第三章 乡村产业融合发展的相关环境分析
第一节 政策环境分析
一、相关农业农村政策为产业融合发展提供了政策有利环境
党的十九大报告提出乡村振兴战略，并明确提出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，把坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一。在中共中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记再次强调，应通过振兴乡村开启城乡融合发展和现代化建设新局面［43］。这表明，建新时代中国特色社会主义，绝不允许出现一边是繁荣的城镇、一边是萧条的乡村的不平衡发展现象，只有坚持走城乡融合发展道路才是实施乡村振兴战略的正确方向。
自改革开放以来，我国的城乡关系经历了一个不断发展演变的过程，1978年家庭联产承包责任制吹响了改革开放的号角，以家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制，逐步开放农产品市场，极大地解放和发展了生产力，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，有效地改善了广大农民物质文化生活。但是受经济发展阶段和二元体制的制约，城乡差距拉大逐渐演变成为我国经济社会发展中一个极其突出的问题，农业生产力不高、农民收入增长缓慢、农村公共事业落后，“三农”问题凸显。农业农村发展大大滞后于工业化、城镇化发展，严重影响到全面建成小康社会目标的实现，甚至影响到整个现代化建设的顺利进行。
新中国成立70年城乡关系的演进，经历了从改革开放前的城乡严重二元分割，到十六大后统筹城乡发展，十七大后推动城乡发展一体化，再到十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，城乡二元体制在改革发展中不断被破除［44］。2002年，党的十六大报告明确提出了“统筹城乡经济社会发展”宏伟战略，开启了城乡一体化发展的新纪元。此后，党中央围绕统筹城乡经济社会发展的战略，在解决“三农”问题和处理城乡关系方面提出了一系列新思想、新举措，将解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，而且制定了对“三农”倾斜的“多予、少取、放活”的基本方针，并且准确做出了我国已经进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的判断，也相应找到了实施统筹城乡发展战略的重要平台——社会主义新农村建设。2008年，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡一体化格局作为根本要求。2012年，党的十八大进一步对城乡一体化发展做出了制度性安排，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对如何健全城乡一体化体制机制作出了全面部署。2017年，十九大报告作出了实施乡村振兴战略的重大部署，并提出了城乡融合发展的战略思想和要求。
党的十六大以来，是我国农业农村发展最快、农民收入快速增长和各种社会保障逐步完善的时期，各地城乡一体化发展取得显著成效。这要得益于我国国民经济的持续快速增长，具备了实施一系列强农、惠农、富农政策的经济实力，同时党中央明确了统筹城乡经济社会发展战略，并密集出台和实施了一系列强农、惠农、富农政策。城乡融合发展提供了乡村产业融合发展的体制基础，“三农”投入稳定增长奠定了产业融合发展的物质条件，城乡融合发展战略的制定与实施，消除了长期以来城乡分割、农业与工业分立发展的制约，同时消除了城市对乡村的辐射带动效应和乡村对城市的正向反馈效应难以有效发挥的体制性障碍，使乡村产业融合通过资源共享、要素流动、资源优化配置而成为可能。
2004—2020年，中央一号文件连续17年聚焦“三农”，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化建设中的“重中之重”地位。每份文件都是针对当时“三农”发展呈现的新问题、新矛盾和新举措而出台的政策文件。2004年到2013年，文件主题涉及农民增收、农业综合生产能力提升、新农村建设、发展现代农业、农业农村基础设施建设、农业稳定、统筹城乡、水利建设、农业科技创新、完善农业经营体系等。从历年政策重点来看，一年一个重点，一个问题一个问题解决；既注重农民收入增长，又重视提高农业综合生产能力；既要加强新农村建设和农村基础设施建设，又要建立新型农业经营体系，大力发展现代农业。
2014—2016年，连续三年聚焦“农业现代化”建设问题，影响和意义深远，也由此反映了党中央高度重视解决“三农”问题的立场和行动。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快农业现代化的若干意见》强调通过全面深化农村改革，包括农业保护制度、农业可持续发展长效机制、土地制度、金融制度、城乡一体化体制、乡村治理体制改革等，加快推进农业现代化。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农林现代化建设的若干意见》强调全面深化农村改革，全面推进农村法治建设，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，强调落实发展新理念加快农业现代化，要牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代乡村产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地、藏粮于技战略，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体以及第一、第二、第三产业融合发展，让农业成为充满希望的朝阳产业。
2017年的中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新功能的若干意见》，针对我国农业面临的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，且矛盾的主要方面在供给侧的特点，直接聚焦农业供给侧结构性改革，提出要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化乡村产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。
