第一节 公共收费的扩张

一、改革开放前的公共收费

（一）基本收费制度

新中国成立之初，统一财经是国家重点任务，最终形成了与计划经济相适应、高度集中的财政管理体制。这一时期，公共收费制度不是财税体制改革的重点，所以政府收费项目很少、数额不大（见表10.1）。20世纪50年代以来，收费项目主要包括以下几个方面的内容：①部分地方政府为满足城市财政支出需要，自行设置的收费项目。②各种税的附加部分，比如农业税附加、房地产税附加等。③养路费和港口费。养路费是最早开征的正规收费，由交通部门负责征收、管理和使用。港口费来源于1953年交通部制定的《港口收费计算方法》, 《港口收费计算方法》。④育林基金。⑤其他收入。

表10.1 1950—1969年全国部分公共收费数据统计

资料来源：根据国家统计局和国家统计年鉴等相关资料整理所得。

（二）收费管理方式变动

在全国税收体系逐渐统一之后，1951年3月，政务院出台《关于进一步整理城市地方财政的决定》，对地方城市收费项目做出规定，强调“以平衡城市地方财政收支的原则，根据当地必须举办的事业与人民负担能力，组织收入，保证必要支出”。以此政府一边鼓励地方收取公共费用，对各地规费不做出统一规定，各地因地制宜。同时又规范一小部分相关内容，例如：对部分附加项目和附加比例做出明确规定，房地产税附加最高比率不超过20%，农业税附加比率不超过20%等。这一时期，收费总体规范，但没有完整的预算管理体系，没有对预算外资金制订相关管理制度，一般只是对单项管理制定临时性政策或者指令。

1952年，针对地方部门预算较为混乱的状况，中央决定对财政资金实施预算管理。经过对乱收费的整顿，政府逐渐将公共收费纳入国家预算之内，对稳定经济秩序和减轻农民负担，起到了重要作用。国家统计局数据显示，1952年全国预算外资金共有13.62亿元，相当于国家预算收入的7.8%; 1953年，全国预算外资金只有8.91亿元，相当于国家预算收入的4.2%。

1961年，中央决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，调整体制，对预算外资金进行了清理整顿，采取了“纳、减、管”的办法，加强管理。经过清理整顿，预算外资金数额减少，比例下降。国家统计局数据显示，1963年预算外资金只有51.85亿元，相当于国家预算收入的15.1%;1966年，预算外资金的绝对额虽有所上升，相当于国家预算收入的比例下降到14.5%。部分地方政府擅自设立预算外项目，乱收费，乱摊派，划预算内资金为预算外，导致预算外资金规模的扩大。国家统计局资料显示，1976年，全国预算外资金达到了275.32亿元，相当于国家预算收入的35.5%。

从规模上看，我国政府收费属于正常范围。相对于高度集中的计划体制，政府收费和收费的预算管理在一定程度上缓解了计划体制的僵化局面。

二、改革开放后的公共收费

（一）1978—1992年公共收费第一次扩张

改革开放以后，我国公共收费制度进入一个新的历史发展时期。此时公共收费从少到多，发展较快。主要原因如下：

首先，在改革开放初期，我国改变中央指令性计划配置资源的方式。这为激发微观经济主体单位的活力和筹集经济建设资金、促进经济发展创造了条件。其次，财政上入不敷出。经济转型期需要巨大的资金，财政分配向企业、个人倾斜，财政收入占GDP的比重直线下降。资金缺口、中央政府财政汲取能力的下降、中央财力过散，中央政府逐渐解禁公共收费立项和征缴。再者，制度建设缺位，预算管理方面放权，各部门通过自行出台、变相出台等方式进行各项收费。

从1980年，行政事业单位包干的传统模式被打破，允许并鼓励组织收入。这些改革和调整措施的实施，导致地方、部门和企事业单位预算外资金膨胀。1986年，我国财政资金正式分为预算内、预算外两块，并明确规定预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位。财政资金的二分形成事实上的国家预算双轨制。这种双轨制反而助长地方非税收入的膨胀，各地区和各部门巧立名目、多立名目，增加行政收费，行政越位、错位和不作为现象泛滥。公共收费和基金“按需扩张”，导致了20世纪80年代的“三乱”。

国家统计局数据显示，1978年，全国预算外资金为347.11亿元，相当于国家预算收入的31%，到1985年，达到1530.03亿元，相当于国家预算收入的83.3%；到1992年达到2878.59亿元，相当于国家预算收入的97.7%。公共收费（含预算内和预算外）从1977年的92亿元增加至1992年的1448亿元，15年增加了14.7倍，年均递增20.2%；预算内的公共收费占同期财政收入的比重从1977年的0.5%上升到1992年的11.4%；预算内和预算外公共收费占大口径财政收入（含预算外公共收费）的比重从1977年的9.6%上升到28.2%（见表10.2），国家财政收入与税收收入比例失衡，预算内和预算外的公共收费也出现结构失衡的现象。

表10.2 1977—1992年我国财政收支情况表

资料来源：根据Wind数据库、国家统计局、中国统计年鉴等整理得出。

（二）从1993年起公共收费第二次扩张

第一次公共收费扩张趋势之下，1993年后公共收费扩张有增无减。原因是多方面的：①1993年、1994年国家酝酿开始了分税制改革，税制改革的核心是简化和统一税制。税制改革是需要时间的，在税制逐渐成熟期间，政府收费是税收收入的临时替代物，这是渐进性改革的必然逻辑。②税制改革后，重新划分中央和地方政府事权与财权，从此以后财权上移、事权下移。地方政府为了缓解财政压力，在可行权利范围内不断加大公共收费力度、扩大收费范围。表现突出的是在农业和农村方面。这也是推动农村税费改革的重要原因。③在以经济建设和增长为首要目标的激励下，中央对地方政府收费扩张行为的监管和审查出现松动。各部门为谋求自身利益，导致公共收费种类繁多、政出多门，加大了收费管理改革难度，改革缓慢与收费扩张出现恶性循环。在没有严格制度和法律规范下，各部门不仅通过收费筹集经济发展资金，而且通过收费改善办公、住房条件，为员工谋福利等。公共费用逐渐成为一些单位或个人牟私的工具，违规收费惩罚力度相较而言比较轻，收费不断扩张。