二、公务员道德规范的构成及层次
公务员道德规范,从广义上说,是指公务员在任职期间必须遵循的从政指导思想和执行公务时必须遵循的基本准则,是国家为公务员规定的活动原则、办事规则、言行标准和行政纪律等。这些准则,既是公务员进行职业行为选择的价值依据,也是对公务员职业行为进行善恶评价的标准。从狭义上说,公务员道德规范是指公务员在执行公务活动中应当遵循的行为规范和道德要求。公务员道德规范作为对公务员行政行为的道德要求,是公务员个体的行政活动所必须遵循的道德准则。从规范的存在形式来看,公务员道德规范有这样三类:一是国家权力机关制定的法律;二是政府制定的有关公务员行为标准和活动的政令、政策、条例、制度、规定、规则、守则等,这些都具有行政效力,具有行为规范的性质;三是长期存在于社会活动中并被大家公认,也为每一个公务员内心认可的纪律、习惯、规矩等。前两类规范是成文的,并且是以国家强制力为后盾,采取法律手段和行政手段强制执行的,违者要追究责任,受到处分、处罚,甚至要依法惩办;第三类规范大多是不成文的,也有成文的(是在各种公务制度和行政法规中规定的规范,但大多是不附有制裁措施的强制性规定),主要通过公众舆论、习惯约束、内心信念等形式保证实施。本研究报告限于对前两类规范的研究。
从规范所包含的内容来看,由于行政伦理规范涉及公务员行为的各个方面,而行政活动极其广泛,职能、职位众多,要求不一,因而有着多方面的要求和不同层次的内容。作为一名公务员,职责是从事国家公务活动,代表国家和各级政府履行行政职权,管理国家的各类行政事务,肩负着治理国家的历史使命。公务员还是家庭和社会的一员,因而还承担着对家庭、对社会的责任、义务。公务员道德规范的内容就是由公务员要履行的对政府、对社会、对家庭的各项义务决定的。具体地说,行政伦理规范可分为以下几个层次:
第一个层次:公务员和所有公民一样,在法律面前人人平等,因而必须遵守国家的宪法以及各项法律。同时,公务员还必须遵从社会要求的其他基本规范,如风俗、习惯、伦理道德等。这是最低层次的要求。
第二个层次:国家公务员必须遵守有关公务员的各项法律法规。如必须遵守《中华人民共和国公务员法》,特别是履行其中所规定的公务员八项义务。
第三个层次:国家公务员必须遵守所在行政领域的特殊规范要求。如人民警察必须遵守《中华人民共和国警察法》。
第四个层次:每一个公务员必须遵守本人所在职位的具体规范要求。
第五个层次:有领导职务的公务员,特别是中高级公务员还要遵守标准更高的行为规范。如党员领导干部要遵守《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。
在公务员必须遵守的行为规范中,有许多都是法律性和政治性的规范,但这些规范本身都具有道德价值。而且,无论是以何种形式存在,包含何种内容,纪律和法规都是要公务员来执行和遵守的,因而都无不带有伦理自律的成分。从伦理学意义上来说,道德与道德的履行都是一种境界,有层次高低之分。成文的、制度化的、通过法律和行政手段强制执行的规范是底线伦理规定,是人为了避免受到制裁和惩罚而不得不遵从的规范,是最低限度的伦理要求;不成文的、非制度化的、没有严格而明确的惩罚措施相应的规范是非底线伦理规定,是人在没有外力强制的情况下自觉自愿遵从的规范(事实上,对行为者而言,规范的约束性已不见了),是较高层次的道德规定。底线伦理规定既可通过公务员自律来实现,也可以通过社会强制措施(他律)来实现,非底线伦理规定最终要通过公务员的自律才能实现。不论哪种行为规范,当公务员从被动地遵守行为规范而进入自觉遵守阶段后,其行为也就升华为行政道德行为。