第二节 生态管理的发展和应用
一、生态管理的发展历程
1.生态管理提出的背景
生态管理(ecosystem management,也有学者称之为eco-management)于20世纪70年代起源于美国,90年代成为研究和实践的热门。由于管理和生态系统的复杂性,生态管理无论是作为理论还是实践至今仍处于发展中。生态管理的理论基础非常广泛,它跨越了生态学、生物学、经济学、管理学、社会学、环境科学、资源科学和系统论等学科领域。
发达国家在生态管理的理论和实践上都走在前列。美国联邦政府对生态管理十分重视,各州政府也积极响应,尽管两级政府对生态管理的政策和原则不尽一致,现有的生态管理的理论和方法也还不成熟,但在实践领域已得到广泛的认可。生态管理在现阶段的应用突出地表现在公有土地、流域和国家森林的管理上。如从1985年起,美国农业部要求所有林区都要集中林业管理、森林健康、水土保持、野生动植物等方面的专家,对林区的树木、水土、植被、野生动植物等情况进行综合调查,并在调查的基础上制定林区生态管理规划,实行目标管理,每五年修订一次计划。美国大多数林区的生态管理计划都已实施近十年。实行这种计划可以提高企业对生态环境的责任感,增强企业管理环境绩效的透明度,从而更好地促进生态环境的改善。
1994年,以色列环境部专门成立了农业生态局,为以色列农村引进环保农业技术,进行基本结构设施建设,对农业开始进行生态管理。欧洲正在工业部门中实施一种叫EMAS(生态管理和审计方案)的计划,目的是鼓励公司以一种自我规范和自愿的方式来对环境问题承担责任并减少有害的环境影响。德国建立了企业生态管理协会,它帮助企业采取环境保护措施,根据它们的要求进行生态研究,为解决生态问题提供必要的信息。该协会联合了250多家企业。瑞士、奥地利、瑞典、美国、丹麦、南非也建立了类似宗旨的协会[3]。
2.生态管理的发展历程
现代生态管理源于20世纪60~70年代,它是一种以末端治理为特征的、对环境污染和生态破坏的应急环境管理。70年代末到80年代兴起的清洁生产促进了环境污染管理向工艺流程管理的过渡,力图通过对污染物最小排放的环境管理减轻环境的源头压力。90年代发展起来的产品生命周期分析和产业生态管理将不同部门和地区之间的资源开发、加工、流通、消费和废弃物再生过程进行系统组合,优化系统结构和资源利用的生态效率。真正称得上生态管理的实践可以追溯到20世纪90年代末,旨在动员全社会的力量来优化系统功能,变企业产品价值导向为社会服务功能导向,变环境行为为企业、政府和民众的联合行为,将内部的技术、体制、文化与外部的资源、环境、政策融为一体,使资源得以高效利用,人与自然高度和谐、社会经济持续发展(表1-1)。
表1-1 生态管理的4个发展阶段
生态管理将为解决国家、地区及部门的重大生态环境问题提供决策支持、科学依据和管理方法。目前的生态管理已经从单一生态管理走向复合生态管理。复合生态管理旨在倡导一种将决策方式从线性思维转向系统思维、生产方式从链式产业转向生态产业、生活方式从物质文明转向生态文明、思维方式从个体人转向生态人的方法论转型。复合生态管理将单一的生物环节、物理环节、经济环节和社会环节组装成一个有强大生命力的生命系统,旨在从技术革新、体制改革和行为诱导入手,调节系统的主导性与多样性、开放性与自主性、灵活性与稳定性,使生态学的竞争、共生、再生和自生原理得到充分体现,资源得以高效利用,人与自然高度和谐。
2007年2月23日,全球生态管理大会在法国巴黎召开。会议就人类目前面临的共同生存环境问题和为应对地球日益严重的生态危机所采取的措施举行了6个分论坛研讨,研讨的内容和取得的成效包括以下几方面。
(1)气候反常 论坛研究了气候反常带来的严重后果、国际方面不采取行动造成的损失及提出的解决办法,特别是在能源和交通部门。
(2)共同促进生物多样性 论坛阐述了生物多样性的缺失及其对人类社会的影响。在已采取行动的基础上,论坛提供了一个新的管理模式提纲,以更好地控制生物多样性的缺失。同时关注新兴的问题,如公海海洋生物多样性问题及对国际生物多样性专家的需要。
(3)污染与健康 此论坛关注危险物和废弃物转移的监督,及其全球和地区范围内空气污染产生的影响(包括对公众健康产生的威胁),研究如何更有效地执行污染者付费的原则。
