面清理。二是行政许可审批服务的质量显著提高，高效便民原则得以贯彻落实，有效解决了“重复提交材料、转嫁责任证明、办事时间长”等痼疾。三是行政许可审批的标准化、规范化程度大幅提升，全面实行行政许可事项清单管理，并通过设立行政审批局相对集中许可权，以标准化的行政模式推动行政许可审批服务朝着纵深方向发展。

当然，如火如荼的制度改革是一方面，与制度改革并行的立法又是一方面。早在1996年，全国人大常委会法工委便着手行政许可立法调研和起草工作，形成《行政许可法（征求意见稿）》。1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会正式将行政许可法列入立法规划，并确定由国务院提出法律草案。原国务院法制办以《行政许可法（征求意见稿）》为基础，结合行政审批制度改革实际情况，从2000年年初开始行政许可法的起草、调研和论证工作，并于2001年7月完成《行政许可法（初稿）》。在吸收各部门、各地方和专家学者的意见后，原国务院法制办在该立法初稿基础上又起草了《行政许可法（草案）》，经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过；2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《行政许可法（草案）》进行了第一次审议；整合并研究首次审议意见后，全国人大法律委员会于2002年12月形成“草案二次审议稿”，该审议稿由第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议。2003年6月，全国人大法律委员会形成“草案三次审议稿”，并提交第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议审议；对第三次审议的意见进行研究后，全国人大法律委员会于2003年8月形成“草案四次审议稿”；2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过《行政许可法》，并决定该法于2004年7月1日起实施。

《行政许可法》的出台意味着我国依法行政原则有了进一步扩充和发展。首先，《行政许可法》承袭并延续了《行政处罚法》的立法精神和立法路线，在具体规定中充分体现了依法行政原则中的法律优先和法律保留：第十二条、第十四条、第十五条、第十六条关于行政许可设定权的规定体现了法律优先原则；第二十二条、第二十三条规定行政主体必须在法定职权或法律专门授权的前提下实施行政许可即体现了法律保留原则。其次，《行政许可法》向有限政府的观念积极靠拢。政府应当“有所为、有所不为”，特别是改革开放后我国建立了社会主义市场经济体制，要求政府建立和保障市场经济的竞争机制，履行优先的市场经济管理职能；凡是公民、法人或其他组织能够自主决定解决的，或通过市场竞争机制能够有效调节的，以及通过行业组织、中介机构能够自律管理的，或行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，可以不设许可。再次，《行政许可法》积极响应高效、服务政府的建设要求，确立了便民高效原则、电子政务模式、行政许可信息共享、相对集中行政许可权制度、“窗口式”服务制度和统一、联合、集中办理制度等。最后，信赖保护原则被第一次写进法律。《行政许可法》第八条规定依法取得的行政许可受法律保护，禁止行政机关擅自改变业已生效的行政许可，确需变更、撤回且造成损失的，应当补偿；第六十九条规定对于实质性违法许可且许可持有人无过错的，许可持有人的信赖利益也受保护。

毫无疑问，《行政许可法》的贡献是巨大的，它不仅推动了政府职能转变，还使得行政许可实施程序规范化得到了大幅提升。但该法自实施以来，产生了一些问题，也遭遇了不少挑战。有些问题的解决并非一蹴而就，需要做长远打算，而有些问题则可以通过法律修改予以解决。2019年，全国人大常委会修改了《行政许可法》第五条、第三十一条和第七十二条，新增设定和实施行政许可的非歧视原则，细化行政机关的保密义务，强化申请人知识产权保护，行政机关法律责任条款进一步完善。

本书编写目的在于帮助行政执法人员准确、系统地理解《行政许可法》的立法背景、立法精神和具体内容，严格落实行政许可各项重要制度，依法实施行政许可。本书在准确把握我国行政许可制度发展历程的基础上，阐述了行政许可基本原理，点明了行政许可执法中的重点和难点。本书与学术理论著作和高校教材有所区别，在内容和形式上都力求符合行政执法培训工作要求，具有权威性、系统性、基础性和实用性等特点。

各章撰写分工如下：

前言 湛中乐（北京大学法学院教授、博士生导师）、徐靖（中南大学法学院教授、博士生导师）

第一章 湛中乐（北京大学法学院教授、博士生导师）、黄宇骁（上海交通大学法学院助理教授、硕士生导师）

第二章 康骁（广东外语外贸大学法学院讲师）

第三章 胡斌（中国政法大学法学院讲师）

第四章 尹婷（北京交通大学法学院讲师）

第五章 袁文峰（惠州学院政法学院教授）、高俊杰（深圳大学法学院副教授、硕士生导师）

第六章 赵玄（国家教育行政学院党建与思政教研部助理研究员）

第七章 王春蕾（中国政法大学法治政府研究院讲师、硕士生导师）

第八章 李烁（湖北省武汉市委组织部干部）

第九章 徐靖（中南大学法学院教授、博士生导师）、王春蕾（中国政法大学法治政府研究院讲师、硕士生导师）

在本书编写过程中，司法部和地方政府实务部门领导和专家提出了宝贵意见，在此一并表示谢忱。

全书由湛中乐、徐靖负责统稿、定稿。

囿于编写者撰写时间和学识能力有限，瑕疵或纰漏在所难免；恳请学界同人和广大读者批评指正。

本书编者