第二节 “一切权力属于人民”：与时俱进的人民代表大会制度

人民代表大会制度是中国的根本政治制度。人民代表大会制度具有丰富和深刻的内涵：简言之，它是关于人民代表大会性质、职能、组织、运作的一系列制度；广言之，它还包括人民代表大会与人民、执政党、政府、监察委、法院、检察院等相互关系的原则和机制；概言之，它主要包括主权在民制度、民主集中制度、国家选举制度、人大工作制度等基本制度，并形成以主权在民制度为本质和核心内容、以民主集中制度为组织和运行原则、以国家选举制度为前提和基础、以人大工作制度为形式和实体的结合体与统一体。[51]

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的一番讲话颇具时空感：“60年前，我们人民共和国的缔造者们，同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。……60年来特别是改革开放30多年来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，展现出蓬勃生机活力。60年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。……人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[52] 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”[53]，党的十九大报告明确提出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”。推动人民代表大会制度与时俱进，实现理论和实践创新，充分释放其制度功能，是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的根本制度途径。

一 人大自身制度的完善

（一）人大工作制度

党的十九大报告提出“健全人大组织制度和工作制度”的要求。新时代社会主义民主法治建设面临新形势、新问题、新挑战，国家治理现代化呼吁相称的人大工作制度，健全人大议事规则成为新时代发挥国家根本政治制度功效的重要内容。[54] 近年来，人大及其常委会的工作制度建设得到加强，国家权力机关的运行机制逐步完善。人大的工作制度必须按照一定程序和步骤，切实行使自己的职权，充分地发挥效用。第一，健全立法体制和程序，人大及其常委会的立法权有所创新。第二，制定议事章程和规则，规范人大及其常委会的工作。根据实际情况的发展需求，从程序上科学合理地规范了全国人大及其常委会的议事工作，相继制定了《全国人大组织法》、全国人大及其常委会的议事章程和规则。地方各级人大及其常委会开展活动也是在实践中不断摸索着前进，取得了大量卓有成效的工作成果，逐步形成了一套相对完备的工作机制。第三，完善监督权的运行机制。监督权一般分为法律监督和工作监督两个组成部分。第四，逐步规范重大事项的决定权。规范重大事项的决定权是发展民主政治道路的重要方式，但《宪法》和《组织法》中对这一决定权的规定缺乏切实可行的操作性。当然，我们也看到一些积极的信号，近年来各级地方人大及其常委会相继出台了对于规范行使权力的规定。目前全国范围内，省一级制定的关于人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规已达29个。[55]

（二）人大组织体制

人民代表大会的组织体制指的是人大的组织机构以及各组织机构之间相互影响，相互制约的关系，通常由宏观和微观两个层次结构组成。宏观结构主要是指人民代表大会及其常务委员会和专门委员会等，微观结构则是以人大代表以及常务委员会的组成人员为主。提升委员们的履职意识和履职能力是建设人大常委会和专委会的基础，人大常委会和专委会的建设又是提高人大议政能力的关键所在，要想解决好人大的议政能力，组织建设则是根本。

党的十八大和十九大报告都突出强调了各级人大及其常委会的主体地位，而这一主体地位的关键也是要解决好组织建设的基本问题。因此，全国人大能否真正地发挥国家最高权力机关的作用，有效地行使宪法赋予的合法职权，这在一定程度上取决于人大内部的组织体制是否科学合理，是否完善。