(4)水资源 在千年发展目标中,此论坛讨论了共有水资源管理、公共卫生问题(特别是发展中国家),以及使水资源管理适应气候改变应采取的行动。
(5)开拓思路,面对生态问题的挑战 此论坛讨论了在生态危机中的人类因素。如果要解决当代世界面临的挑战,如人口膨胀、不加控制的城市化及群体贫困问题,个人行为和生产消费方式必须改变。
(6)加强环境领域的国际管理 此论坛草拟了一份如何开展国际合作的重要报告,以反映联合国系统的不完整性和薄弱性,同时通过大胆的机构改革促使联合国环境规划署(United Nations Environment Program,UNEP)转变成有充分力量的联合国机构——联合国环境组织(United Nations Environment Organization,UNEO),来号召加强环境方面的国际管理。
二、生态管理的应用
(一)企业的生态管理
当前,生态管理在企业方面的应用已经较为广泛。企业的生态管理要求:应对全体员工进行环保知识的普及和培训,各级管理者具备的知识结构中应当有基本的生态意识和生态观念;同时企业在发展过程中不应以个体利润最大化为目标,应把环境保护纳入长远的发展战略和决策中,注意企业和自然环境的协调发展,实施可持续发展战略,维护经济增长所依赖的生态环境的有序性,保障经济增长有一个稳定的生态环境基础,而不是仅从利己角度出发对资源无限地索取。根据不同的管理目标和要求,企业一般采用“生态人”管理和战略生态管理的模式。
“生态人”假设是一种全新的管理理念,其实质是组织要按生态文明时代的道德原理和伦理规范来进行管理。“生态人”假设作为生态文明时代管理哲学与管理实践的人性基础,在企业形成正确的发展战略,促进企业可持续性成长,维持良性的竞争环境,推动经济、社会与自然的和谐发展等方面具有重要的现实意义。可以预见,以“生态人”假设作为管理的人性基础,探讨人类管理活动的生态内涵,把人置于复合生态系统整体之中,运用生态整体性、生态关联性进行管理,必将推动人类管理水平的整体提升[4-7]。
所谓战略生态管理是指对一个系统的管理,不仅包括企业自身将采取的战略,而且还包括对整个战略生态系统的识别、规划、实施、评价和更新等进化过程。战略生态系统是由企业赖以生存、发展的外部环境或战略环境所形成的,它是企业及其利益相关者构成的集群,是一种复杂的生态系统。它涵盖的范围很广,包括了影响企业生存与发展的所有方面,诸如政治环境、经济环境、广义竞争环境、行业竞争环境、信息环境、全球环境、自然环境等[5]。
如果说自然生态系统以动物、植物为中心,那么战略生态系统就是以企业为中心。因此,借鉴生物进化论思想的战略生态管理将成为战略管理的一种新模式[8]。战略生态系统是人为改变了结构、改造了物流和商流、部分改变了货币流和信息流、长期受企业经营活动影响、以企业为中心的战略生态系统。由此可见,战略生态比原有的战略联盟、战略合作的范围要宽广得多,它包括了企业一系列的关系,既有垂直关系,即与其供应商、消费者、市场中介机构等的关系,同时还有水平关系,即与竞争对手、其他产业的企业、政府部门、高校、科研机构、利益相关者等的关系。
随着传统行业边界的消失,真正的赢家不是在产品方面而是在建立新的生态系统模式方面超过竞争对手。战略生态管理作为一种全新的战略方式,其主要过程如图1-1所示。
图1-1 战略生态管理过程
(二)企业生态伦理
企业生态伦理是处理企业与生态关系的伦理原则、道德规范和道德实践的总和。作为一种新的管理道德观,它产生于人类生态危机时代,形成于人们对现代化工业文明发展的反思与回顾之中,是伦理学与管理学结合的重要表现。企业的生产经营活动,是一个与环境相互交换物质、信息的过程,也是一个吐故纳新的过程。随着企业生产内容的扩展,企业经营规模的扩大,遍布世界各个角落的大、小企业在无节制地吞噬着自然界的资源,同时又任意把过多的有害废弃物排向自然界。污染物的排放量和生态干扰已经超出自然界的自我调节能力,自然界已不堪负荷,由此产生了严重的环境问题。
因此,这就要求企业必须扩展道德的功能领域,把企业传统伦理道德的功能(调整人与人之间的关系)扩展到调整人与人以及人与自然之间的关系,重视道德保护自然、保护环境的功能。企业生态伦理的提出和构建正是顺应了世界环保运动的潮流,适应了企业实现与自然和谐发展的需要,不仅扩大了企业的责任范围,而且促使企业管理进入到一个新的领域。
1.企业生态伦理的基本观点
