第二章 重庆房地产开发建设领域实施政策分析
一、政策梳理
重庆深入推进房地产供给侧结构性改革，不断完善房地产开发建设的规划设计、工艺标准，加大房地产土地供应、税收金融等方面调控，加强房地产行业监管，推动产品供应升级，有效促进了全市房地产业持续健康发展。
1. 强化土地供应保障
（1）多渠道增加土地供应
重庆自2008年起探索建立土地储备、“地票”交易、承包地经营权流转等机制，解决城市建设用地紧张的问题。截至2016年，全市增加了18万多亩建设用地指标，为城市开发建设提供充足的用地指标保障。
根据市场房价走势调整供地时序和节奏，通过开展集中供地、允许农村集体建设用地入市交易、加大旧城拆迁改造力度等举措，多渠道增加市场土地供应，有效避免因土地供应短缺引起的房价大幅上涨情况发生，全市楼面地价基本控制在当期房价的1/3左右。
（2）优化土地供应结构
合理确定土地供应结构、区域和时序，根据库存量联动安排每年供地情况，从土地供给端保障房地产市场供需基本平衡。
自2015年起，重庆积极推动房地产去库存，连续三年优化调整主城区土地供应面积和供应结构，降低主城区商品住宅库存及房地产市场风险。优先保障公租房、棚户区改造、90平方米中小户型商品房开发等用地需求，其中公租房解决了城市200多万人的住房需求，棚户区直接惠及群众约46万人，较好保障了民生需求。
2016年下半年以来，针对商务楼宇库存压力大和渝北、江北等区域销售较旺的情况，重庆加大热点区域土地供应和住宅开发建设，减少商业用地供应规模，促进房地产市场均衡发展。
专栏2-1 重庆土地储备制度和地票交易制度主要做法
土地储备制度
为了实现统一规划、统一供地、统一管理的目标，经市人民政府批准，对拟供给的国有地块予以储存，待条件成熟时再实施征地或城市房屋拆迁、整治的行为。
通过建立土地储备制度，将土地一级市场的经营权收归市政府，然后通过政府特许经营的方式，由重庆地产集团、重庆市城市建设投资公司、重庆市渝富国有资产管理公司等八大投融资平台（简称“八大投”）经营。在完成土地征收后，八大投通过投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁，并开展土地整治，将完成“七通一平”可以直接使用的“熟地”在土地出让中心挂牌交易。
地票交易制度
2008年，重庆报经中央同意，成立农村土地交易所，启动了地票交易试点。包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等在内的农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后产生指标。
企业购得地票后，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。通过交易，获得地票者可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地。实施地票交易后，一方面，农村建设用地浪费问题得到了解决；另一方面，也解决了城市建设用地紧张的矛盾。城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，保证了城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少，为破解我国的“土地困局”提供了一条新路径(1)。
2. 推动产品供给升级
（1）推动房地产市场多元化发展
积极适应经济社会发展需要，从以房地产市场商业住宅开发为主，逐渐转向多元化房地产开发。
在功能上，支持房地产与旅游、文化娱乐、养老等产业融合发展，在政策上加大对旅游地产、文化教育地产、娱乐地产、健康地产、养老地产、商业综合体等的支持力度，促进房地产市场产品提档升级。
在产品上，为适应现代技术发展趋势，推动产业现代化发展，发布《重庆市城市房地产开发经营管理条例》，推行智慧建筑、节能建筑、绿色建筑、钢结构建筑等发展，并积极推动建筑改造升级，支持对政府办公建筑、商场、体育建筑和交通枢纽站场等公共建筑进行节能改造，加大老旧社区电梯、管网改造，提升建筑品质。
专栏2-2 金科地产多元化转型升级案例
公司积极推动产品创新、模式创新，从“地产开发商”转型升级为“美好生活服务商”，以“地产＋服务”连接用户，打造优质生活方式，从人居需求出发，积极践行“成长更好、便利更好、健康更好、邻里更好、居家更好”五大主张，形成了产业综合运营、社区综合服务、酒店园林、门窗装饰等协调发展的多元化产业结构和业务格局。