全国人大专门委员会是全国人大下设的工作机构，实行专业分工，为解决国家管理纷繁复杂事务的需要而建立起来的。设立专委会是提高委员履职水平一个有效的防御措施，这一举措被认为是我国民主政治建设的新起点，我国人大制度改革的新亮点。截至目前，全国人大常设的十个专门委员会各司其职，协助全国人大开展调查研究，专门委员会的设置对于加强国家最高权力机关的工作非常有帮助。各专门委员会紧紧围绕全国人大及其常委会的中心任务，发挥人才荟萃、知识密集的优势，结合自身职责积极开展调查研究，认真研究、审议和拟订有关议案，加强与有关方面沟通协调，在提高立法质量、增强监督实效、发挥代表作用、开展对外交往等方面做了大量卓有成效的工作。但是，人大专委会的设置数量较少，建设还是显得相对落后，县级以上地方各级人大专委会的数量均没有超过全国人大的总数，在一些民主政治发展落后的地区，专门委员会尚未建立。改革开放的今天，我国已经步入民主政治建设的行列，全国人大及其常委会身上肩负的立法任务和监督任务越来越繁重，下一步可以考虑针对需求，进一步增加各级人大专门委员会的数量。

二 人大代表选举制度的演进

中国现行宪法和法律明确规定了代表的地位、权利和义务。1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了《代表法》，对代表的性质、工作、权利和义务等内容作了明确规定。代表法的制定和实施，是完善人民代表大会制度的重要举措，标志着代表工作进入了规范发展阶段。以2005年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强常委会制度建设的若干意见》（即中共中央9号文件）为标志，代表工作进入开拓完善阶段。为贯彻落实中央9 号文件，全国人大常委会委员长会议和秘书长办公会议，先后制定了《关于加强和规范代表活动的若干意见》《全国人民代表大会代表议案处理办法》《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》等一系列配套文件，使代表工作进一步制度化、规范化、程序化。2009年8月27日十一届全国人大常委会第十次会议对代表法作出第一次修正，2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议对代表法作出第二次修正。修正后的《代表法》总结贯彻了2005年中央9号文件的实践经验，进一步明确了代表的权利和义务，细化了代表的履职规范，加强了代表的履职保障，强化了对代表的履职监督。这些修改，将代表工作中的成熟经验及时上升为法律，进一步完善了代表法律制度，有利于更好地支持和保障代表依法行使职权。目前，经过直接选举和间接选举两种方式选举产生的全国各级人大代表有267万多人。其中，十三届全国人大代表共有2980名，由全国35个选举单位选举产生。选出的全国人大代表具有广泛的代表性，各地区各民族各方面都有适当数量的代表，一线工人农民代表、妇女代表比例有所上升，党政领导干部代表比例有所下降。据统计，在选出的代表中，少数民族代表438 名，占代表总数的14.70%，全国55个少数民族都有本民族的代表；归侨代表39 名；连任代表769名，占代表总数的25.81%。与十二届相比，妇女代表742名，占代表总数的24.90%，提高了1.5个百分点；一线工人、农民代表468 名（其中有 45 名农民工代表），占代表总数的15.70%，提高了2.28个百分点；专业技术人员代表613 名，占代表总数的20.57%，提高了0.15个百分点；党政领导干部代表1011名，占代表总数的33.93%，降低了0.95个百分点。香港选出代表36名，澳门选出代表12名。[56] 他们数量多，分布广、贴近群众，在了解民情、反映民意、集中民智方面具有独特优势。他们是我国各级国家权力机关的组成人员，在执行代表职务、履行代表义务、代表人民管理国家等方面，发挥了积极的代表作用。

三 人大代表履职制度的优化

在人民代表大会制度框架内，广大人民通过自己选举产生的人大代表和人大代表组成的人民代表大会及其常务委员会来表达自己的利益和要求，实现自己管理国家的权力。《2015年全国人大常委会工作报告》指出，“尊重代表的权利就是尊重人民的权利，保障代表依法履职就是保障人民当家作主”。由此可见，人大代表履职制度在整个人民代表大会的制度组成和运作中发挥着至关重要的作用。

人大代表必须忠诚于选民的意志，然而在实际运行中却常常存在着代表履职意识淡薄、议政热情不高，联系群众不紧密，与选民利益诉求不统一等问题。为了充分发挥人大代表的履职作用，切实提高代表参政议政的能力和水平，各级人大在以下几个方面做了大量工作：

