三 重规模建设，轻学生发展
纵观改革开放以来中职教育40年的发展历程，规模始终是发展的着力点。规模驱动的教育供给战略能够推进中等职业教育规模的快速扩张，为提升中等职业教育质量奠定了量的基础，但这种供给模式固有的不足与缺陷也带来了突出问题[10]。中等职业教育外延发展强调数量增长和规模扩大，中等职业教育内涵发展强调结构优化和效益增值。相应地，在教育质量评价过程中，外延发展评价注重数量指标——资源投入、规模扩张、发展速度、学生人数、学校数量等，内涵发展评价则注重的质量指标是学生成长性、教学水平、结构优化等。在原有的中等职业教育评价体系中，真正反映教育质量高低的学生发展没有得到应有的关注。教育评价的政策引导效应导致了对学生发展关注减弱，学生作为教育质量的核心利益相关者，在评价中却处于比较薄弱的地位。总体来看，中等职业教育发展也开始受到数量与规模的瓶颈制约，规模发展效应评价模式产生了路径锁定效应，中等职业教育规模的扩张也产生了一定的负面影响，主要表现在学校为追求学生数量增长而忽视教育质量问题，造成学校教育功能的缺失，效率优先与教育发展公平目标出现冲突。
1.规模评价的“替代”效应。在质量评价过程中，还有一些隐性质量驱动手段，它就像一只看不见的手，以隐性激励制度渗透进去，从政府绩效、学校经费等方面渗透教育质量评价的导向，通过生均经费、问责制度等形式影响经费投入、政府绩效，从而达到促进教育规模扩张的政策目标。中等职业学校的办学经费主要来自政府拨款，中等职业学校公用经费根据学校有正式学籍的全日制一、二、三年级在校生人数拨付。生均公用经费是学校的主要经济来源，虽然中等职业教育生均经费历年来不断增加，但是对于学校而言，学生数量的多少直接影响者办学经费的多寡，基于此，学生规模越大，学校所获得的经济收益就越多。这种以办学资源作为衡量质量的隐性标准，导致学校间竞争的内容不是职业教育服务质量的高低，而是生源，甚至是恶性竞争生源。为了获取生源，有的学校甚至将招生计划分配到教师，将招生与教师的奖金挂钩，“中职学校人人都有任务，个个都是招生人员”[11]，“在强大的招生压力驱使下，中职教师往往无法把精力专注于课堂教学和学生培养上，致使中职生的学习风气较为涣散，‘学生感’不强”[12]。“职业学校招生任务完成情况与申报上级财政支持的中等职业学校建设项目挂钩。市教育局对超额完成招生任务的中等职业学校、县（市、区）教体局给予表彰”[13]，“不管是公办中职还是民办中职，都会很在意生源的问题，因为很多人都认为生源就是财源”[14]，有些学校甚至通过虚假宣传、提高招生回扣等方法获得生源，还出现了招生掮客，招生掮客以帮学校招生为谋生之路[15]。这种现象涌现的主要根源是：在现有的评价和投入体制下，职业学校拥有的学生数量的多少几乎就意味着获得经济支持的多少。在教育资源相对短缺的情况下，扩充学生数量成为学校发展的不二选择，这就导致了职业学校重规模轻培养状况的发生。
2.“规模捆绑”隐性激励的驱动效应。各类隐性激励制度促使各类行政管理制度形成了合力，推动中等职业教育规模的快速扩张。教育部每年《关于做好××××年中等职业学校招生工作的通知》，都会对地方中职教育招生规模提出相应要求，诸如“力争各类中职和普通高中招生数大体相当”[16]，“有新的增长，使中等职业教育与普通高中教育做到招生规模大体相当”[17]，“努力使中职学校与普通高中招生规模大体相当”[18]。截至目前，“普职招生规模大体相当”的要求都是高中阶段的教育政策目标。为实现这一规模目标，2003年开始，中职学校绩效考核开始与地方政府管理部门的政绩挂钩，中等职业教育招生任务完成情况成为地方政府管理部门政绩考核的重要指标，招生工作列入各级教育工作年度考核内容，建立招生工作激励机制。2007年，中等职业教育发展规模成为政府攻坚战的政治任务，发展规模不达标要进行政府问责。而中等职业学校招生实行月报告制度，面临的督导检查力度更大。在学校发展规模与政绩考核挂钩的激励政策驱动下，职业教育规模考核变相地成为政府政绩的一个重要指标，也成为官员追求政绩和升迁的资本。地方政府竭尽全力守住中等职业教育规模，出台了一系列措施确保招生规模的稳定与增长。“为确保招生目标的完成，市教育局将与县（市、区）教育局签订《2013年中等职业学校招生目标责任书》，对完成招生任务目标的单位和招生工作突出的初中学校校长、班主任给予表彰奖励。各县市区也要出台相应政策，加强对全市中等职业学校招生工作的督查，把中等职业教育招生情况列为年度工作考核内容”[19]。县（市、区）教育局的领导和各学校校长是中职招生工作的第一责任人，承担着中职学校招生和生源输送的责任，中等职业教育发展规模成为学校领导绩效考核的指标之一，“各市中职招生培训任务完成情况将继续列入教育强县考核和党政领导干部考核”[20]。面对生源困境，一些地方政府为完成中职招生指标，采取行政强制方式，诸如禁止当地学生流出，搞招生“地方保护主义”，这种行为在限制了学生教育选择权的同时，也将中等职业教育陷于“廉价供给”“劣质供给”的尴尬境地。
在进行教育质量评价时，重行政督导，轻科学评价；重投入质量，轻产出质量；重规模建设，轻学生发展，当这些问题相互交错、共同作用于中等职业教育，自然成了现代职业教育发展的阻梗。比如，在重点校、示范校建设与评价制度中，强调学校规模，以资源观和数量观为主要评价取向，因为政府确定的重点校或示范校，学生数量是重要的评价指标，因此也造成了中职学校重视招生而忽视培养的态势。如果学校被评定为重点校或者示范校，无论在学生发展质量问题上有无作为，它们在资源经费和政策上都会获得政府的大力支持，处于中职学校建设的优势地位，而有的中职学校则基本享受不到同等的来自政府的资源经费和政策支持，这就形成了典型的马太效应和天花板效应。这种中等职业教育质量评价模式导致中职学校在不完全竞争和竞争不充分条件下进行质量建设，进而可能导致一些学校怠于竞争，把教育质量问题归咎于外在原因，认为之所以出现教育质量问题，是因为政府投入和支持不够。这就造成了即使中等职业教育发展速度快、发展体量大，但是教育质量却难以保障，失去教育的公平性的同时也造成中等职业教育供给质量不尽如人意。