1.1 澳门特区公务人员的规模和结构

1.1.1 澳门特区公务人员的规模

事实上，一个国家的政府规模究竟应当控制在什么样的水平，如何确定其适度规模，一直是各国学界共同关注的问题，并对此进行长期不懈的探讨，但始终没有定论。一方面，由于各国的政治制度、经济体制、自然环境和文化传统不同，政府职能也不尽相同，因此政府的规模也不同；另一方面，即使是在一个国家内部，在不同的历史时期、发展阶段和经济发展水平不同的地区对政府的规模也有不同的要求。政府规模在各种因素的影响下呈现出动态性和发展性，并不是一个简单的“大政府”或“小政府”的选择问题。^[3]

从理论上看，保持适当的政府规模是政府有效运转的必要条件。人员不足与冗员，都会影响工作效率与服务水平。判断一个国家的政府官员是不是太多，不能简单以目前比以往多来证明，更不能简单以其绝对数来衡量。最基本的衡量尺度是公务员人数与总人口比例，同时还要通过纵比和横比的方式来厘定。适度规模要求数量上能满足政府对社会进行有效治理的需要，同时对内可以保证政府各部门有效运转的要求，并与经济发展水平、政府的实际财力等因素相适应。

适度政府规模理念告诉我们，政府规模一方面不能过大，另一方面又不能太小，而是要合理适度。合理适度的政府规模应当以政府与市场的结合度、政府对资源的支配度、政府支出的约束度、公共产品的供给度、社会公众的满足度等标准，作为评价政府规模是否合理适度的科学依据。

人们经常用一个地区公务人员数量和常住人口的比例，来衡量公务人员数量的合理性程度。一般来说，“政府公务人员的数量被认为是政府规模最直接的反映，政府公务人员数与人口之比成为衡量政府相对规模最主要的指标”。^[4]依照这个标准，澳门的常住人口约为65万，澳门公务人员和常住人口的比例大概为1∶20，相比香港（约为1∶40）、台湾（约为1∶65）而言，属于公务人员数量较多的地区。

回归以来，随着政府职能的不断拓展及专业化，澳门特区政府的规模日益扩张，公务人员的数量不断增加。近五年澳门公务人员数量的资料显示，澳门公务人员由2013年的27497人增加到2017年的31354人（不包括受私法制度规范的基金会及其他公共机构如澳门基金会、澳门贸易投资促进局、澳门金融管理局、澳门大学、澳门理工学院及民航局的人员），4年间增加了3857人，增幅达14.03%，见表1。

表1 澳门公务人员数量统计

近年来，澳门社会不时有声音批评政府不断增加人手，公务人员数量增长过快，政府规模过于庞大。社会认为，政府规模的增长和公务人员数目的增加是可以理解的，但前提是行政效率需要提高，政府能力需要提升。“随着澳门面积及人口的增加，政府承担的职能不断扩大，公务员队伍相应地扩大，社会是可以理解的，但前提必须是优化服务、慎用资源，而不是无规划地徒增人数，队伍不断膨胀，陷入一种‘效率越慢、请人越多’的恶性循环。”^[5]

关于社会对公务人员数目过多的质疑，澳门特区政府的回应主要是从三个方面来说明和解释。一是强调政府各部门的职能工作都是因应社会发展而大量增加的，公务人员的增加是基于职能发展的刚性需求而产生的；二是澳门对公务人员数目的计算方式是包括所有由政府支薪的公职人员，与香港等地区的计算方式不同；三是澳门特区政府公共服务对象不仅仅是60多万的常住人口，而是60多万的常住人口加上每年3000万左右的游客。

1.1.2 澳门特区公务人员的结构

澳门特区政府行政长官辖下主要有五个司，即行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司和运输工务司，这五个司的工作人员占澳门特区政府公务人员的绝大多数。根据2017年9月的最新统计数字，在五个司中，保安司的公务人员最多，占全部公务人员的35.21%，其次是社会文化司的公务人员，占全部公务人员的27.77%，这两个司的公务人员加起来占到特区政府公务人员的62.98%。另外三个司中，行政法务司的公务人员占全部公务人员的比例为12.96%，经济财政司的公务人员占全部公务人员的比例最少，为6.87%，运输工务司的公务人员占全部公务人员的比例为10.61%，这三个司加起来的公务人员占全部公务人员的比例为30.44%，还不到保安司和社会文化司的一半，见表2。

表2 按政府各司及其他机构划分的公共人力资源统计

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从雇佣法律关系上看，澳门公务人员和特区政府之间有各种各样的任用关系形式，包括确定性委任、临时性委任、定期委任、行政任用合同、个人劳动合同等形式。当中，根据澳门公职人员章程的规定，以确定性委任或定期委任作出的任用赋予公务员的资格，以临时性委任或行政任用合同制度作出的任用赋予服务人员的资格。2015年，第12/2015号法律《公共部门劳动合同制度》将原有的编制内合同、编制外合同以及散位合同等都统一为行政任用合同制度。2017年9月的统计数字显示，行政任用合同制度占的比例最高，为48.5%，接近一半。确定性委任和定期委任的为公务员，也就是通常所说的最为核心和稳定的“实位”，占的比重为37.11%+3.46%=40.57%。因此，特区政府公务人员中，行政任用合同占的比例最高，“非实位”的公务人员多于“实位”的公务人员，见表3。

表3 按雇佣法律关系划分的公共人力资源统计

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从人员组别划分看，澳门公务人员主要可以分为一般公共行政人员中的高级技术员、技术员、技术辅导员、行政技术助理员、工人和领导主管。当中，技术辅导员和行政技术助理员又可以统合成技术辅导人员。从2016年澳门公共行政人力资源统计资料看，各个公务人员的人员组别中，技术辅导人员的人数最多，有8282人；其次是高级技术员，有5308人，然后是工人4804人，技术员2523人，领导及主管809人，见表4。

表4 按人员组别划分的公共人力资源统计（2016）

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