第三节　　在发展中保护，在保护中发展

我国人口总量持续增长，工业化、城镇化快速推进，能源消费总量不断上升，污染物产生量继续增加，人民群众的环境诉求不断提升，突发环境事件数量居高不下，环境总体恶化的趋势尚未根本改变，形势依然严峻，压力还在加大，如何实现环境保护与经济发展的相互协调、相互促进呢？坚持在发展中保护、在保护中发展，积极探索环境保护新道路，这是第七次全国环境保护大会所给出的全面、清晰和完整的回答， 《国家环境保护“十二五”规划》在此基础上进一步明确了环境保护工作的主要任务和重点工程。而且，在第七次全国环境保护大会召开之前，国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）。

一、 《关于加强环境保护重点工作的意见》⁽³⁾

为深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，提高生态文明建设水平，在第七次全国环境保护大会召开之前，国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》，全文5000余字，共16条（故简称为“国环16条”），全面汇集了新形势下我国环境保护的国家意志，是指导全国环保工作的纲领性文件，有四个主要特点：

一是举重若轻。 “国环16条”具有鲜明的时代特征，肯定、坚持和发扬了已有的成功经验和有效做法，深化、提炼、升华了对环保工作的认识，其核心主旨是“积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”，根本动力是“以改革创新为动力”，目标指向是“推进环境保护历史性转变”，前提条件是“不断增强环境保护能力”，基本保障是“健全环境管理体制和工作机制”，基本要求是“强化对环境保护工作的领导和考核”，基本做法是建设六大体系，即与我国国情相适应的环境保护宏观战略体系、全面高效的污染防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境保护法规政策和科技标准体系、完备的环境管理和执法监督体系、全民参与的社会行动体系。

二是有的放矢。 “继续加强主要污染物总量减排”仍然是当前及今后一段时期的中心任务。长期内我国经济发展速度仍将处于高位，短期内我国能源消费结构还无法根本性扭转，因此，改善环境质量、提升生态文明建设水平的基本表现就是“特征污染物排放总量控制”，为此，需要设置前提条件，划定生态红线，构筑法律保障，发展环保产业。设置前提条件就是“把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环境影响评价审批的前置条件”，继续严格执行环境影响评价制度这一成功做法。划定生态红线就是“编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，从而可以对各类主体功能区进行分类管理，分别制定相应的环境标准和环境政策来加大生态保护力度。构筑法律保障就是要全面构建环境法律法规框架，需要“抓紧推动制定和修订相关法律法规”，需要“健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制”，从而为环境保护提供更加完备、有效的法制保障。发展环保产业的重点就是“加大政策扶持力度”，运用先进技术来推动传统产业的环保化发展。

三是抓大放小。践行科学发展观，落实以人为本，在环保领域就是要着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。重金属污染防治主要是做好集中治理和合理调整，要“对重点防控的重金属污染地区、行业和企业进行集中治理”，要“合理调整涉重金属企业布局，严格落实卫生防护距离，坚决禁止在重点防控区域新改扩建增加重金属污染物排放总量的项目”。化学品环境管理要从“科学规划和合理布局”入手，关键是“提高化学品生产的环境准入条件和建设标准”，出路是“推行工业产品生态设计”。要继续深化重点领域的污染综合防治，水污染综合防治的范围要从地表深入到地下，大气污染综合防治的标准要逐步提高。农村环保要推行“农村环境综合整治目标责任制”，重点治理农村土壤和饮用水水源地污染。 “以运行核设施为监管重点，强化对新建、扩建核设施的安全审查和评估，推进老旧核设施退役和放射性废物治理”来确保核与辐射安全。

四是均衡统筹。在战略上要均衡统筹环境保护和经济社会发展、环境政策和经济政策的关系，做到“在发展中保护，在保护中发展”；在宏观上要均衡统筹环境基本公共服务的覆盖，要“把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入”，要“完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方和重点生态功能区环境保护的转移支付力度”；在策略上要均衡统筹治理与风险防范的同步，要“完善以预防为主的环境风险管理制度”，有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件；在工作上要均衡统筹公众参与对国家环保意志的支撑，在环境影响评价过程中要“充分征求社会公众意见”，在加强环境保护能力中要“培育壮大环保志愿者队伍”。

