第三节 城市重大突发事件协同治理的理论基础

一 危机管理理论

“危机”一词最早来源于古希腊医学领域，意指病情变化的转折点。该词后来被移植到公共管理学中，用来描述组织偏离了先前的状态，前途不明，处于“转机与恶化分水岭”的情景，需要决策层作出关键决断。薛谰等在上述罗森塔尔给出的危机定义基础上指出，“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策不利情景的汇聚。”[37]学者们普遍认为危机具有突发性和紧急性、不确定性和易变性、社会性和扩散性、危害性和破坏性，需要政府和全社会高度重视、积极应对。

20世纪60年代，美国学者提出了危机管理这一概念。美国著名咨询顾问斯蒂文·芬克从风险与危机的规避艺术角度分析指出，危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等采取的行动，它是“对于组织的前途转折点上的危机，有计划地挪动风险和不确定，使组织更能掌握自己前途的艺术”[38]。罗伯特·希斯基于过程取向的视角，认为危机管理是指“对危机事前、事中、事后所有方面的管理”[39]。魏加宁侧重目的和价值分析，认为危机管理是对危机进行管理，以达到防止和回避危机、使组织或个人在危机中得以生存，并将危机所造成的损害限制在最低度的目的[40]。尽管上述定义各有侧重点，但对于危机管理的目标和性质上还是达成了基本一致的意见。一般地，危机管理是指政府为避免或减轻危机造成的严重损失和威胁，通过一系列预防、预测、预警、处置和恢复等行为，保护人身财产安全，保障社会正常运行秩序的活动。

突发事件治理与危机管理有着非常紧密的联系，两者都是一种非常状态，都会带来社会系统的失衡，都需要政府的积极介入等等。因此，城市重大突发事件协同治理具有危机管理的一般属性。首先，城市重大突发事件治理主体多元化。重大突发事件治理不再是政府部门一家的行为，而是全社会成员的共同参与，不仅需要各种社会组织、人民团体的参与，也离不开公民个人的参与。毋庸置疑，城市重大突发事件治理就是“政府部门与广大社会民众共同参与的一种集体行动”[41]。其次，城市重大突发事件治理客体多类型。根据特性和诱因不同，借鉴危机的类型划分，城市重大突发事件主要有四类：第一类主要是由地震、暴雨、洪水、泥石流等自然灾害引发的城市重大突发事件；第二类主要是由各种重大安全事故、交通运输事故、工业“三废”排放造成的环境污染和生态破坏等城市重大突发事件；第三类主要是由“重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件”引发的城市重大突发事件；第四类主要是“恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外重大突发事件以及规模较大的群体性事件等”引发的城市重大突发事件。再次，城市重大突发事件治理手段多样化。需要采用普通危机管理的行政、法律、经济、信息、技术等多种手段，采取现场指挥、联席会议、联合执法和专项任务小组等方式，加强跨部门的应急联动。最后是城市重大突发事件治理过程周期性。根据危机管理周期性理论，城市重大突发事件治理需要经过事前、事发、事中、事后四个阶段，需要经历减缓、预防、响应和恢复四个主要过程。

二 集体行动理论

集体行动理论产生于20世纪60年代，为这一理论做经典表述和深刻探讨的是奥尔森（Mancur Olson），其代表作为1965年完成的《集体行动的逻辑与团体理论》。集体行动理论将研究集体行动的逻辑起点界定为公共物品的需求，对于公共物品的需求是集体行动得以形成的原动力。但是，现实中即使存在公共物品的需求，集体行动也并不一定必然发生，正如奥尔森指出的“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动实现他们共同的或集团的利益”[42]。也就是说，集团公共利益的存在并不能保证个体成员采取一致的行动，相反常常会陷入困境。奥尔森分析其原因是因为公共物品具有非排他性，其生产和消费过程中存在“搭便车”现象，因而不会自动被提供。