第一，加强对人大代表的培训，提高代表的素质要求。我国法律上并未对参选人大代表的条件作出特别的规定，然而选举人大代表的意义就在于从普通公民中选拔出一些具有远见卓识的群体，利用他们超常的知识水平和经验阅历，保证国家能够依法做出科学的抉择。因此，人大代表应当积极地提高对自身的素质要求，特别是法律思维和法律意识。当然，在普及代表知识结构的层面上，更应该注重对代表的综合考量，注重其在工作中的履职能力。由于人大代表在知识层面和政治素养方面参差不齐，在履职过程中不能完全发挥作用，所以，建立起一套人大代表培训机制成了当下需要着重解决的问题。在培训内容的设计上，主要包括我国人大制度的核心思想与理论基础，传达组织结构、法律条文、理论依据，同时为代表讲解提案、立案、监督等方法和技巧，便于人大代表能够履行职能，树立自己在选民心中的信任形象，顺利地开展相关工作。与此同时，各地还积极鼓励人大代表在工作方式上推陈出新，如各地陆续创办代表个人工作室，虽然这一举措还得不到本次人大代表法的支持，但是并不意味着这项制度的失败，只是时下操作起来尚有困难。

第二，加强人大代表与选民的联系，提高人大代表整合民意的能力。习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中……各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己委派代表的基本要求。”[57] 合格的人大代表应该是积极的、活跃的、善于联系群众且懂得如何将广大人民群众的利益诉求通过正确的途径反馈给政府，是公民与政府间无法替代的沟通桥梁。同时，还应具备对于民意的整合能力以及对信息的甄别能力，确保传递最准确的民意，代表最广大人民群众的利益。2016年7月，全国人大常委会办公厅印发的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》中，就完善人大代表联系人民群众提出了“围绕中心，服务大局；立足基层，形式多样；上下联动，注重实效；总结经验，健全机制”四项基本要求。为了达到这些要求，各地积极探索加强人大代表与群众之间紧密联系的方式和途径：其一，对人大代表联系选民的工作进行量化处理。为方便选民对人大代表展开有效的监督，建立其代表和选民的见面制度，并且从制度层面对代表联系选民的工作作出硬性规定。其二，健全完善代表公示制度。目前存在群众有事找政府、找党委的怪象，却极少有人找人大解决问题，这其中一个重要的原因就是不知以何种方式找人大。因此，逐步将人大代表的个人信息公开落到实处，方便选民联络到自己。各省结合实际建立了本级人大代表联络站、代表工作站等制度，通过联络站进一步密切与选民之间的关系，并且形成了代表小组、代表列席会议、选民接待日等一系列较为制度化的工作方式。[58] 其三，开始探索并逐步提高人大代表专职化的比例。自新中国成立以来，我国人大一直实行的是代表兼职制。人大代表兼职化确实存在许多的问题，这部分代表由于自身的本职工作繁忙，无暇兼顾代表工作，疏于联络选民，致使其经常发生角色冲突和混淆，无法形成稳定的自我认同感。推行人大代表专职化是一项复杂的系统工作，牵扯多方的利益问题。所以，要分清主次，循序渐进地展开。

第三，借助“互联网+”，提高人大代表履职效率。传统代表履职方式存在不足，如人大代表履职常态化不够、人大及其常委会与人大代表和群众联系不够、选民难以及时向人大代表反映情况、选民难以监督人大代表等。信息化的发展为克服这些不足提供了机遇。全国各地正在积极探索“互联网+代表履职”，打造“智慧人大”，利用移动互联网尤其是手机终端，拉近了代表与被代表的人民之间的距离。例如，上海市人大开发了“上海代表履职”App；甘肃省人大开发了“人大代表履职通”App，代表之间、工作人员和代表之间通过“交流平台”栏目可以实现电话交流、在线交流、群组交流、短信交流等功能；江苏南京市的“浦口人大”App，设立了“人大履职”栏目，主体功能服务于代表参加区、街人大会议及活动，代表还可以直接用手机提交代表建议，登录统计栏目为代表使用App进行履职的积分统计，不同板块、不同栏目有不同的分值，达到促进代表履职的作用；浙江杭州人大推出了“治水监督”App，设立了“代表监督”模块，人大代表注册认证后，既能在上面实时监控全市需要重点监督的1242条河道（段）的水流水质情况，也能看到河长和自己的巡河轨迹。如果发现问题并上传照片，河长和治水办必须在5个工作日内给出反馈。