绿色住宅方面，公司在规划初期就从环境绿化、能源系统、空气环境、建筑材料、废弃物处理、水、光等方面入手，保证每项指标完全符合甚至高于国家标准，如江津中央公园城、金科中央御院、重庆金科城等。
产业地产方面，公司重点发展三大方向为：健康产业、文化旅游产业和高新科技产业园区。金科积极整合行业内的优势企业的品牌影响力和产业资源，通过合资合作、强强联合、优势互补，掌握产业链核心环节，培育自身核心竞争力，实现快速发展，如两江新区的重庆健康科技城项目。
商业地产方面，公司重点整合商业资源，发展社区商业产品的连锁经营，代表项目有涪陵世界走廊以及重庆开县金街、永川金街。
非地产板块方面，公司积极向金融、能源、服务、酒店园林等领域拓展。
（2）项目配套政策更加系统全面
开发项目配套政策从基础配套向品质型配套要求转变。
在市政设施及公共服务配套方面，强化完善项目的道路、电力、给排水、公交车站、通信等市政基础设施配套。按照城市“10分钟社区生活服务圈”和“20分钟街道公共服务圈”目标，强化基础教育、社会医疗、餐饮娱乐、文化体育、社区商业等公共服务设施配置，确保居民就近享受优质的生活、医疗、教育等公共服务。
在项目开发建设方面，积极支持开发品质升级，强化开发项目容积率、绿化率，提升项目品质。出台提升开发项目配套标准，在《关于进一步贯彻房地产开发项目配套设施建设承诺制度的通知》（2015年）、《住宅电梯配置和选型及安装维护标准》（2017年）等文件中，提高开发项目车库车位、电梯等建设数量、标准，强化开发项目的消防等安全设施配置，提升开发项目品质和安全性。积极支持开发项目向智能化、绿色化发展。
专栏2-3 重庆鲁能产品供给升级经验
重庆鲁能积极响应国家供给侧结构性改革政策，适时调整企业发展路径，确立了“泛产业地产发展商”的战略定位，加快从传统房企的“房地产+”向“泛产业地产”转型发展，积极布局商业地产、文旅地产、体育地产、健康地产、科技地产、美丽乡村、大型复合地产等房地产开发项目。
目前，鲁能在重庆的项目已达11个，包括鲁能星城、鲁能领秀城、鲁能南渝星城、鲁能城、鲁能九龙花园、鲁能泰山7号、鲁能北渝星城、鲁能星城外滩、鲁能美丽乡村、鲁能胜地、江津鲁能领秀城。其中，鲁能泰山7号系列产品紧密契合“健康中国”的主题，以体育休闲产业链衍生为核心，探讨体育与住宅地产模块的优化组合，形成独具鲁能特色的复合型运动人居生活，通过体育地产项目促进体育大众化，让体育走进社区，带给人们更加绿色、健康、简约的生活方式。鲁能泰山7号开发项目入市便受到消费者青睐(2)。
3. 提升建筑工艺标准
（1）加快地方标准体系建设
出台《重庆市保障性住房装修设计标准》《重庆市住宅建筑群电信用户驻地网建设规范》《跨越式施工支架技术规程》《建筑护栏技术规程》《重庆市建筑智能化系统工程施工规范》《建筑地基基础工程施工质量验收规范》《非承重节能型烧结页岩空心砌块墙体工程技术规程》《市政工程边坡及挡护结构施工质量验收规范》《改性无机粉建筑装饰片材工程技术规程》等18项地方建设标准，其中强制性标准14项，对提升城市建设和管理水平、保障建设工程安全质量及推动新技术应用具有积极作用。
出台《建筑工程消防验收方案》《关于优化建设工程防雷许可的实施意见》等建筑标准，规范建筑质量、消防、防雷、抗震等建设标准，提升房地产项目安全质量水平。
（2）积极推动建筑新技术、新工艺、新材料运用
顺应绿色低碳、物联网等发展潮流，先后出台《重庆市建筑节能条例》《重庆市深入推进智慧城市建设总体方案》《关于加快推进建筑信息模型（BIM）技术应用的意见》《重庆市人民政府关于加快钢结构推广应用及产业创新发展的指导意见》《绿色建筑评价标准》等政策，提出推广应用BIM技术、智慧智能、绿色节能、钢结构等，大幅提高住宅的工程质量、功能质量、科技含量，并对钢结构房屋、装配式混凝土构件分别给予30元／平方米、350元／立方米的资金支持；要求对未经建筑能效测评或者能效测评不合格项目，不得组织竣工验收和交付使用。
出台《重庆市绿色建筑项目补助资金管理办法》（2015年），推动高强混凝土类、石膏类、加气类和纤维增强类材料等绿色多功能复合材料运用，对金级绿色建筑标识的项目给予财政补助。
专栏2-4 重庆建工集团推动新材料新工艺应用经验
重庆建工集团房地产开发有限公司积极发展装配式建筑、绿色建筑，推广应用建筑新工艺、新技术、新材料。为此，公司成立了重庆建工高新建材有限公司，大力发展装配式建筑。将ERP系统、GPS系统、全面预算管理系统、物联网技术等充分应用到生产经营管理全过程中，生产满足市场需要的叠合梁、叠合板、预制柱、预制楼梯、预制剪力墙、单元体玻璃幕墙、光影成像技术、装饰混凝土、透水混凝土等一系列的装配式预制构件产品，引领重庆建筑产业现代化发展。