2018的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，明确了实施乡村振兴战略的目标任务、基本原则，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。提出实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。并从提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、构建乡村治理新体系、提高农村民生保障水平、打好精准脱贫攻坚战、强化乡村振兴制度性供给、强化乡村振兴人才支撑、强化乡村振兴投入保障、坚持和完善党对“三农”工作的领导等方面进行部署。
2019年的中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》发布，提出要紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢牢把握稳中求进工作总基调，落实高质量发展要求，坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，抓重点、补短板、强基础，围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，坚决打赢脱贫攻坚战，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。
2020年的中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，仍然聚焦“三农”领域。文件指出，2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。党中央认为，完成两大目标任务，脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，全面小康“三农”领域突出短板必须补上。脱贫攻坚质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看“三农”工作成效。务必深刻认识做好2020年“三农”工作的特殊重要性，毫不松懈，持续加力，坚决夺取第一个百年奋斗目标的全面胜利。同时，对抓好“三农”领域重点工作做出了五个方面的具体要求和部署，具体包括：坚决打赢脱贫攻坚战；对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板；保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收；加强农村基层治理；强化农村补短板保障措施。
梳理下来，每年的中央一号文件都是以农业农村发展某个具体问题为导向，既着力突破难点，又注重前后衔接，努力破解“三农”问题，推动农业现代化发展，并努力实现城乡一体化发展。
二、乡村振兴战略的实施为产业融合发展描绘了蓝图
2018的中央一号文件对构建农村第一、第二、第三产业融合发展体系提出了具体要求，为产业融合发展勾画了清晰蓝图。文件提出要大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。实施农产品加工业提升行动，鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能，支持主产区农产品就地加工转化增值。重点解决农产品销售中的突出问题，加强农产品产后分级、包装、营销，建设现代化农产品冷链仓储物流体系，打造农产品销售公共服务平台，支持供销、邮政及各类企业把服务网点延伸到乡村，健全农产品产销稳定衔接机制，大力建设具有广泛性的促进农村电子商务发展的基础设施，鼓励支持各类市场主体创新发展基于互联网的新型乡村产业模式，深入实施电子商务进农村综合示范，加快推进农村流通现代化。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，研究出台消防、特种行业经营等领域的便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法。同时，要求发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。
乡村振兴战略提出后，学者普遍关注产业融合对乡村振兴的重要性和推动作用，而没有人讨论乡村振兴对于产业融合的影响。按照实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，产业兴旺是乡村振兴的基础，但同时“生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”又为产业兴旺发展提供良好的基础和环境条件，五个方面是一个有机整体，不可分割，并且是互为条件、相互促进的良性循环的关系。产业兴旺发达是个经济发展的系统工程，不是单兵作战可以取得突破的。产业的发展需要良好的基础设施、生态环境、文明乡风和有效的治理机制，尤其是治理机制是产业发展的保障。基层治理体系建设是产业融合发展的保障，现在很多地方乡村产业发展虽有某些资源优势，但因为缺少好的带领人和领带机制而“深藏闺中”，不能得到有效的开发。产业兴旺发展不是自发产生的，是政府和企业共同参与才能积极有所作为的领域，产业的发展需要政府规划引领，需要良好基础设施、配套政策和制度改革的支撑，因此乡村振兴所推进的基础设施、生态环境、文明乡风和有效治理机制建设为乡村产业兴旺发展提供了基础条件和政策环境。
统筹城乡发展战略提供了农业与相关产业融合发展的体制性基础，新农村建设政策指明了融合发展的方向，“三农”投入稳定增长奠定了融合发展的物质条件。统筹城乡发展战略的制定与实施，消除了长期以来城乡分割、农业与工业分立发展以及城市对乡村的辐射带动效应和乡村对城市的正向反馈效应难以有效发挥的体制性障碍，使农业与相关产业通过资源共享、融合发展、提高资源利用效率和市场竞争力成为可能。
从2004年以来的中央一号文件看，农业与服务业、农业与工业、农业与旅游业、农业与生物产业、农业与信息产业、农业内部的子产业融合发展等符合现代农业发展的政策导向。从政府对“三农”的投入来看，提供了投入持续稳定增长的长效政策保障。政府“三农”投入的持续稳定增长，在交通、通信、电力等基础设施建设方面为农业发展提供了良好的硬件环境，在教育、医疗、文化、卫生等公共服务方面为农业发展创造了良好的软件环境。这不仅有利于充分调动农民投资农业和发展农村经济，也有利于吸引工业、服务业和高新技术产业领域的投资者进军农业，促进农业与相关产业融合。