“刘秋海事件”中行政行为的合法性辨析

根据行政法学的一般原理，行政行为的合法要件主要有三：行为主体合法、行为内容合法、行为程序合法。在“刘秋海事件”^*的整个过程中，作为行政主体的广西壮族自治区北海市公安局交警支队银海区大队(以下简称“银海交警大队”)所实施的行政行为是否具备此三个要件呢？只要对银海交警大队的整个行为稍加分析，即可发现在所有三个要件上，银海交警大队的行政行为均存在缺陷或瑕疵。^注6

首先，在主体要件上，行为合法要求行为主体(行政机关或法律、法规授权的组织)享有主管相应行政事务的行政职能；行为的实施者是该行政主体内分管相应行政事务的公职人员。在本案中，银海交警大队虽然享有处理道路交通事故的职权，但行为的实施者林某并非处理道路交通事故的专职人员。林某当时实施的此项行为，完全应该也完全可能由银海交警大队内专司此职的事故科的专职人员实施，但林某却凭熟人关系，并且是身着便装去行使了本不应由其行使的行政职权，从而导致了行政行为主体合法性的重大瑕疵。此外，林某扣车后，不是自己或安排行政机关内的司机将车开离现场，而是让事故当事一方的亲属陈某将车开走，更是使行为主体瑕疵进一步扩大化了。

其次，在内容要件上，行政行为合法要求行为主体依法实施行政行为，且相应行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。在“刘秋海事件”过程中，银海交警大队实施了两项行政行为：一项是扣车扣证行为；另一项是确认事故责任行为。此两项行为均有主要证据不足和适用法律、法规错误的缺陷。银海交警大队实施此两项行为的事实根据是：相对人冯某是3.12事故的肇事者(嫌疑人)，并在肇事后逃逸；冯某所驾车辆即是3.12事故的肇事车，但是对此种事实的认定却缺乏有力的证据支持。认定相对人交通肇事，至少应有现场勘验笔录和对有关道路状态的检验或鉴定结论(参见《道路交通事故处理办法》第8条和第11条)，认定肇事者逃逸，至少应有肇事者肇事后抛弃受害人和受损车辆而逃离现场的证据。但是银海交警大队没有这些证据，它所持的唯一有力的证据只是车辆检测报告。然而这个检测报告的证明力是大可怀疑的，因为检测单位所检测的车辆曾经脱离行政主体和事故争议一方当事人的控制而为争议另一方当事人所使用(陈某曾驾车驶离扣押现场)。至于银海交警大队行政行为所适用的法规《道路交通事故处理办法》第20条(该条规定，“当事人逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，使交通事故责任无法认定的，应当负全部责任”)，由于缺乏相应的法律事实，显然是错误的。

最后，在程序要件上，银海交警大队的行政行为存在更多的缺陷与瑕疵：其一，《道路交通事故处理办法》第8条规定：“公安机关接到报案后，应当立即派员赶赴现场……勘查现场，收集证据……”但银海交警大队接到报案(其自己宣称，当事人已于事故发生一周后报案)后，不要说“立即”，就是到现在，也没有派人去勘査现场，收集证据。其二，《道路交通事故处理办法》第11条规定：“公安机关对交通事故的车辆、物品……当事人的生理和精神状态及有关的道路状态等，应当根据需要，及时指派专业人员或者聘请有专门知识的人进行检验或者鉴定。”但银海交警大队除对车辆进行了检验、鉴定外，再未进行任何其他检验或鉴定。就是对车辆的检验和鉴定，也远不是“及时”的。第一次鉴定是在该车辆经过事故当事人一方的亲属陈某驾驶并驶离扣押现场以后进行的；第二次鉴定是在事故发生后两年多才进行的，以致鉴定单位“未取到有价值的微量物证”。其三，《道路交通事故处理程序规定》第16条规定，勘查人员到达现场后，应当……制作勘查材料(依第17条规定，此种勘查材料等还要有当事人或现场见证人签字)，寻找证人，收集物证。但银海交警大队民警林某到达“肇事车辆”现场后，没有制作任何有或没有当事人、见证人签字的勘查材料。其四，《道路交通事故处理办法》第12条规定，公安机关根据检验或者鉴定的需要，可以暂时扣留交通事故车辆或者嫌疑车辆……检验或者鉴定后应当立即归还。但银海交警大队不仅没有在检验、鉴定后归还相对人车辆，而且在作出交通事故责任认定和调解终结后仍未将车辆归还相对人。

由此可见，银海交警大队在“刘秋海事件”中所实施的行政行为既缺乏主体合法要件，又缺乏内容合法要件，还缺乏程序合法要件，在整体上是一个违法的行政行为，人民法院在司法审查中无疑应确认该行为违法，并予以撤销。但是法院一审却判决全面维持该行为，二审虽部分地确认该行为违法(确认超期扣车违法)，但仍对扣车、扣证决定在整体上判决维持，并拒绝审查被告对事故责任确认行为的合法性。

根据《行政诉讼法》的规定，凡是行政相对人认为行政主体侵犯其人身权、财产权的具体行政行为，除非属该法第12条排除的行为，都是人民法院行政诉讼的受案范围。对于《行政诉讼法》确定的受案范围，只有法律可加限制，行政法规、地方性法规、规章以及司法解释均不得加以缩小。二审法院引用最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条，排除人民法院对道路交通事故责任确认行为的司法审查。最高人民法院和公安部的上述《通知》与《行政诉讼法》的规定不一致，更与《行政诉讼法》保护公民合法权益、监督行政机关依法行政的立法目的相抵触，因此，法院加以适用是错误的。

有人认为，行政机关的确认行为只是对事实的认定，不存在合法性的问题，从而不适于法院司法审査。这种看法虽有一定道理，但整体上是不正确的。因为确认行为同样存在是否具备合法要件的法律问题，如行政主体有无确认权限，作出确认结论有无事实根据和基本证据支持，是否遵守了法定程序，等等。对于这些法律问题，法院是应该审查并且是能够审查的。如果对于行政机关完全没有证据，或者依据其违法取得的证据，或者依据完全虚假的证据作出的事实认定不能过问，我们的法院就完全背离了自己的使命——纠正违法、保障公正、保护人民的权益。

(原载于《南方周末》，19991224)