四 人大监督权的行使

监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权，它是人民当家作主的政治权力，是人民管理国家事务的重要体现。《监督法》又为各级人民代表大会常务委员会实施监督提供了法律保障。长期以来，人大秉持着“支持型监督”理念，监督实践表现出“督促自纠与作出处理相结合”的特色。[59] 从文化层面分析，支持型监督理念的背后是中国传统“和”文化的影响，它倾向于主张人大慎用少用撤销、质询这类硬性的监督方式，而更多使用“柔性纠错机制”[60]。支持型监督模式固然有其合理性，但它在实践中导致了一定程度上的“结构性失衡”，削弱了人大监督必要的刚性。有鉴于此，近年来各级人大进行了不少监督机制的创新，通过细化督促自纠程序、加大公开力度、完善监督方式等具体制度来提升人大监督权行使的有效性。

第一，完善人大公开的监督机制。首先，公开监督内容。许多地方的人大常委会在确定一段时期的监督内容以后，及时向广大人民群众公示，便于民众通过各种渠道参与监督工作。其次，公开监督结果。在监督工作完成以后，及时公开对于监督过程中发现的问题的反思、形成的反馈意见、决定以及整改措施等。最后，将公民旁听人大及其常委会的会议制度广泛落实。除涉及国家重大和机密的人大会议以外，根据会场的实际情况，允许公民旁听历届会议，广泛征求民意，并将旁听席向全社会范围内延伸，让民众知道人大代表日常如何工作。

第二，健全人大的监督程序。缺乏规范性、程序性的保障往往会使监督实权流于形式。因此，各级人大在监督工作中，逐渐开始探索如何将法定监督程序规定得更加细致和深入，把程序建设摆在首要位置，严格按照程序开展监督工作，探索高效的监督方式。

第三，完善监督方式方法，建立联动性、系统性、全面性的监督体系。人民代表大会常务委员会主要监督内容包括听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。其中，执法检查是各级人大会重要的监督方式。自1993年第八届全国人大常委会第一次开展执法检查起到2015年年底，开展了101次执法检查，涉及经济发展、政治建设、文化繁荣、社会治理、环境保护等方面，反映了一个时期党和国家的中心工作、全国人大常委会监督工作的重点和社会的普遍关切。[61] 执法检查组深入基层、深入实际、深入群众，了解和掌握了法律实施的真实情况，对所检查的法律、法规实施情况进行评估，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议及对有关法律、法规提出修改完善的建议，对推动国务院工作，取得了较大的成效。专题询问步入常态化规范化。自2000年开始全国人大常委会每年就三个议题进行专题询问，到2014年年底，全国省级人大常委会全部开展过专题询问，使专题询问逐步走向制度化和常态化，成为各级人大及其常委会加强监督工作的重要手段，推动政府有关部门改进工作，解决了一些长期存在的、关系人民群众切身利益的重点问题。目前来看，人大常委会的监督逐渐从采取单向度的、有选择性的方式而向联动性、系统性、全面性的监督升级，有效提升人大常委会监督的有效性。同时，开始探索建立人大常委会与“一府一委两院”、人大常委会与人大代表、人大代表与民众、各级人民代表大会及常务委员会之间的联动机制。

习近平同志在党的十九大报告中，为中国的立法和人民代表大会制度在新时代的发展指明了正确的方向，他指出，要“加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好地发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”站在21世纪第三个十年的起点，回顾中国的人大制度曾经取得的成就，对于人大制度在新时代即将取得的新发展，我们充满期待。