总体而言，我国环境状况是局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大，环境压力比世界上任何国家都大，环境资源问题比任何国家都突出，解决起来比任何国家都困难。 “十二五”时期我国的环保工作，任还重道尚远，主要应把握以下三点：

一是抓住难点，即正确处理环境保护与经济发展的关系。当下的资源挑战和环境压力，就是没有完全处理好环境保护与经济发展之间关系的后果。积极探索环保新道路，就是致力于正确处理环境保护与经济发展的关系。近年的环保事业发展，基本做到了环境质量不退化、环境问题不恶化，今后几年乃至更长时期，要把环境保护全面融入经济社会发展全局，要坚持环境保护与经济发展相协调，积极参与宏观调控，主动服务经济发展大局，以环境容量优化区域布局，以环境管理优化产业结构，以环境成本优化增长方式，推动绿色发展、安全发展。要构筑有效防范环境污染和资源环境损耗的重要防线，在群众要求、条件允许的情况下可以考虑经济增长让步于环境保护，以尽可能小的环境代价支撑更大规模的经济活动，不断推动经济社会可持续发展，提高生态文明建设水平。

二是应对热点，即完成《国家环境保护“十二五”规划》确定的减排目标。就我国目前的环境与经济发展状况而言，治污减排既是攻坚战，又是持久战。《国家环境保护“十二五”规划》确定的减排指标增多了，减排潜力却减少了，因此， “国环16条”创造性地提出了许多有效措施，如“把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环境影响评价审批的前置条件” “完善减排统计、监测和考核体系，鼓励各地区实施特征污染物排放总量控制” “提高重点行业环境准入和排放标准” “在大气污染联防联控重点区域开展煤炭消费总量控制试点”，等等。这些措施既强化了减排指标的约束作用，又为各地区下一阶段减排工作的开展指明了方向；既有“十一五”时期成功经验的延续和发展，也有新形势、新条件下的政策制度创新。

三是突破重点，即着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，从严控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩建设项目，优先解决重金属污染、持久性有机污染物和土壤污染问题。为此， “国环16条”在具体措施方面提出了24个“加强”、11个“强化”；在具体方法上提出了7个“总量控制”、2个“禁止”、2个标准“提高”；在具体手段上提出了13个“责任”、1个“问责”、4个“追究”；在执行细节上下了真功夫，加大了工作力度。

二、践行“在发展中保护、在保护中发展”⁽⁴⁾

“在发展中保护，在保护中发展，积极探索环境保护新道路”是新形势、新起点下正确认识环境保护和经济发展相互关系的基本要旨，在实践中要牢牢把握、不懈坚持以下五个基本方面。

其一，基本原则是明确环境是重要的发展资源，良好环境本身就是稀缺资源。发展离不开劳动资源、资金资源和技术创新，除此之外，可持续发展还离不开良好的生态环境。考虑到环境状况与人的健康状况息息相关，国家和政府要勇于承担环境保护责任，要采取最严格的环保制度、最先进的环境准入标准、最严厉的执法尺度，确保“生态红线”不逾越、环境基本公共服务底线不突破。

其二，长效机制是进一步完善环境经济政策、充分发挥市场机制的作用。环境是资源，环境问题的背后是资源问题，是资源过度消耗的问题；环境、环保的本质是发展，环境问题本质上首要的是发展方式问题；也就是说，企业是环境保护的主体，要进一步充分发挥市场机制的作用来统筹发展和环保，进一步推进环境经济政策进入再生产全过程，充分发挥环保投入的带动作用，充分发挥“以奖促保”、 “以奖促治”、 “以奖代补”、绿色证券等的先导作用，充分发挥环境资源价格的调节作用，充分发挥脱硫脱硝电价等的促进作用，充分发挥生态补偿的扩容作用，充分发挥排污权交易的倒逼作用等。