(1)和谐观 其是人类社会发展所追求的一种理想境界,也是企业活动应该追求的目标。但在长期的发展过程中,企业在经营理念价值目标上存在的偏差,导致企业在发展中经常出现诸多不和谐现象。企业追求最大经济利益的动机,使之在行为过程中常常以自我为中心、以自然的征服者自居,为了企业眼前的经济利益不惜损害环境和后代的利益,结果导致了企业经济发展与生态破坏的不协调状态。企业生态伦理强调企业仅仅是人类活动这一个大系统中的子系统,其行为与周围生态环境息息相关。如果企业在发展中不考虑其他因素的作用,甚至给其他因素的发展带来危害,企业与环境的平衡一旦被打破,企业也将陷入经济发展与环境破坏的恶性循环中,招致自然界的报复,从而危及自身的生存。
(2)义务观 企业的发展是一个不断向自然界索取物质能量、向人类社会贡献物质财富的过程,同时又是一个不断向自然界排放各种废弃物或有害物质的过程。自然以其巨大的包容能力在供给的同时,吸收、消化着企业所排放出的一切。企业既然享受了自然界的恩赐,当然就有保护自然、维护生态平衡的义务。但是,以往企业忽视了对环境的关注,甚至是随意践踏、破坏其他生物和生态平衡。企业生态伦理要求企业加强自律,把尽义务的职责由社会扩大到自然,承担起保护环境、防治污染的责任。
(3)公平观 公平是企业伦理最主要的原则,其主要体现在各相关因素的利益分配上,即在企业内部不同层次的人员之间、企业与社会之间、企业的眼前利益与子孙后代的利益之间、企业与自然界的利益之间实现合理分配。对于企业内部、企业与社会之间的利益分配,企业伦理给予了极大的关注,有许多规范要求,但对企业的眼前利益与子孙后代的利益、企业与自然界的利益却很少顾及。企业生态伦理观要求企业遵循公平的原则,在实现企业利润的同时考虑企业以外主体的正当利益,在不损害社会利益、后代利益、生命和自然界利益的前提下谋取企业利润,反对种种损害社会利益、后代利益和自然界利益的行为。
2.企业生态伦理的特点
(1)扩展了企业伦理的研究和实践领域 企业生态伦理把企业伦理道德的研究对象和范围从人与人之间扩展到人与自然之间,即从企业社会伦理和人际伦理扩展到企业生态伦理,认为企业在发展中只有维持生态平衡,实现人与自然之间的和谐,实现企业经济效益、社会效益和生态效益的统一,才是符合道德的。
(2)扩大了企业的责任范围 企业不仅以自身的发展为使命,对企业和职工承担责任,而且要承担社会使命、生态使命,对社会、后代、生命和自然界承担责任。企业的“最大利益”不仅包括企业自身的经济利益,而且包括企业的社会效益和生态效益。企业要在不损害社会利益、后代利益、生命和自然界利益的前提下去谋取企业利润。
(3)使企业管理进入到一个新的领域 企业生态道德作为企业文化的重要方面,是企业管理的新领域。有人称它为“绿色管理”,主要是把环境意识和环境保护的要求纳入企业经营管理之中。企业管理不仅要从人出发,进行尊重人的企业管理,而且要从人与自然的关系出发,进行尊重生命和自然界的企业管理[9]。
(三)资源的生态管理
目前生态管理在资源保护和利用方面的应用,较为广泛的是土地资源、水资源、森林资源。这里仅以土地生态管理为例综合分析几个发达国家和我国在生态管理方面的应用实践情况。
所谓土地生态管理,是指用生态理论去研究怎样管理好土地的行为。土地生态管理的目的,是使土地生态协调化,以期土地利用的良性循环,达到对土地的可持续利用。
世界上的一些发达国家十分重视土地生态管理。美国对耕地保护的目标是保障粮食安全,但更大的目标在于保护开敞的空间,保护生态体系。随着经济的快速发展,美国逐渐意识到土地除了是基本的农业生产资料外,更是一种重要的社会和生态资源,具有非常重要的生态价值,进入后工业化社会以后,这些价值的实现是社会生活质量提高的重要体现。而城市蔓延不仅对食物和纤维生产产生重要的影响,导致基础设施的成本增加,更重要的是它损害了土地的生态价值。德国从二次世界大战后至今,对土地利用和农业发展提出过4个目标:①在战后初期的经济恢复阶段,提出的目标是提高产量,满足人民的食品需求;②在生产高速发展的机械化阶段,提出的目标是通过专业化和现代化生产,增加产量,降低生产成本,生产廉价产品;③在经济发达后,提出的目标是改良品种、追求丰产和优质;④在农产品过剩时期,提出的目标是保护环境和资源。虽未提出“保护环境和资源”的字眼,但是,保持土壤肥力、求得持续丰产的观点在人们的思想意识中已牢牢树立。认为土地不仅是一种生产资料,更是一种重要的社会和生态资源,将国土资源的生态问题提高到了一个重要的地位,进而构建资源生态安全体系[10,11]。