集体行动理论进一步分析了影响集体行动的关键因素，主要包括集团的规模和成员构成，并指出集团的规模越小和集团成员异质性越强，集体行动越容易实现。奥尔森认为小集团中，个体成员获取的收益将大于其付出的成本，个体成员发挥的作用更加显著，况且彼此沟通与交流、协商与谈判以及维持组织所发生的成本要低；资源禀赋与偏好存在很大差异的集团中，获益份额较高的“大成员”有较强烈的愿望提供公共物品。基于上述分析，奥尔森提出通过采取强制措施、给予选择性激励和优化组织结构三种制度安排，促使理性经济人采取一致行动实现共同利益。

由奥尔森创立的集体行动理论经奥斯特罗姆（Ostrom）等后人不断得到发展完善，该理论所探讨的核心问题实际上就是集团成员如何通过集体选择的方式实现共同利益，为集团提供公共物品[43]。而城市重大突发事件协同治理过程本质上也是政府通过集体行动提供应急服务的过程。显而易见，集体行动理论可以为考察、解决城市重大突发事件协同治理问题提供有益的分析视角和理论指导。

第一，城市重大突发事件协同治理过程也存在“集体行为的困境”。城市重大突发事件协同治理是一种多部门成员共同参与的集体行动，难免会存在“搭便车”现象，况且官员对部门利益及个人利益的极端推崇，使得应急迟缓、谎报瞒报、推卸责任等行为时有发生，个人理性而导致的集体非理性，使得城市重大突发事件治理这种公共物品供给严重不足。借鉴集体行动理论，以个体理性为出发点，分析隐藏在部门为实现城市重大突发事件治理而开展集体行动意愿之后的基本动力因素，有利于明晰各部门集体协同行动的微观机制。

第二，城市重大突发事件协同治理效果也受应急部门规模和成员构成因素的影响。城市重大突发事件协同治理过程中，不同部门的沟通与交流、协商与谈判需要大量直接成本和间接成本，况且各部门资源禀赋与偏好存在很大差异，借鉴集体行动理论找出影响集体行动的关键因素，是为实现跨部门协同制度安排的重要前提。

第三，城市重大突发事件协同治理也离不开“选择性激励”制度安排。离开一定的“选择性激励”制度安排，集体行动往往难以开展或不可持续，集体行动理论所提出的“采取强制措施、给予选择性激励和实施联邦结构”等制度安排，为促进集体行动、实现城市危机有效治理提供了有益借鉴与参考。

三 资源依赖理论

资源依赖理论形成于20世纪70年代，探讨的核心问题是组织与组织之间的关系。该理论认为：“组织的终极目标是生存，为了生存下去，组织就必须降低获取生存资源的不确定性，必须减少依赖。但由于组织不能脱离社会，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换，获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖。资源的稀缺性和重要性则决定组织依赖性的本质和范围，依赖性是权力的对应面。”[44]菲佛尔（Jeffrey Pfeffer）和萨兰奇科（Gerald Salancik）是资源理论的集大成者，在其代表作《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》一书中，作者提出了四个假设：组织最重要的是关心生存；生存需要资源，而组织自己不能生产这些资源；组织必须与包括组织在内所依赖的环境中的因素互动；组织生存建立在一个组织控制它与其他组织关系的能力基础之上。[45]

资源理论的突出贡献就是揭示了组织与环境之间的依赖关系，让人们认识到组织改变自身、选择与适应外部环境所要采用的不同策略。该理论有一个重要特点，那就是一组织依赖另一组织，而这两个组织也可以彼此相互依赖。这种依赖的互动过程能够进一步展现组织之间的权力关系和运行结构，潜在地成为连接组织研究中行动与结构差异的一个桥梁。[46]

城市重大突发事件协同治理离不开人力、物力、财力、技术及信息这五个最重要、最基础要素的支持保障，资源保障理论中有关组织间基于资源交换而产生互动行为原理，为实现跨部门协同奠定了理论基础和提供了现实依据。一方面，应急部门是根植于由其他部门共同组成的环境之中的，所拥有的上述五种资源总是有限的，为了获取自身所需的各种资源，并在一定范围内整合彼此分散的资源，就必然要与环境中的其他部门进行互动、协同。另一方面，城市应急实践中，参与协同的部门贡献不可能对等，为其他成员提供最需要的资源的部门，所做的贡献就可能比其他一些部门更大，其控制力和影响力更强。资源依赖理论揭示合作部门实际地位的不平等，往往导致彼此协商互动难以为继、合作不可持续。而部门间协同最重要的目标之一就是设法减少部门对其他部门这种关键资源的依赖程度，努力寻求一种能够稳定掌控影响这些关键资源的途径，[47]以此破除组织间的资源壁垒，实现资源共享，增强组织协同的平衡度和持久性。信息技术的突飞猛进，使得信息资源日益成为支配城市危机治理的“中心”和关键性节点，改变了“弱势”部门在城市应急中处于“细枝末节”次要地位的处境；通过建立开放、统一的网络信息技术平台，实现跨部门沟通顺畅、信息共享，为协同治理供给提供坚强后盾。

