一 民族自治地方治理体系现代化建设：何以必要

民族自治地方治理体系现代化建设，是经济全球化进程与中国社会变迁提出的全新的理论命题和实践议题，是中国国家治理体系和治理能力现代化的深化和落实。中国自古具有“百国之和”的美称，从封邦建国到大一统的王朝国家再到新中国现代民族国家的成立，各民族在漫长历史发展的进程中，经过“你来我去、我来你去”的民族交往交流交融，最终形成“你中有我，我中有你”的多元一体而又渊源共生的民族格局。历代中原王朝处理周边少数民族关系时坚持“怀柔”“羁縻”“抚远”等政策。然而，民族与区域聚居与分散的不平衡，以及族际之间的内在张力并未消弭。面对这样一种境况，中国共产党在领导中国人民解决民族问题的过程中，以马克思主义民族理论为指导，结合中国民族分布的区域格局和大一统的历史传统，创制和完善民族区域自治制度，并以这一制度为依托对民族聚居区进行了民族识别、地域界定和具体政策的落实。一方面在制度及实践层面保障了民族自治区域的合法权益，与此同时，推动这些区域经济社会的全面发展也是这一制度的基本红利，由此奠定了民族区域治理的最为基本的制度架构。民族区域自治制度的创制和推进充分考量民族因素与区域因素、历史因素与现实因素、政治因素与经济因素、文化因素与社会因素等，是中国共产党的伟大创举，从根本上保障了各少数民族的合法权益，成功推动了民族自治地方经济社会全面发展。进入新时代，推进民族自治地方治理体系现代化是国家顶层制度设计中的一个核心议题和重要任务，是衡量我国民族区域治理绩效的一个基本指标，是事关中华民族伟大复兴和国家治理体系现代化的一个重大问题。概而论之，当前推进民族自治地方治理体系现代化建设的必要性如下。

（一）推进治理体系现代化是解决民族自治地方治理难题的客观要求

我国全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]，这一总目标统摄和涵盖民族自治地方治理体系和治理能力现代化两个方面的建设。现代化是中国近代以来国家发展进程的一大轴心力量。治理体系和治理能力现代化涉及诸多方面的问题，从全国的工作大局到一个小的乡村地方都存在治理的特定主题和问题。在深化改革开放的发展过程中，民族自治地方治理体系现代化也必有自身特定的问题。其中，既有与全国各省、市、县普遍的共性问题，也有作为民族区域自治区、州、县（旗）特殊的个性问题。作为民族自治地方，如何在社会发展和时代变迁中解决好普遍性和特殊性的关系，抓住区域性治理体系现代化的时代主题，主动融入国家发展战略，这始终是贯彻在本书研究过程中一个基本指导理念。推进民族自治地方治理体系现代化，就是要改革那些与民族自治地方的经济、政治、文化、社会和生态文明发展不相适应的、落后过时的体制机制及治理难题，实现民族自治地方制度体系的优化。譬如，我国民族地区[4]与全国经济增长速度在2011—2017年都呈现总体的下降趋势，但民族地区的降速明显快于全国，其中，到2017年，民族八省区农村居民人均消费支出绝对水平比全国平均水平低17.9%。[5]民生改善、乡村振兴任务依然繁重，资源开发中的环境污染、人口迁徙、国家认同弱化、跨境犯罪、“三股势力”及其暴恐活动一段时期内仍处在活跃高发阶段，给民族自治地方的治理带来风险和挑战，严重威胁到了民族团结、社会稳定和国家安全。因此，不断优化治理的体制机制，使民族自治地方在经济、政治、文化、社会、生态和党建等各方面的体制机制更加科学合理，推动民族自治地方各项工作制度化、规范化、程序化，为民族自治地方更加科学有效的治理提供民主法治保障。通过制度体系的建设和优化，确保民族自治地方经济、政治、文化、社会、生态在内“五位一体”新格局全面协调、整体推进和永续发展。