1.发达国家资源生态管理
发达国家实施土地生态管理的主要举措包括以下几方面[10,11]。
(1)充分发挥国土规划对资源的统筹管护作用 规划是发达国家实施国土空间合理利用和保护的关键措施之一。如德国空间规划的目标之一是改善居住区环境,保护开敞空间以及发展文化景观。通过土地规划专门划出580个天然林保护区,12个生物圈保护区,12个国家公园,5171个自然保护区,85个自然公园,占国土面积的27%以上。各州也利用土地规划将土地的生态功能发挥出来。如柏林州在其土地规划中明确要求自然保护区的比例应该从占城市面积的1.6%提高到3%,景观保护区域的面积从11%提高到20%。
荷兰开展了多次空间规划,其中第五次空间规划提出要尽可能满足空间需求和保证空间质量的协调统一,兼顾经济增长与环境保护平衡发展。通过维持红线(城市)、绿线和蓝线(以水为基础)土地利用之间的平衡来保证居民有足够的绿色和蓝色空间;同时保护具有国家和世界重要价值的自然景观和文化遗产,在《国家空间战略》中将有国际重要意义的大规模生态区确定为12个国家公园,并拟建12个生态廊道。
从20世纪60年代至今,日本已制定了五次全国国土综合开发规划和三次全国国土利用规划,其他各级、各类国土规划也大都进行了多次。这些规划的编制与实施,在解决第二次世界大战日本经济快速发展中出现的国土利用严重失衡、生态环境遭到破坏、产业布局过疏过密等问题上发挥了重要作用。
(2)建立完善的法律、法规保障体系 依法制定和实施资源质量生态保护法律、法规是发达国家实行资源数量、质量和生态综合管理的共同做法。如美国于1961~1969年相继推出了《联邦清洁空气法案》《荒原保护法案》《水土保持基金法案》《全国历史遗产保护法案》《野生和景观河流法案》《联邦水污染控制的补充法案》《1969年全国环境政策法案》等一系列法规体系。1976年通过了《联邦土地政策与管理法》,限制联邦政府出售土地供个人和企业进行开发利用。1980年通过了《阿拉斯加国家利益土地保护法案》,将阿拉斯加4700万英亩(1英亩=4046.86m2,下同)土地划入内政部的国家公园体系、5400万英亩土地划入国家野生动物保护体系,实行永久保护政策。而德国1998年通过了《联邦土壤保护法》,2002年通过了《联邦自然保护和景观规划法》。《联邦土壤保护法》填补了德国环境保护法的空白,为土地保护、废弃地的整理以及政府有效管理土地提供了法律基础。这部法律旨在对土地进行预防保护和对受到损害的土地进行生态重建,并把土地作为环境的一个组成要素进行保护,强调保护土地的生态功能。
(3)通过土地整理和治理,维护土地生态系统的良好功能 在这方面,德国的做法很具有典型性和示范性。德国土地整理体现了尊重自然、顺应自然和保护自然的理念。
1)在土地整理过程中十分注意最佳地体现生态方面的要求。首先是保持生物多样性。例如,将道路布置在灌木丛的旁边,调整未来农田耕作的方向,以避免山丘和田埂对耕作的影响。如果灌木丛必须被分割开来,则需事先种植和培育一个新的灌木丛加以弥补。其次是保护农用地生态价值。在干旱或潮湿地带,有价值的成片物种与农用地划归不同的土地所有者,通过直接使用现有的河流和水域作为土地分界线,使岸边生长的植物不受损害并得到保持。将农田周围道路或水渠旁边的树木与保留下来的灌木丛或沿岸植物结合起来,作为生物群落的组成部分,以保护农田的生态价值。
2)专门立法,在土地整理之前必须进行环境影响评价。1990年联邦德国颁布了《环境相容性评估法》,指出凡是需要进行土地整理计划方案确认的项目,无论是建设公用或公共设施,还是对现有设施进行改造、拆除或合并,都要进行环境相容性评估。在计划方案的解释报告中,必须有一章内容专门解释计划方案对生态环境保护对象的影响,特别是对动物、植物、土壤和景观的影响。如果土地整理对生态结构的损害不可避免,则必须给予相应的补偿。
3)土地整理过程中注重部门协调、公众参与,体现公众的生态要求。联邦德国土地整理局与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作,提出土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保持和生态环境等方面需要的基本原则和要求。
