13 复议申请超过法定复议申请期限的应予驳回

——吕某诉某区政府驳回复议决定案[19]

一、基本案情

2016年8月29日，原告吕某以某区住建委作为被申请人，向某区政府邮寄补正后的《行政复议申请书》，请求撤销该委作出的京建门拆许字［2007］第248号《北京市房屋拆迁许可证》的行政许可行为。

某区政府于同年9月1日向吕某送达门政复字［2016］53号《行政复议申请受理通知书》。9月7日，某区政府向某区住建委送达《行政复议答复通知书》，要求该委自收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。9月14日，某区住建委作出《行政复议答复书》，同时递交了（2009）门行初字第16号行政判决书等相关材料。10月26日，某区政府向吕某寄送了《行政复议延期审理通知书》，明确告知本案案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，延期30日作出。2016年11月23日，某区政府作出门政复字［2016］53号《驳回行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），内容为：认定被申请人在核发拆迁许可证后即发布了北京市城市房屋拆迁公告。据此，应当认定申请人已经知道该具体行政行为。《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。申请人于2016年8月向本机关申请行政复议，已经超过法定的行政复议申请期限，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的在法定申请期限内提出的受理条件，且申请人已签订城市房屋安置补偿协议，与该行政许可行为不再具有利害关系。某区人民法院已判决被申请人核发的京建门拆许字［2007］第248号房屋拆迁许可证违法，申请人复议申请事项已为人民法院生效判决所羁束。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。

另查明，2009年3月27日，吕某作为被拆迁人就其所有的位于某区东龙门136-2号宅基地与拆迁人某区市政管理委员会签订《某区城市房屋拆迁安置补偿协议》。该协议第一条载明项目基本情况为“建设项目名称：增北路道路改造工程；《拆迁许可证》文号：京建门拆许字［2007］第248号”。

某区人民法院曾就李某不服某区住建委作出的京建门拆许字［2007］第248号《北京市房屋拆迁许可证》一案，于2010年11月2日作出（2009）门行初字第16号行政判决书。判决查明，2007年9月3日某区市政市容管理委员会（以下简称北京市政市容委）向某区住建委申请核发房屋拆迁许可证并提交相应材料。某区住建委认为某区市政市容委申请拆迁许可证所提交的文件符合核发拆迁许可证的条件，遂核发了京建门拆许字［2007］第248号《北京市房屋拆迁许可证》。同日，在拆迁范围内发布了［2007］第10号《北京市城市房屋拆迁公告》。判决认为，被告某区住建委在第三人某区市政市容委未提交国有土地使用权批准文件、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明的情况下，向第三人核发被诉房屋拆迁许可证，属于作出的具体行政行为主要证据不足，本应予以撤销。但鉴于增北路改建工程业已完成，撤销特为该工程核发的房屋拆迁许可证将会给国家利益造成重大损失，故判决：被告某区住建委向第三人颁发的京建门拆许字［2007］第248号《北京市房屋拆迁许可证》违法，责令某区住建委采取补救措施。

二、审理结果

法院经审理认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告某区政府有作出被诉《驳回行政复议决定书》的法定职责。

本案中，原告吕某向某区政府申请撤销某区住建委作出的京建门拆许字［2007］第248号《北京市房屋拆迁许可证》的行政许可行为。经另案查明，被诉房屋拆迁许可证于2007年核发，并经公告。《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。原告吕某于2016年8月向某区住建委递交行政复议申请，已经超过行政复议申请期限。经查明，2009年3月，原告吕某与某区市政管理委员会签订《某区城市房屋拆迁安置补偿协议》，因该协议载明拆迁项目名称、《拆迁许可证》文号等基本情况，原告亦已明确知晓行政机关核发《拆迁许可证》的事实，故原告关于其于2016年6月申请政府信息公开时才知道具体行政行为的主张，本院不予采信。《行政复议法实施条例》第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”。就行政复议受理条件，该条例第二十八条第一款第（四）项规定为“在法定申请期限内提出”。某区政府据此驳回吕某的行政复议申请正确。

本案中，某区政府在收到原告提交的行政复议申请书后，向某区住建委送达《行政复议答复通知书》，由于情况复杂，某区政府不能在规定期限内作出行政复议决定，将复议期间适当延长，并告知申请人和被申请人。2016年11月23日，某区政府作出门政复字［2016］53号《驳回行政复议决定书》，并于次日寄送给原告吕某。以上复议程序符合《行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定。