其三，关键环节是环境质量改善。基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。环境质量稳定并有改善是环境保护和经济发展相互融合的直观感受，要围绕推进环境基本公共服务均等化和改善环境质量状况，完善一般性转移支付制度，加大对国家重点生态功能区、中西部地区和民族自治地方环境保护的转移支付力度。

其四，新的增长点是大力发展节能环保产业。新形势下环保更需要大投资、大投入，这就是扩内需；发展节能环保产业就是构建资源节约、环境友好的国民经济体系，因此，要大力发展节能环保产业，加强科技支撑，迅速提高环保产业化水平，环保产业的工业增加值要超过环保投入，与此同时，促进传统产业的环保化，使创新产出大于治理投入。

其五，共同愿景是实现经济效益、社会效益、资源环境效益的多赢。强化倒逼机制，进一步提高企业的环境准入门槛，促进企业环保投入进一步加大，确保单位产品污染物排放量进一步降低。丰富先导机制，继续执行差别化产业政策，促进消费模式的改进，微观上要确保节能环保能帮助企业增效，形成正激励；宏观上要能够确保环保投入的经济效益，实现正循环。

三、新时期的环境经济政策⁽⁵⁾

在认清国情、妥处世情的基础上，七次环保大会制定了“在发展中保护、在保护中发展”的总基调，提出了“积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环保新道路”的总要求，指导“十二五”时期环保工作的开展。七次环保大会为新时期、新形势下的环保工作提出了更高的要求，同时也为连接环境政策与经济政策、全面协调发展与保护关系的环境经济政策的研究制定，赋予了新任务、提供了新机遇，具体来讲，从宏观、中观和微观三个层面提出了明确的任务和要求。

一是要从宏观层面研究制定覆盖再生产全过程的环境经济政策。针对经济活动的“生产、流通、分配、消费”等环节均存在环境污染的现象，应有针对性地设计研究相关政策手段从而建立覆盖整个经济活动的环境经济政策体系。影响企业生产环节的环境经济政策主要有绿色信贷、绿色保险、环境财政、环境税／费政策，其中，来自金融机构的资金是企业生产活动得以维持的根本，因而绿色金融政策会直接影响企业的生存；环境税／费政策一方面通过惩罚性手段使得外部性内部化，增加企业生产成本，另一方面通过优惠政策来激励企业改善自身环境行为，降低企业生产成本；而环境财政政策通常为激励性政策，通过补贴或转移支付的形式来降低企业生产成本。影响商品消费环节的环境经济政策主要包括绿色采购政策、环境标志产品认证政策、环境税／费政策和信息公开政策，上述政策主要是需求侧管理，其中，绿色采购、环境标志产品认证和信息公开政策可直接引导各消费主体选择环境绩效较好的厂家生产的商品或本身环境污染较轻的商品，而环境税／费政策通过增加或降低消费者的消费成本，引导绿色消费。而环境污染责任保险制度可有效降低生产、流通、消费环节的环境污染事故发生的风险。绿色贸易政策旨在抑制“两高一资”产品的出口，可以鼓励生产过程中污染轻、生态影响小的产品的出口，从有针对性地抑制和鼓励国外消费的角度，引导和倒逼国内环保升级。上述多环节、多层面、多角度且各有侧重的环境经济政策，为达到刺激内需、调整经济结构、提高发展质量的政策目标，从“经济增长、结构调整、民生改善”这个聚集点和连接点，直接提供了灵活、有效的备选政策工具组合。