积极打造绿色建筑标杆样板。响应绿色生态建筑的政策要求，将彭水新领域项目打造为绿色生态住宅小区，按照重庆市《绿色生态住宅小区（绿色建筑）建筑技术规程》等规范要求，在设计过程中采取多种措施，包括提升绿化覆盖率，设置雨水回用系统及节能灌溉系统，设置与排风设备联用的一氧化碳浓度监测装置，采用墙式通风器系统、严格家居安防系统和小区一卡通平台系统，选用高效节能的住宅及景观光源等，创建一个绿色生态的宜居家园，为小区住户提供健康舒适的居住环境。
4. 加强规划刚性约束
（1）规划政策刚性约束不断强化
《重庆市城市规划管理条例》规定，建设用地单位或个人必须按照规定申领建设工程选址意见书和建设用地规划许可证，明确建筑工程规划管理办理程序。建筑总平面布置要符合城市管线安全距离、园林绿化、市政设施建设等规划，明确规定未取得建设工程规划许可、擅自改变建设工程规划许可证、违反城市建设规划等行为为违法建设行为。
《重庆市城市规划管理技术规定》（2016年）规定，建筑临次干道后退不小于3米，临主干道不小于5米，居住用地住宅面积应大于80%，商住混用地商业面积最低下限调至20%。
《重庆市主城区城市空间形态规划管理办法》强化了主城区范围内建（构）筑物的空间形态及景观风貌规划管理，对不同管控区内的建（构）筑物空间形态实行分级管理。
《重庆市人民政府关于进一步加强主城区控制性详细规划修改管理工作的通知》提出，未经法定程序不得修改控制性规划，要求严格按照程序执行控规修改及论证，强化对房地产开发项目的规划设计约束。
（2）对项目设计要求逐渐提高
《重庆市城市规划管理条例》（2012年）要求提高城市设计水平，要求设计单位加强建筑设计管理，建筑设计要体现城市特色风貌并保护历史文化风貌，推动建筑新材料、新工艺、新技术应用，强化用地规划、市政专项规划红线管理，完善建筑公共服务配套，提升建筑水平。
规划指标标准逐步完善。《重庆市环境保护条例》（2007年）、《重庆市建筑节能条例》（2008年）、《重庆市消防条例》（2010年）强化了建筑规划设计的环境、节能、消防等标准。《重庆市城市规划管理技术规定》（2016年）修订了房地产开发容积率、建筑密度等控制指标，将主城一类居住用地、二类居住用地、商业设施用地容积率上限值定为1.2、2.5和2.5。一类居居住地建筑密度≤40%，二类居住用地建筑密度≤35%，商业设施建筑密度≤60%，车位配建提高到一类住宅2.5车位／户、二类住宅1.5车位／户、商业及办公1.2车位/100平方米建筑面积。《重庆市工程建设标准设计体系表（2016—2020年）》（2017年）细化了建筑工程规划设计的建筑、结构、给水排水、电气、弱电、暖通空调、动力等标准。
专栏2-5 重庆龙湖地产项目规划设计经验
重庆龙湖地产拥有一支专业的规划设计运营团队。在项目规划上，选择城市未来热门区域、离市中心车程30分钟左右、占据山河江湖等稀缺资源，以及选择市政府配套重点规划区域等作为项目重点开发区域；设计之初便从户型、功能、设备、收纳系统、家居智能化等方面进行全方位的科学设计；兼顾产品的舒适性、环保性、功能性、性价比、居住质量、售后服务体系等方面的需求。通过精准的产品设计和市场定位，众多的龙湖项目获得市场和运营的成功，在业界赢得极高的声誉。
在房地产开发实践中，龙湖摸索出一套项目开发建设经验，在立面风格、园林景观、设备安装、技术、配套、施工等方面形成了龙湖标准，实现产品的标准化，并大量复制运用在其他项目上，通过产品标准化树立了龙湖品牌形象。2004年，龙湖获得美国建筑师学会“优秀城市设计大奖”，2013年获全美住宅建筑商协会“最佳国家建筑设计奖”。
5. 加强行业规范监管
（1）加强市场开发主体监管，加强房地产开发企业资质管理
2011年以来，出台《进一步规范三级房地产开发资质审批的通知》等政策文件6个，加大对新设企业实力、自有资金情况、开发经验等审查力度，避免不具备房地产开发能力的企业盲目进入房地产业，从源头上防范风险，提升行业集中度。
1）推动房地产业兼并重组
出台《关于促进房地产开发企业兼并重组实施意见》，支持房地产开发企业通过土地回购、整体收购、项目收购（转让）、股权收购、经营代管、企业合并等多种形式实施兼并重组，促进房地产企业资源整合、优势互补。
2）完善企业退出机制
加大房地产供给侧结构性改革，清理“僵尸企业”和“空壳公司”，优化房地产开发企业结构，增强行业竞争力和抗风险能力。