（二）治理体系现代化是实现民族自治地方全面科学发展的重要保障

治理体系的核心是制度体系。新中国的成立，民族区域自治的成功实行，为民族自治地方治理体系的现代构建提供了制度保障。改革开放以来中国社会快速而又深刻的变迁，在民族自治地方发展过程中，社会日益分化、社会群体间关系日趋复杂，民族自治地方出现以往传统社会不曾经历的诸多新型问题，包括民族间利益分化、涉民族因素的负面舆情和案（事）件易发多发、民族观点上的纷争、各民族非均衡发展的凸显、治理碎片化等。同时在国家推动民族自治地方由传统社会向全面现代社会转型和开放的过程中，出现了“三州三区”民生改善效果欠佳，民族地区产业结构单一，新旧动能转化尚未完成，经济发展的内生动力不足，对互联网领域中“网络大V”等重点人物的教育引导不足，生态保护压力加大等问题。因此，民族自治地方治理难度与以往任何历史时期相比显著增加。在推进国家治理现代化的进程中，以上诸方面问题的合理、有效、及时解决从根本上依赖于民族自治地方治理体系和治理能力现代化。可见，民族自治地方治理体系的丰富和完善是民族自治地方全面发展、协调发展、永续发展的重要保障。

（三）民族自治地方治理体系现代化是落实和丰富国家治理体系的关键环节

国家治理、治理体系等是我国社会政治经济发展进程中的一个重要的概念供给。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[6]，是一个具有主体性多、层次性强、领域性宽、互动性强的制度集合体。简言之，“国家治理体系就是实现国家治理所必需的一套‘国家生活’的制度体系和行为规范”[7]。从整个国家治理战略构成看，民族自治地方治理体系现代化是国家治理体系现代化整个中长期行动框架不可或缺的重要组成部分，二者是整体与部分、统一与自治、指导与被指导的关系。面对新冠疫情，党带领全国各族人民科学谋划、沉稳应对，成功阻断了新冠疫情的蔓延，有效保护了人民的生命财产。同时，民族自治地方治理战略对国家治理战略具有能动作用，没有民族自治地方治理战略和治理体系现代化的成功，很难说有国家治国战略和治理体系的成功。因此，推进民族自治地方治理体系现代化既是民族自治地方现代化的需要，更是国家治理体系现代化的落实和丰富，事关全面深化改革总目标的达成和实现。

（四）民族自治地方治理体系现代化可为全球治理中的民族问题提供中国方案

民族问题是一个在全世界范围内都比较敏感和复杂的问题，欧美民族问题出现极端化和民粹化趋势，处理不善导致严重后果——种族屠杀、民族分裂、国家解体——的情况已有先例。当然，在我国，党的民族政策和对民族地区的制度安排为促进民族自治地方治理体系现代化奠定了坚实基础。中国共产党领导并推进民族自治地方治理体系现代化建设的世界意义包含两方面的内容。一是实践上的溢出效应，党治理少数民族地区，处理民族问题的同时，其治理的角度、方式和解决程度也会影响到世界上其他国家的少数民族治理。具体而言，一国民族问题的解决会从正反两个方面对周边及其以外的世界产生影响。即当一国民族问题得到妥善处理或处理得比较彻底，这种良好效应具有放大功能，有利于邻国及其以外民族问题的良性发展，有助于邻国及其以外民族问题的有效解决。如我国在民族自治地方严厉打击“三股势力”、偷渡贩毒等国际犯罪，既保证了我国民族自治地方的稳定，也降低了邻国边疆民族区域动乱的风险。相反，当一国民族问题无法妥善解决甚至进一步扩大，超出国家控制范围，就会殃及邻国及其以外国家，给它们解决民族问题造成巨大压力。例如，一国边疆居民贫困、社会动荡，邻国边疆富裕、社会稳定，若边防管理松弛，一旦具备某个诱因，就会有大量边民外逃，涌向邻国，这无疑会给邻国边疆增加压力，也会导致邻国边疆秩序紊乱。二是理论上的引导功能。党在成立以来的不同历史阶段，把马克思主义理论与中国民族发展实际相结合形成了毛泽东民族理论与中国特色社会主义民族理论体系，既保证了民族问题解决中科学理论指导的普遍性，同时又确保了民族问题解决的方法论的特殊性，制定了具有中国特色的、与时俱进的民族政策体系。正是基于正确的民族理论指引，党领导治理民族自治地方取得了历史性成效，即民族自治地方政治稳定有序，经济持续发展，社会协同进步，文化繁荣昌盛，生态日益良好的“中国之治”。对外观之，世界上一部分国家的族群区域政治无序，经济衰退，社会动荡，族群分裂、战乱频仍，居民流离失所，特别是新冠肺炎疫情的爆发，更加剧了这种趋势。两相对比可知，党在推进民族自治地方治理体系现代化的过程中积累的一些经验可称为“民族区域自治的中国模式”，它应该是雷默所称之为“中国模式”的一部分，同样对世界其他多民族国家的民族治理提供借鉴，从而赋予现实的世界意义。