二是从中观层面研究制定针对特定区域和行业的环境经济政策。针对重点行业和重点区域的环境问题有针对性地制定政策、开展工作，就是牵住了环保工作的“牛鼻子”。电力行业和钢铁行业是典型的高硫、高氮行业，二者的二氧化硫和氮氧化物排放量占工业排放量的60%左右，造纸行业和印染行业的化学需氧量和氨氮占工业排放量的40%左右，控制住了四个行业的排放总量，就为总量减排目标的实现提供了重要保障。同时，我国的大气、地表水、地下水、重金属等污染，均呈现典型的区域化特征，如京津冀、长三角、珠三角等区域细粒子导致的灰霾天气，湘江流域、 “锰三角”等区域的重金属污染等。如果能够针对区域性的问题出台一些地区性的环境经济政策，或是将一些主要环境经济政策的试点选择在重点区域，将对区域性的环境质量改善起到巨大支撑作用。具体来讲，主要有针对重点行业和区域开展排污交易试点，针对重点行业深入开展差异对待、兼顾奖惩的绿色贸易和绿色信贷研究，在区别基本需求和非基本需求的基础上对电、水、气等涉及民生的资源产品实行有区别的价格政策，以及完善旨在维护区域间发展与环保机会公平均等的生态补偿和绿色财政政策等。而且，上述中观层面的环境经济政策，一方面是促进总量减排、质量改善和风险防范等环保重点工作的关键环节，同时也是促进环境基本公共服务均等化、保障和改善环境基本人权、更好地发挥环保在服务民生中的重要作用的政策保证。

三是从微观层面研究制定直接作用于企业的环境经济政策。直接运用价格、税收、财政、金融等经济调节手段，给予经济主体足够的激励，将环境问题内化到企业的决策过程中，成为其决策的变量，这样企业在做决策之前就会像考虑劳动力与资金成本一样，将所采取的行动作为一个决策因素，或是将保护环境本身作为一种可盈利的事业加以发展，从而实现经济发展与环境保护的双赢。具体来讲，该部分的环境经济政策主要包括资源定价、绿色税收、环保投资、绿色保险、绿色证券、排污收费等。这是为充分发挥市场机制在污染防治、生态保护和资源配置中的作用，催生企业节能减排的内生性动力而进行的资源环境改革的关键环节，是牵一发动全身的基本制度和根本措施。

总体来讲，在新时期，我们需要建立和完善低成本、高效益、广覆盖，与环保法律法规体系有效配合衔接，激励和约束并重的环境经济政策体系。充分发挥市场机制在污染防治、生态保护和资源配置中的基础作用，从宏观层面协调经济发展和环境保护，从中观层面引导和倒逼经济转型，从微观层面直接刺激企业等社会主体自觉开展节能减排。

四、新时期环境经济政策的基本框架

第七次环境保护大会对“十二五”时期环境经济政策的研究制定从宏观、中观和微观三个层面分别指明了方向、提出了要求，而《国家环境保护“十二五”规划》和国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》等一系列重要文件则基于“污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复”四项基本原则，围绕着“在发展中保护，在保护中发展”的主题和解决现阶段重大的环境问题的目标导向，分别提出了33项和27项“十二五”时期拟重点研究和应用的环境经济政策，明确布置了该时期环境经济政策研究制定的整体框架和重点任务，具体有：

（1）建立一个基本制度，即完善环境产权制度。从法律层面明确环境的稀缺资源地位，界定环境剩余容量用益物权的地位，为有效发挥环境对经济转型的倒逼作用，同时也为建立基于此的市场交易和环境金融创新等环境经济政策打下坚实的理论和实践基础。赋予地方政府环境产权和使用权的分配权力，通过排污许可证制度、排污权交易和生态补偿等手段，利用市场机制促进节能减排。

（2）完善一项根本措施，即建立全成本的资源定价机制。建立全面反映资源开发、污染治理、环境损害、生态恢复和安全生产成本的资源定价机制，运用价格杠杆调节资源的开发利用行为，收回开发和使用成本。

（3）构建一套基础方法，即环境经济政策效果综合预测与评估方法，结合未来国家环境经济政策研究制定领域的重大需求，采用多学科交叉理论与方法，运用先进的模型和计算机模拟技术，围绕环境经济形势分析与预测、环境经济政策的环境与经济效益模拟分析、多政策效果协同评估等重大方向，构建有效满足需求、辅助决策的环境经济政策效果综合预测与评估方法，为我国环境经济政策的研究制定提供强有力的技术支持。