（2）强化项目开发全过程监管
1）建立健全房地产开发制度，促进行业有序规范发展
完善并推行房地产开发项目建设方案备案、住宅交付使用公示和项目手册管理、项目资本金管理和预售资金管理、配套设施建设承诺和交付使用告知、新建商品住宅交付使用公示等制度，对房地产开发项目的性质、规模、开发期数、开工时间、竣工时间、开发进度和应建配套设施的种类、内容、规模、交付使用时间等内容及相关证明材料进行告知、承诺和公示，规范房地产开发建设行为，提升建设质量和水平。
2）重点强化项目资本金和预售资金监管
2013年以来，出台《重庆市房地产开发项目资本金管理办法》《重庆市商品房预售资金首付款使用实施细则》等6个政策文件，加强对房地产开发项目资本金和预售资金首付款监管力度，规范房地产企业行为，保障工程建设资金，切实维护购房人权益，降低房地产市场杠杆，有效防范市场风险。
（3）建立完善房地产信用体系
1）建立房地产行业信用管理平台及数据库
2011年以来，出台《重庆市房地产行业信用体系建设方案》等信用体系建设相关文件6个，提出建立房地产行业信用管理平台，完善信用信息收集和企业信用信息填报机制，推动对企业开展信用综合评价，运用信用手段强化房地产开发事中事后监管，规范房地产企业开发行为。
2）强化信用的激励约束作用
推动建立守信激励、失信惩戒机制和黑名单制度，建立房地产企业信用信息披露机制和部门联动长效监督机制，将企业信用与资质和项目开发挂钩，通过信用管理优化行业发展环境，促进房地产业良性发展。
专栏2-6 重庆房地产行业主要监管政策文件
房地产开发信用体系主要政策文件（6个）
《重庆市城市建设综合开发办公室关于下发〈重庆市房地产行业信用体系建设方案〉的通知》（2011年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于下发进一步认真核准信用档案管理系统中企业资料的通知》（2011年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于启动我市房地产开发行业信用体系试运行工作的通知》（2012年）、《重庆市城乡建委 重庆市城市建设综合开发管理办公室关于印发〈重庆房地产开发行业信用体系建设与管理暂行办法〉的通知》（2013年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于房地产开发企业信用管理人员备案管理工作的通知》（2013年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于信用信息填报工作的通知》（2013年）。
房地产开发资质管理主要政策文件（6个）
《重庆市城市建设综合开发办公室关于下发进一步规范三级房地产开发资质审批的通知》（2011年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于完善房地产开发企业正式资质续期工作的通知》（2013年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室〈关于进一步做好房地产开发企业资质管理服务工作的通知〉有关内容的通知》（2014年）、《重庆市城乡建设委员会重庆市城市建设综合开发管理办公室房地产开发企业资质办事指南》（2014年）、《重庆市城乡建设委员会重庆市城市建设综合开发管理办公室关于严格房地产开发企业资质管理的通知》（2016年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室调整〈关于进一步做好房地产开发企业资质管理服务工作的通知〉有关内容的通知》（2016年）。
房地产开发资金监管主要政策文件（6个）
《重庆市人民政府关于进一步加强和规范商品房预售资金管理的通知》（2013年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于做好项目资本金统计报表工作的通知》（2013年）、《重庆市城乡建设委员会中国人民银行重庆营业管理部重庆市城市建设综合开发管理办公室关于印发〈重庆市房地产开发项目资本金管理办法〉的通知》（2014年）、《重庆市城市建设综合开发管理办公室关于贯彻落实〈重庆市房地产开发项目资本金管理办法〉有关问题的通知》（2014）、《重庆市商品房预售资金首付款支付使用实施细则（试行）》（2014年）、《重庆市城乡建设委员会重庆市城市建设综合开发管理办公室关于调整项目资本金和预售资金首付款监管优惠政策的通知》（2015年）。