四 整体政府理论

整体政府理论，亦称整体性治理理论，是20世纪90年代以来西方“公共行政学”前沿领域，主张通过政府内部各要素和政府与社会之间的整合实现公共管理目标。其代表人物是英国的佩里·希克斯（Perri 6），代表性的论著有《整体政府》（1997）、《西方国家整体政府研究的比较视角：一个基本的文献评估与探索》（2004），等等。整体政府理论的提出有着深刻的理论与现实背景，既是对新公共管理政府管理碎片化、分散化和空心化的深刻反思，也是对现代风险社会大量复杂的跨界问题出现的现实观照，更是对信息技术迅猛发展、组织间或部门间合作成本降低的积极回应。

整体政府理论主要有以下几个方面的内容：一是在价值取向上，主张以公众为中心。摒弃新公共管理效率至上的价值取向，倡导以公众的需求为出发点，为公众提供无缝隙服务。二是在组织结构上，提出构建整体性治理网络。反思和批判新公共管理碎片化现象，提出利用信息技术，克服部门主义弊病，构建起跨部门的、整体性的公共治理结构，既注重整合与协调，还强调整体性运作和整体性服务。三是在服务形式上，强调提供一站式服务。提出集中分散的公共机构，整合彼此相异的功能，为社会提供整体性公共服务。四是在目标管理上，强化责任感。将责任细分为诚实、效率和有效性，提升服务责任至最高位置，注重结果导向，强调服务的实效性。五是在治理手段上，强化信息网络技术的运用。以发达的信息网络技术为支撑，加强部门之间的信息沟通和共享，促进行政流程和程序彻底透明化，为公众提供更加方便、快捷和有效的服务。[48]

以协调和整合为基本特征的整体政府理论指导下的政府形态，是一个涵盖“内、外、上、下”四个维度的“联合体”。[49]“内”指政府部门内部的合作，通过创新组织文化、信息管理等来实现联合，派生出新的组织形式；“外”指政府与企业或社会组织之间的合作，通过领导权的分享、融合性组织、共同预算、联合团队等途径，实现跨组织工作方式的创新；“上”指不同层级政府之间的合作，主要是通过由上至下的目标管理和绩效评估等办法，强化责任担当，构建新型责任和激励机制；“下”指政府为公众（顾客）提供的服务，通过创新公共服务供给方式，吸纳公众（顾客）参与政府服务过程，为公众（顾客）提供“一站式服务”。[50]通过“内、外、上、下”四个维度的层级整合、部门整合和功能协调，构建最佳“整体政府”组织模式。

城市重大突发事件的治理需要在一致的应急目标牵引下，通过部门整合和功能协调，为公众提供一体化的应急管理服务，在价值取向、治理结构、治理手段和责任强化等方面与整体政府理论有天然的契合度。因此，整体政府理论对于解决城市重大突发事件协同治理问题有着重要启发作用，同时也为城市重大突发事件治理提供了重要的借鉴意义。首先，要革新城市重大突发事件治理的价值取向，破除部门利益窠臼，以公众为中心，为公众提供无缝隙的应急管理服务。其次，要以城市的整体应急目标为牵引，整合分散的应急资源，加强应急联动，构建起跨部门的、整体性的公共治理结构。再次，要充分利用信息技术手段，打造一体化城市应急信息共享平台，强化信息互联互通，促进信息开放共享，提升城市应急的科学化、信息化水平。最后，要强化责任，通过绩效评估等手段，强化应急部门责任担当意识，引导部门为实现共同目标贡献力量。