就环境经济政策的框架和层次来说，宏观层面的覆盖再生产全过程的环境经济政策主要包括建立和完善绿色信贷制度等31项具体政策，中观层面的针对特定区域和行业的环境经济政策主要包括建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度等11项，微观层面的直接作用于企业和个体的环境经济政策主要包括对高耗水行业实行差别水价等11项。具体如表1-2所示。

五、十八届三中全会后的环保改革与发展⁽⁶⁾

党的十八大报告提出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》）中专设“加快生态文明制度建设”篇章，对环境保护改革与发展做出了科学的顶层设计和制度安排，提出了崭新的改革思路与发展模式、明晰的制度理念与制度框架，设计了系统整体、覆盖全面、功能齐备、结构协调、统分结合、充满活力的环境保护制度体系，新一届中央领导集体对加强环保工作不仅在认识上“高屋建瓴”，而且在举措上“点穴到位”。具体来讲， 《决定》勾勒出了环境保护改革与发展的路线图，主要体现在九个方面：

一是从发展理念来看，要终结以牺牲结构和资源环境换取经济增长速度的模式。 《决定》从理论认识和制度安排两个层面，深化和丰富了对发展的认识，破除了对GDP的盲目崇拜，摈弃了“一切为了增长，增长就是一切”的错误发展理念，不再把GDP作为评价考核工作的唯一指标，消除了官员晋升激励单一与政府全面职能间的矛盾，封死了以牺牲结构和资源环境换取经济增长速度的生存空间。

改革开放以来，我国经济以年均9.9%的速度增长，从一个贫困落后的国家顺利跨入中等收入国家行列，超越了历史上任何一个经济体所创造的发展奇迹。可是，经济高增长、环境高恶化的特征显著，污染事件频繁发生，当年西方国家“先污染后治理”的覆辙重蹈似乎在所难免。这与我国底子薄、科技落后等基础国情有关，也与我们对发展的内涵、本质与要求认识不足有关，更重要的是与片面追求增长速度的扭曲政绩观和相关制度安排有关。由于传统GDP的计算方式存在着未扣除资源消耗成本和环境退化成本的缺陷， “发展是硬道理”被片面甚至被肆意理解为“增长是硬道理”，因而“提高GDP是第一要务”， “不顾一切要增长”，在追求G DP规模扩大的刺激下，各地反复重演“冲向底部”锦标赛，不断降低投资门槛，引进高消耗、高污染项目，导致了生态系统与经济系统相逆向、同背离、齐异化。

破除唯GDP发展模式，关键在于破除针对GDP的“一刀切”式考核机制，尊重与突出发展的全面性、协调性和差异性。经济社会发展和现代化建设是由各种要素和环节构成的，是一个外部总量提升、内部结构优化的过程，不仅要关注经济规模增长，更应将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，并大幅增加考核权重，促进更全面、更健康和更均衡的发展。

二是从改革与发展的路径来看，要走一条靠体制改革、制度约束的新路。《决定》明确将靠体制改革、靠制度约束逐步、系统推进作为加强生态文明建设的指导思想、基本思路和基点前提，深刻反映了环境保护改革与发展的趋势和要求，回应了人民群众的期盼和关切，为在新的历史起点上全面深化改革、加强环境保护工作指明了方向。

近年来，环保工作力度加大，但生态环境仍不断走下坡路的惨痛教训表明，靠环境污染自动催生发展转型、靠个别地方或部门大胆突破、靠官员思想自觉实现断腕改革的零星探索，这样的环境保护老路是走不长、走不久、走不通的。生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，必须依靠制度来整体、系统、有序推动变革，依靠制度规范和约束各个主体从而形成新的行为模式，使各主体各司其职、各就其位，集全社会力量建设生态文明。