综上，某区政府作出的门政复字［2016］53号《驳回行政复议决定书》正确，原告吕某要求撤销该决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吕某的诉讼请求。

判决作出后，原、被告均未提起上诉，判决已生效。

三、分析意见

本案争议焦点是被告作出被诉复议决定的三项理由：1.是否超过法定行政复议申请期限；2.原告与行政许可行为有无利害关系；3.复议申请事项是否已为法院生效判决所羁束。

（一）原告的复议申请是否超过法定行政复议申请期限

关于行政复议的申请期限，《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。具体到本案，原告吕某于2016年8月29日向被告某区政府提交行政复议申请，关于原告复议申请是否超期，主要看原告“知道核发《拆迁许可证》的行政许可行为”的时间。原告主张其于2016年6月申请政府信息公开时才知道具体行政行为的，被告抗辩被诉房屋拆迁许可证于2007年核发，并经公告，告知之时原告已经知道。法院另查明，2009年3月原告与某区市政管理委员会签订《某区城市房屋拆迁安置补偿协议》，因该协议载明拆迁项目名称、《拆迁许可证》文号等基本情况，因此原告此时亦已明确知晓行政机关核发《拆迁许可证》的事实，所以原告于2016年8月申请复议已经超过法定的六十日复议期限。

《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。该条例第二十八条第一款第（四）项规定，在法定申请期限内提出，是行政复议受理的条件之一。故某区政府作出被诉复议决定所依据的理由一是成立的。

（二）原告与该行政许可行为有无利害关系

根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请应予受理的条件之一是申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，被告所作的被诉复议决定认为，原告已经签订城市房屋安置补偿协议，与该行政许可行为不再具有利害关系。关于原告签订安置补偿协议后与核发《拆迁许可证》的行政许可行为是否还具有利害关系问题在理论界、实务界都存在很大的争议。一方观点是因为当事人已经签订房屋安置补偿协议，且该安置补偿协议作为行政协议具有强制性，所以不管该协议是否履行其与核发《拆迁许可证》的行政许可行为没有诉讼利益存在，即与该行政许可行为没有利害关系。另一方观点是签订了房屋安置补偿协议但还没有履行该协议的，说明当事人与拆迁安置一系列的行政行为还具有利益，也即其与核发《拆迁许可证》的行政许可具有利害关系。具体到本案，被告以原告与核发《拆迁许可证》的行政许可行为不具有利害关系作为作出被诉复议决定的依据值得商榷，行政复议相关法律规范没有明确规定。

（三）已为法院生效判决所羁束的复议申请事项是否符合行政复议受理条件

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。那么，该驳回起诉的理由是否可以类推适用于驳回复议申请？如果复议申请事项已为生效裁判所羁束的，已经受理的，是否可以驳回复议申请？《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。就受理条件来说，《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（七）项规定，其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。具体到本案，原告提起行政复议的行政机关核发《拆迁许可证》的行政许可行为已经被另一主体李某提起过行政诉讼，那么原告就该行政许可行为申请行政复议是否符合复议申请的受理条件，是否可以据此驳回原告的复议申请？笔者认为，虽然该行政许可行为已经被另一主体李某提起过行政诉讼，但因《行政复议法》对此并无明确规定，笔者认为本案中核发《拆迁许可证》的行政许可行为具有排他性，所以法院就李某提起的行政许可行为所作的生效判决对原告不具有羁束力。再者，行政诉讼和行政复议是两种不同的救济方式，行政诉讼审查的是行政行为的合法性，行政复议审查的是行政行为的合法性与合理性，从当事人救济保障来说，不能因为行政诉讼确认行政行为合法就排除复议机关对行政行为合理性的审查，从该层面来讲行政复议过程中不可以类推适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定。综上，笔者认为被告以原告复议申请事项已为人民法院生效判决所羁束为由驳回复议申请值得商榷。

行政诉讼过程中法院需要对被诉行为的合法性进行审查，本案中，原告复议申请超过法定申请期限，该理由的存在足以论证被告的被诉复议决定的合法性。故一审法院作出驳回原告诉讼请求的判决正确。

（撰写人：张丽同）