(4)注重生态用地的保护,维持均衡的用地结构 德国土地利用结构稳定,农业用地和林地占绝对优势,土地的生态安全性高。从2000~2010年,德国农用地大约占其国土面积的53%,林业用地占30%,建设用地(包括建筑及邻近空地、休闲用地)占13%,其他用地(包括水域等其他用地)占4.5%。这种均衡的土地利用结构,为维护区域生态安全提供了坚实的保障。通过一系列的措施,德国生态性用地逐年增加,到2010年年底,德国以生态方式进行耕作的土地面积共有9.907×105hm2,占已利用农业用地(1.67×107hm2)的5.9%。从1992年开始,欧盟、联邦和州要求在农用地中实施生态性用地建设,经营生态产品的农业企业有21942家,占全国农业企业总数的7.3%。
美国的农用地保护政策是围绕生态环境保护制定的,涉及水、土、生物等多种自然资源的一系列政策,是一种集数量、质量与生态管护为一体的农用地管护模式。其保护的重点不仅包括高质量的农田,还包括环境敏感地、易受侵蚀的土地,并且鼓励休耕、退耕,通过税收、贷款等多种方式刺激农用地所有者将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。在联邦、州和地方政府的努力下以及非政府农地保护组织的推动下,美国的娱乐用地与野生动物栖息地不断增加,1945年为2300万英亩,1997年达9600万英亩,增加了3倍多。美国湿地保护计划中的土地面积也快速提升到近200万英亩。
(5)建立完善的生态监控网络 为了保证生态环境免遭再次破坏和污染,德国利用科技手段建立了比较完善的生态监控网络,通过卫星、飞机、雷达、地面和水下传感系统,建立了遍布全国的生态环境监测体系,对德国的气候变化、土壤状况、废弃地、空气质量、降水量、水域治理、污水处理和下水道系统等进行实时监测。
2000年,美国国家自然资源保护局建立起一套自然资源定期清查制度,规定每年清查一次,并编制国家资源清单予以发布。美国还采用网格法建立了覆盖50个州、84.4万个调查点的耕地侵蚀监测网络,定期公布有关成果,为实时掌握全国耕地资源的变化提供了调查数据支持。
1843年,英国建立了洛桑实验站,实施对土壤肥力和肥效的长期观测。随后,世界其他国家纷纷建立长期土壤生态环境定位农业试验站和生态环境监测研究网络,比较有名的有美国的Sanborn试验田和“长期生态学研究网络”、日本的Konosu中央农业试验站、英国的“环境变化研究网络”、东南亚的“农业生态系统网络”等。有些实验站(场)已持续观测60年以上,这为监测耕地资源质量变化、生态环境限制及预测未来生态变化趋势提供了依据和基础资料。
2.我国资源生态管理
我国的土地管理起步较晚,一直以来土地基本是作为资源和资产来管理的,直到1998年《土地管理法》的颁布,才第一次确立了土地的用途管制,并明确利用土地必须依照土地利用总体规划,在大项目建设和土地开发上应当符合生态环境的要求。《土地管理法》规定以保护耕地为核心,对耕地制定了特殊的保护政策;加强了土地的执法监督;将“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策首次写进了法律;实行占用耕地的补偿制度,明确了省级政府保护耕地的责任;确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度,将土地利用总体规划作为实施土地用途管制的依据;将农用地的转用审批,作为实施用途管制的关键。对基本农田的保护做了比较详细的规定;对土地开发又提出了一定的限制条件。以上这些都是在土地生态管理上迈出的可喜一步,但依然还停留在一种被动的管理层面上,没有真正达到生态管理的要求。生态土地管理则是要求土地管理必须以生态理论为指导,是一种主动的管理,是将土地真正纳入生态环境,并将土地作为生态环境管理的一个重要组成部分,是实现经济可持续发展的重要手段之一。我国十分有必要借鉴发达国家在土地生态管理方面的先进经验,用生态理论建立土地利用规划体系,建构和完善生态土地管理的运行机制和管理程序,将“管理”与“整理”并重,“规划”与“计划”衔接,综合运用多种手段实施土地的生态管理。