当前，特别是要完善科学决策制度，提高各级决策者对环境保护的政治领导力；要强化法制，提高各类当事主体对环境保护法律法规的执行力；要形成道德文化制度，提高全社会对生态文明理念的行动力。要通过改革生态环境保护管理体制，通过完善生态文明制度体系，把党和政府全面深化改革、推进现代化建设的决心和力度与人民群众享受蓝天碧水、建设宜居小康的愿望和干劲有机结合起来，形成强大合力，努力建设产业美、环境美、人居美、文化美、生活美的现代化城乡，构建人口、经济、社会、生态等协调发展的全面小康，建设生态文明的美丽中国。

三是从改革与发展的主题来看，要努力构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。人是发展的动力，也是发展的目的，人的发展更是社会历史进步的尺度。自然是经济社会发展和人全面自由发展的基础和保障。 《决定》提出要推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，从人类社会与生态系统的发展目标、发展互动和发展路径等对加强环境保护提出了具体要求，要达到人类经济社会发展与生态系统同向发展、和谐共生、互相促进、良性循环的终极目标。当前，人与自然的关系是经济社会发展和现代化建设所要厘清和阐明的首要基本问题，也正是生态文明建设所着力调节和理顺的重要课题，人与自然关系的紧密、融洽、同向和融合程度更是现代化进程的衡量标尺之一。

现代化建设需要环境保护提供动力。资源环境问题是我国经济社会发展所面临的重大短板、制约与瓶颈，如马斯洛需求理论所寓，越是向前发展，人们就会有越多、越高的期待，不仅要提高物质生活水平、追求精神生活的丰富，更希望生活的环境优美宜居，能喝上干净的水、呼吸上清新的空气、吃上安全放心的食品，正所谓“民之所望、施政所向”，现代化给环境保护提出了新的更高要求，也为环境保护提供了新的驱动力。

现代化建设需要环境保护指引路径与格局。我国要立足于国内实际，不能像发达国家那样立足于“污染转嫁”，要探索出一条绿色发展之路，需要弥合经济社会再生产与资源环境再生产两者间的矛盾，建立生态环境物质流与经济社会价值流之间的融合关系，为在人与自然和谐发展约束下推进人类自身发展、推动现代化建设、从根本上解决全人类与生态环境之间关系协调的难题做出历史性贡献。

四是从改革与发展主线来看，要在着力打造中国经济升级版进程中加强环境保护。打造中国经济升级版，就是打破对传统发展路径的依赖，推动经济发展质量和效益“上轨道”，从已有的不平衡、不协调、不可持续的发展轨道转换到新型的更加平衡、更加协调、可持续的发展轨道上，着力扭转与改变现有结构重、消耗高、排放多、循环少的经济结构、生产方式和消费模式。

环境问题本质上是发展方式、经济结构和消费模式问题，制约资源节约、影响环境友好的制度环境和个人行为中的绝大部分也产生和存在于经济系统。当前，我国传统污染问题尚未得到有效解决，新污染问题接踵而至，环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，污染物排放拐点以及环境质量拐点均未出现，少数几项污染物排放指标下降并不意味着环境状况开始好转。环境问题的解决，仍需要回归到其原因之中探索解决之道。因此，中国经济升级版的成功打造、环境友好的国民经济体系、产业结构、生产方式和消费模式的成功构建，是生态文明和资源节约、环境友好型社会建设的标志性成果。

打造中国经济升级版的环境保护，就要大力发展绿色经济、循环经济和低碳经济，以生态环境容量和资源承载力作为发展的约束条件和内生要素，将资本、人力、技术和环境等诸要素组合、优化来促进经济发展与效率提升，逐步摒弃依靠要素投入型的粗放式增长方式，形成节约资源和环境友好的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，实现经济发展与环境保护的协同协调与双赢，使经济系统在创造财富和利润的同时，也不断创造生态盈余、积累生态资本。

五是从改革与发展的动力来看，提出要依靠市场这只“看不见的手”来助推环境保护。 《决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，着力建设法治型、服务型、开放型政府，管住政府这只“闲不住的手”，使政府职能越位的归位、缺位的到位、错位的正位，真正成为规则的制定者、秩序的维护者和公平正义的守望者。环境保护既是关系国计民生、长远发展的基础领域，也是政府越位、缺位和错位现象多发的突出领域，更是提升治理能力、改善治理模式的关键领域。

