引言

在科技飞速发展、经济迅猛增长的工业社会中，邻避设施选址引发的社会问题在不同经济结构、不同社会背景和不同政治体制的国家中普遍存在，公众的深度忧虑和强烈抵制造成了公共决策的困局（Kasperson，2005），且隐藏着巨大的社会风险。在我国快速工业化的过程中，经济发展和环境安全之间的矛盾日趋激化，2007年以来由邻避设施选址问题引发的群体性事件呈增长态势。2007年，轰动全国的厦门PX事件揭开了中国式邻避运动的序幕。2012年7月至2013年7月的短短13个月中，四川什邡、浙江宁波、四川彭州、云南昆明、广东江门等地先后爆发了5起由邻避设施选址引发的较大规模的群体性事件，涉及石油炼化、有色金属加工以及核燃料生产等项目。在汹汹民意的强大压力下，这5起事件无一例外地以项目停建或延缓投产落下帷幕，政府及时回应了公众关切并保持了社会稳定。2013年以后，我国对邻避设施选址决策模式的探索取得显著进展，杭州、广州等地通过地方立法、协商决策等多种方式取得了地方性成功经验。但邻避设施选址问题的决策模式仍在探索过程中，对经济发展和环境安全的权衡将成为今后较长时期内不可回避的公共政策问题。

新的建设项目无法落地，老的邻避设施隐患深重。2013年11月22日，山东省青岛市中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故造成62人遇难、136人受伤，直接经济损失7.5亿元[1]。在这起重大事故的背后是遍布全国的“石化围城”现象。2006年，环保总局组织了全国石化项目环境风险大排查，排查了2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来已批复的拟建、在建和建成投产的7555个石化类项目，其中81%布设在江河水城、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源[2]。石化城具有很强的人口集聚功能，由于缺乏严格的选址安全标准和审慎的社区规划，居民区与石化企业交错，不少居民区坐落在密集的输油管道上，日复一日地在“炸药包”上生活。黄岛事故以极其惨痛的教训提示邻避设施选址是人命关天的重大公共决策。

走过集体至上的时代，中国已进入一个利益多元化的时代。现代性要求以某种形式的集体社会行动来解决它本身所产生的问题（Beck，1992）。我国的邻避设施涉及PX项目（石化项目）、垃圾焚烧站、移动通信基站、高压变电站、核电站乃至高速公路、磁悬浮铁路等项目，涵盖了公共设施、产业设施等多种类型的邻避设施，广泛涉及公共利益与个体利益、国家利益与地方利益、长远利益与短期利益的纠葛。如果找不到各种利益诉求的平衡点，邻避设施选址就可能遭遇民意的阻击。“街头散步”绝非解决问题的最佳途径，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”更非治理常态，要么将邻避设施强加给公众，要么在社会压力下快速妥协。这种决策模式不仅降低了决策质量和效率，甚至还会造成社会信任的流失。因此，学术领域和实践领域应当加强互动，致力于研究解决邻避问题的创造性方案，进一步拓宽当前解决邻避设施选址问题的思路，从成功经验或失败教训中总结规律，用科学理论指导邻避设施选址实践。

为此，公共管理者首先需要避免邻避设施选址问题演化为社会风险，只有弄清了公众到底担心什么、公众的真实诉求到底是什么并给以解答，才有可能从源头化解社会风险，切实保证公共利益的实现，推动邻避设施选址决策走向成熟理性。本书运用现代风险治理理论，以邻避设施选址的决策模式为主要研究对象，通过第一手调查数据系统性地考量公众看待邻避设施风险、收益、公平性等问题的态度，同时，通过案例深描和文献研究勾勒当前邻避设施选址决策模式的主要特征和不足之处，重点关注现有决策模式在形塑公众态度和行为方面的影响，从而有针对性地改进选址决策模式。本书建立的理论框架适用于分析垃圾填埋场、固废处理设施、重化工项目、放射性物质存储库、核设施等不同类型的邻避设施选址问题，可以按照本书建立的基本原则和方法对邻避设施选址的社会风险进行评估，为邻避设施选址的决策方式和风险沟通方式提供指导性建议。

[1] 《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》，http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_21140/2014/0110/229141/content_229141. htm，访问日期，2014年1月13日。

[2] 潘岳：《中国化工石化行业存在严重布局性环境风险》，中国新闻网，2006年7月11日，http：//www.chinanews.com/others/news/2006/07-11/756301. shtml，访问日期：2014年1月10日。