19．人大常委会为什么要设置专职委员？

党的十八大报告明确提出：要“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。这是在事隔25年之后，在党的代表大会文件中再一次将委员专职化问题提到政治体制改革的重要议程，是坚持、完善和发展人民代表大会制度的重要举措。下面就这些年来围绕委员专职化问题的理论与实践作一简要回顾和分析。

（1）设立专职委员的依据。所谓专职委员，广义来看，是指那些只在人大常委会任职，而无其他国家机关职务的人大常委会组成人员，也即通常讲的驻会委员。从党的文件看，1987年党的十三大报告首次明确提出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。十四大、十五大报告未予以重申；十六大报告仅提出要“优化人大常委会组成人员的结构”。十七大报告进了一步，提出“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”。十八大报告则旗帜鲜明地与十三大报告相衔接，并将提高专职委员比例问题扩展到专门委员会委员，把问题引向一个更新的阶段。在此期间，地方党委和人大常委会也作出了不少相关规定，如中共北京市委召开的三次人大工作会议文件中，都明确提出要完善人大常委会组成人员的结构，逐步扩大专职人员比例。从法律依据看，宪法和地方组织法规定“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”。彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。第七、第八届全国人大常委会的工作报告和工作要点也提出：要实现常委会的专职化，这是加强常委会组织建设的一个重要方面。因此说，提高常委会专职委员的比例，既有充分的法理依据和文件依据，也是完全符合宪法和地方组织法的精神的。

（2）设立专职委员的实践。按照党的十三大报告提出的逐步实现委员专职化的思路，全国人大和地方人大对此均有实际作为。2003年3月，在十届全国人大一次会议上，选举出了19名年轻的专职委员。他们的年龄多在40岁左右，都有相当的专业背景，他们中的10位是各大部委的司局级官员，另外9位则是学界精英。他们当选后，行政关系也调入人大常委会机关，成为名副其实的专职委员。2008年3月，十一届全国人大一次会议选举产生了161名人大常委会委员，由上届开始的专职委员设置得以继续，而且专职委员人数进一步增加。从实际效果看，专职委员发挥了非常积极的作用，其优势已经初步显露，包括专业性的优势、职业化的优势、活力的优势等。同时，其他地方人大常委会也在进行专职委员的实践。比如，在上海市，1998年第十一届人大选举，原华东政法学院孙潮教授为特别专职委员，2000年专职委员增加为2名，2003年达到5名。广州、乌鲁木齐、大连、郑州等市人大常委会也都纷纷进行设立专职委员的试点工作。比较典型的是北京市海淀区人大常委会的实践，2001年底，海淀区人大常委会就设立专职委员问题进行调研，写出了《设立人大常委会专职委员势在必行》的专题报告。在市人大常委会领导和区委的大力支持下，2002年11月，海淀区第十二届五次人代会补选了2名人大常委会委员作为专职委员。2004年1月第十三届人大常委会设立了5名专职委员，第十四届又增加到7名，第十五届恢复到5名。通过四届10年的试点实践，有效地推进了海淀区人大常委会的工作，也积累了比较丰富的经验。

（3）专职委员实践中的成效和问题。成效方面：一是提高了常委会调研的质量；二是提高了常委会审议的质量；三是提高了常委会意见建议的质量；四是发挥了智囊团的作用。存在的问题：一是社会认识上有待提高，存在人大工作少，不需要专职队伍来做的认识；二是工作体制上有待完善，存在专职委员定位不准确的问题；三是工作上缺乏保障，没有建立起专职委员工作的平台；四是专职委员一些后顾之忧需要解决，包括编制、待遇、交流等方面。几点建议：一是要切实提高对专职委员工作的认识；二是要明确专职委员的性质、功能、定位；三是要解决好专职委员的进口和出口问题；四是要保障专职委员的工资福利待遇；五是建立健全保障专职委员发挥作用的工作机制和平台。

对于专职委员制度的进一步发展趋势，有两种预测性的说法。一种是，通过逐步提高专职委员比例走向委员的专职化；另一种是，常委会组成人员应当形成驻会委员和非驻会委员之间的适当比例（比如，按照中发〔2015〕18号文件对县级人大常委会的要求，驻会委员达到60%左右），不一定全部实行专职化，因为驻会委员和非驻会委员各有优势，这样可以让他们各展所长、相得益彰、形成合力。但是，不论是哪一种情况，在人大常委会都需要设立一部分专职委员，这是已被实践证明行之有效的做法，值得进一步在实践中探索、总结、提高。