处理好政府与市场的关系，是改革的核心，也是环保改革与发展需解决的重大问题。既要充分发挥政府调控作用，建立公平开放透明的市场规则，以弥补市场失效；更要充分发挥市场机制的决定性作用，通过明晰产权提高环境资源利用效率，利用市场机制低成本高效解决环境污染问题，彻底打破资源低价、环境廉价的体制根源与制度环境。

发挥市场对资源包括环境资源配置的基础性作用，要通过推进生态成本核算，加快自然资源及其产品价格改革，实行资源有偿使用和生态补偿制度等，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，充分体现环境容量资源的价格属性、生态保护的合理回报、生态投资的资本收益。通过推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理等，更多地运用市场经济的手段来推进环境保护。

六是从处理环境保护与经济发展关系来看，要结合政府职能转变推进环保工作。发展仍是解决我国所有问题的关键，但迫切需要在环境与发展之间寻求新的平衡，摆脱过去那种经济决定环境的藩篱，走向环境决定经济的新轨。不管经济如何增长，不管如何降低能耗和排放量，都必须以生态承载力为依据。

现阶段，我国环保工作处于从企稳求进、筑基有为向稳中有进、强基向好转换的阶段，面对严峻的环境问题，一些地方政府仍然缺乏紧迫感与积极性。事实上，当GDP增长仍在一些人心目中占据主导地位的时候，环境安全往往被抛诸脑后，一旦出现问题，要么处罚企业，要么撤换环保局长，而淡化甚至忽略自己的责任。没有严格的问责标准，没有严厉的执行手段，地方政府必然存在侥幸心理。 《决定》第一次将环境保护纳入地方政府职能范畴，明确了地方政府在生态环境保护中的角色与职能。

结合政府职能转变推进环保工作，就要完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力，改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者环保工作的问责力度，特别是把环保工作实绩作为任用干部的依据。更为基础的是，还要推动形成道德文化制度，提高全社会保护环境的自觉行动能力，需要将环境保护观纳入社会主义核心价值体系，强化企业的社会责任感和荣誉感，弘扬保护环境为荣的道德风气，培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，逐步形成“利益相关、匹夫有责”的社会主流风气。

七是从工作思路和方法来看，要整体推进和重点突破。 《决定》既注重若干基础性、长效性制度的逐步构建与完善，如自然资源产权制度及以该制度为基础的一系列资产化、市场化的管理制度，同时，又针对我国现有资源环境管理制度体系中的重大问题和关键欠缺，直接指明了重点制度建设与完善工作。

要加强统一监管体制建设。生态文明建设必须尊重顺应自然生态规律，而生态系统具有整体性、系统性等特点，所以不能用孤立、割裂的观点来推进环保工作。在现有体制中，生态、环境、资源管理权限分散在过多的部门中，既阻碍了相关资源的科学有效配置，也不利于开展统一协调和监督管理，降低了市场和政府两方面的效率。《决定》提出了要改革生态文明体制，加强统一监管，建立生态文明建设的顶层设计和决策部门，促进环境与发展的综合决策机制，改善环境要素综合保护与自然生态系统管理的关系，明晰相关部门的生态保护责任与职能分工关系，加强协调与合作，理顺管理体制。

要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。一方面，我国目前环境管理主要是针对常规综合理化污染物指标的监督管理，缺乏针对毒性污染物的精细化管理；另一方面，环境问题与污染现象内嵌于经济社会发展全过程、各方面，具有产排污主体多、节点多、来源多、原因多、因子多、差异大、波动大、问题种类多、链条长、耦合复杂等原因与特点，导致监督监管难度极大。《决定》明确提出要“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”，实现环境管理政策对污染行业、污染行为和污染物的全覆盖以及精细化管理，切实建立基于环境健康的环境管理体系。

