第三章　土地利用总体规划

第十七条　编制依据和规划期限

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第9条　土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

理解与适用

土地利用总体规划，是指在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济和社会条件，对该地区范围内的全部土地所作的有关开发、利用、整治、保护等方面的长期的、战略性的总体布局和统筹安排，是国家实行土地用途管制的基础。

［土地利用总体规划的主要内容］

根据《土地利用总体规划编制审批规定》第15条的规定，国家、省、地级土地利用总体规划的主要内容应当包括以下几个方面： (1)土地利用现状分析；(2)确定规划目标；(3)土地供需分析；(4)土地利用结构和布局调整；(5)编制规划供选方案；(6)拟定实施规划的政策措施。

第十八条　规划权限

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

理解与适用

土地利用总体规划按照效力等级和编制主体的行政级别由高到低依次分为全国土地利用总体规划，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，市级土地利用总体规划，县级土地利用总体规划和乡(镇)土地利用总体规划五个层次。

［关于不同层级的土地利用总体规划的编制主体有何规定］

(1)全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制。(2)省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制。(3)省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制。(4)乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制。

除上述规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制。

第十九条　编制原则

土地利用总体规划按照下列原则编制：

(一)严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

(二)提高土地利用率；

(三)统筹安排各类、各区域用地；

(四)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

关联依据

《物权法》(2007年3月16日)

第43条　国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

第二十条　编制要求

县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第10条　依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第11条　乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府应当在本行政区域内予以公告。

公告应当包括下列内容：

(一)规划目标；

(二)规划期限；

(三)规划范围；

(四)地块用途；

(五)批准机关和批准日期。

理解与适用

［土地利用区］

土地利用区，是指在县乡两级土地利用总体规划中，依据土地资源的特点、经济可持续发展的要求以及上级下达的规划指标和布局划分出各类土地主要用途相对一致的区域，如农业用地区、建设用地区、独立工矿区、自然与人文景观保护区、土地开垦区和禁止开垦区等。这些区域类型本身还可以进一步细分，如农业用地区又可细化为耕地保护区、耕地开发区、林地用地区、牧地用地区等；建设用地区又可细化为城市建设用地区、村庄集镇建设用地区等。

第二十一条　土地利用总体规划的审批

土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第8条　全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

理解与适用

土地利用总体规划实行分级审批制，是为了加强中央政府对土地利用的控制，实现审批权集中，避免地方因为局部利益而不落实效力最高的全国土地利用规划。

经批准的土地利用总体规划具有法律效力，各级政府、土地行政主管部门、有关单位和个人都必须严格执行。任何单位和个人不得破坏土地利用总体规划的贯彻实施。实施违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，未按土地利用总体规划确定的用途使用土地，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地等违法行为的单位和个人都应当承担相应的法律责任。

［哪些土地利用总体规划属于国务院的审批权限范围］

由国务院审批的土地利用总体规划包括以下三种： (1)全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。(2)省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。(3)省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

［哪些土地利用总体规划属于省级人民政府的审批权限范围］

原则上地市级、县级和乡镇级人民政府编制的土地利用总体规划均应逐级上报省级人民政府审批，但是有以下两种特殊情形：其一，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，必须报国务院批准，但是，在程序上仍须先经省、自治区人民政府审查同意。其二，乡镇人民政府编制的土地利用总体规划原则上应逐级上报省级人民政府审批，但《土地管理法》规定也可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

第二十二条　土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划之间的关系

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

理解与适用

土地利用总体规划是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策，根据土地的自然、社会经济条件以及国民经济和社会发展对土地的需求而编制的，它是对一定辖区范围内，全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的总体的、战略性的部署和安排。土地利用总体规划并不是关于土地的唯一规划，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划等，都在不同程度上涉及土地利用和保护。

第二十三条　土地利用总体规划与江河、湖泊综合治理和开发利用规划之间的关系

江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

第二十四条　土地利用计划管理

各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第13条　各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

土地利用年度计划应当包括下列内容：

(一)农用地转用计划指标；

(二)耕地保有量计划指标；

(三)土地开发整理计划指标。

理解与适用

建设用地总量控制，是指各级人民政府根据土地利用总体规划确定的建设用地的总量，对建设用地在数量上的控制，即各个单位的建设用地项目的用地总和不得超过土地利用总体规划所确定的建设用地的总和。

土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。

第二十五条　土地利用年度计划执行情况报告

省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

第二十六条　土地利用总体规划的修改

经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第12条　依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

第二十七条　土地调查

国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第14条　县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

土地调查应当包括下列内容：

(一)土地权属；

(二)土地利用现状；

(三)土地条件。

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

理解与适用

土地调查，是指国家有关部门对本辖区内的土地的土地权属、土地利用现状和土地条件，包括土地数量、质量、分布等方面情况，通过了解、查询、勘验、检查等方法进行调查，以明确本行政区域内土地的基本状况的工作。

［土地调查的内容］

《土地调查条例》第7条规定：“土地调查包括下列内容： (一)土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；(二)土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；(三)土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。”

第二十八条　土地分等评级

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

关联依据

《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第15条　国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

理解与适用

评定土地等级，又称土地的评等定级，是指为了确定土地的质量与价值状况，由县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，按照土地的自然属性和经济属性对某宗土地进行调查、测算，经综合评定后确定土地的优劣程度的活动。

第二十九条　土地统计

国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

第三十条　土地利用动态监测

国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。