八是从融入经济社会发展主战场来看，提出要以环境保护优化新型城镇化健康发展。城镇化最有希望的，也最是短板的就是环境保护。《决定》提出推进以人为核心的城镇化，中央城镇化工作会议进一步提出在城镇化过程中要“坚持绿色循环低碳发展”，切实将资源节约、生态安全、环境容量、开发强度、人的感受等作为城镇化的出发基点、约束条件及目标导向，走出有中国特色的城乡生态文明一体化、协同化发展的新型城镇化道路。

走中国特色新型城镇化道路，需要推动产业和城镇融合发展。要坚持以生态文明的理念建立空间规划体系，科学划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，划定生态红线，统筹城乡人口、资源、环境以及产业成长、基础设施、公共服务等协调发展。要将生态文明的理念渗透到传统产业的转型、升级、改造中去，渗透到新兴产业的研发、建设、发展中去，走集约、环保、节能、生态的产业与城镇融合发展新路，既要防止出现“睡城” “空城”，也不能造成“垃圾围城” “雾霾罩城”。

走中国特色新型城镇化道路，需要促进城镇化和新农村建设协调推进。当前，应该更加重视农村地区环境保护，用生态文明的理念来发展现代农业、培育新型农民、建设新农村。特别是要通过构建资源节约、环境友好的农业生产体系，提升农业的经济、社会和生态效益，发展“美丽产业”，激活“美丽经济”，建设“美丽新农村”。

九是从制度保障体系建设来看，要建立“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系。西方国家经历过环境污染历史，其环境拐点或源自对法规的严格执行，或来自民间频发的环境诉讼，有时也可以来自资源能源价格的大幅度调整。但这样的动力来源代价过高，波动太大，在我国又是欠缺的。《决定》从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，针对政府决策、国土开发、企业运营等市场经济中所有相关主体的主要行为，设计提出了在关键节点、主要环节实施全程管控、精准调控的环境保护制度框架体系，旨在将生态文明的思维方式和行为模式灌输和拓展到经济社会发展的各方面和全过程，在拓展制度覆盖面、增强制度威慑力的同时，也特别注重明晰制度间的具体分工和增强理顺内在逻辑关系。

一方面，从生态环境的本质特征来看，环境是一个由多重要素组成、受多种因素影响的复杂的巨系统，同时，环境问题产生于经济社会发展的各方面和全过程，即环境系统与经济社会系统深度耦合，呈现现象多样、来源复杂、主体繁多等特点。另一方面，我国污染形势呈现结构型、压缩型和复合型的复杂特征，更使得仅针对少数的、现阶段表现突出的资源环境问题，实施相对孤立、单一的对策、手段，无法从根本上全面有效解决资源环境问题，必须建立全面系统、针对性强的制度体系和长效机制，全面增强制度的覆盖面和针对性，优化制度间的内在逻辑与分工协同，针对所有主体、关键环节、主要行为进行协同有效的“防、管、惩”，整体系统而又分工明确地推进生态文明建设。

完善环境保护制度框架，需要统筹考虑和完善新制度与现有制度，从而形成制度合力，还需要明确部门职责分工，进一步明确环保、林业、农业等部门的生态文明职责与任务，加强统一和协调，增进部门间的协调性，形成有效合作联动机制。建立环境与发展综合决策机制、参与机制、监督机制、考评机制、技术创新机制并理顺行政管理体制，形成经济发展与资源环境保护的良性互动关系。

《决定》以更高的层面、更广的视野审视环保工作，既加强完善了环保制度的顶层设计，又切实指明了改革推进的目标、方向、路径和重点，为环境保护的改革与发展提供了重要机遇。我们要以克服制约环境保护的制度性桎梏为突破口，以环保领域重大战略任务为切入点，以基础性、根本性重大制度与政策构建完善为主攻方向，系统筹划与精心设计环境保护改革与发展任务，通过全面深化改革，促进生态文明建设的提质增效，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”和建设“美丽中国”提供长效机制与制度保障。