2.4 中国城市化发展三十年回顾与总结
2.4.1 改革开放以来中国城市化的发展阶段
中国的城市化被世界经济界视为21世纪的重大事件之一，其未来发展令万众瞩目。回顾历史，中国的城市化发展并非一帆风顺，而是经历了非常曲折的发展过程。图2—2是我们根据中国城市化数据整理的城市化率折线图。以1978年改革开放为分界，中国城市化分为两大阶段：1978年之前是在计划经济体制下的城市化阶段；1978年以后的30年是社会主义市场经济体制下的城市化阶段。
图2—2 中国城市化进程：1949—2010年
资料来源：根据《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》、《全国城市环境管理与综合整治年度报告》和《1978—2000年中国城市化进程研究》等整理。
1978年以后，伴随着改革开放的30年发展，中国的城市化进程又可细分为以下几个阶段：
第一，恢复性发展阶段。这一阶段主要是指1978—1984年，由农村体制改革推动的中国城市化恢复性发展。在党的十一届三中全会确立了农村经济体制改革的战略部署后，以农村家庭联产承包责任制为基础的农村生产关系调整开始在我国普遍实行，大大地激发了农民的生产积极性，农业产出水平迅速提高。农业部门的生产增长为我国城市经济的发展奠定了基础，从根本上为城市内部产业发展提供了物质上的可能性，乡镇企业的迅速崛起，更是直接掀起了我国农村的工业化浪潮，农村的城市化进程正式开始。与此同时，对外开放政策的实施也有力地推动了城市化的迅速扩张，我国农村人口移动大潮开始酝酿。
在这一阶段，城市数量由原先的不足200个增加到300个，城市人口规模也由1700多万人增加到2400多万人，城市化水平由18%上升到23%。
第二，平稳发展阶段。这一阶段是指1985—1992年，由城市经济体制改革推动的中国城市化平稳发展阶段。在经过了农村地区生产关系的调整后，我国的农业生产迅速增长，为城市经济的进一步发展提供了坚实的物质基础，以城市为重点的经济体制改革也正式拉开了序幕。为了防止大城市规模过大，在前一阶段乡镇企业异军突起大量吸收劳动力的基础上，我国采取了严格控制大城市扩张和鼓励小城市成长的政策，积极发展农村集镇。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》第4条明确提出：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。特别是这一时期改革开放力度进一步加大，沿海开放城市(不局限于大城市)及其下辖县镇都得到了迅速发展。在全国范围内，城市(特别是县级市)数量大大增加。
在这一阶段，我国城市化的推进主要表现在新建城市的大量出现，城市数量在短短7年间增加了60.1%(如表2—2所示)，城市人口随之增加，城市化水平由23%提高到接近27%。
表2—21985—1992年间我国城市数量变化
续前表
资料来源：《中国统计年鉴》(历年)。
第三，快速发展阶段。这一阶段是指1993年至今的城市化发展阶段。虽然20世纪90年代启动的市场经济体制改革一直在为城市化进程注入活力，但是，在长达20年的时间里，城市化发展的重点还是有所变化的，其中又可细分为加快发展和协调发展两个阶段。
加快发展阶段主要是指1993年到2003年党的十六届三中全会以前。这一阶段主要是通过市场化改革推动城市化发展，随着市场经济改革大方向的逐渐明确，农村剩余劳动力转移限制的日益消除，伴随着工业化和开放型经济的发展，我国的城市化逐渐在全国形成燎原之势。大量的农村剩余劳动力涌向城市(特别是东部沿海城市)，在农民的自发移动和政府的因势利导的相互推动下，数量惊人的“民工潮”由西向东行进在神州大地上，我国的城市化进程开始真正为世人瞩目，出现了大中小城市的全面扩张。
从党的十六届三中全会召开至今，是我国城市化转向协调发展的阶段。中央提出了科学发展观，明确了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的总体发展方针。接着在2007年党的十七大报告又指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”又重点强调“以增强综合承受能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。至此，我国的城市化进程开始步入科学的可持续发展的轨道，从一味追求城市数量的增加转变为强调城市发展的质量，城市人口占总人口比重依旧不断增加，但是城市数量有所减少，现有城市的规模依然保持增速，城市规模分布朝着更加合理的方向发展。
2.4.2 改革开放以来中国城市化的主要特征
改革开放以来，我国的城市化进程大体上符合世界城市化进程的一般规律，如城市化和工业化水平密切相关，城市化进程有着明显的阶段性，一线大城市超前增长等。但是，我国的城市化发展也具有一些与我国国情密不可分的特点。
(一)城市人口增长速度及方式
这一时期的城市人口增长速度极快，且以机械增长为主，流动人口规模迅速增长。相对于全国人口增长而言，城市人口的绝对数量快速增长。由图2—3可看出，1980—2010年间，我国城市人口增长率远远高于全国人口的自然增长率。从所占比例来看，城市人口所占比重也在不断增加。1980年我国城市人口只占全国人口的19.39%，2012年已达到51%以上，基本实现了城市化。在这30年间，我国的城市化水平基本上保持着稳定上升的态势。
图2—3 城市人口增长率和全国人口自然增长率比较：1980—2010年
另一方面，城市增长并不是城市人口本身的自然增长造成的，在此期间全国人口增长率并未出现大幅波动，城市人口增长主要是通过人口迁入(即改变户口登记地的人口迁移变动)实现的。这与我国放宽建制市镇的标准和取消农村人口进城限制密不可分。其中，政府在城市产业体系调整和农村人口迁移引导方面发挥了重要作用。由此可见，我国的城市化呈现出自上而下的政府引导型特征。
(二)城市空间格局
三十多年来城市化的快速发展带来了我国城市空间格局的一系列变化。我国城市发展的区域性差别较为明显，不仅表现在城市规模的不断扩大，还表现为城市数量和城市人口地区比例的剧烈变动。东部沿海地区在实现了大量当地农民向城市的迁移后，其他地区的农民工也开始大量进入东部地区，东部城市化进程快于全国水平的总趋势逐渐形成。
改革开放初期，由于政策倾斜和发展环境的不同，东部城市的发展明显快于其他地区的城市。东南沿海一带形成了“三来一补”出口贸易产业集群，大量的专业小城镇得到迅速发展。同时在长三角地区，乡镇企业的蓬勃发展也有力地推动了当地农村地区的就地城市化。概括地说，我国乡镇企业为东部地区的城市化进程，特别是小城市的发展提供了根本性的产业源头，当地农村剩余劳动力进入当地非农产业部门，使得东部地区的城市化得以伴随当地产业结构调整迅速地向前推进。之后在改革深化阶段，随着我国市场经济体制改革的深化，城市内部的土地管理制度和户籍制度也开始改革，其他地区的农村剩余劳动力开始大量地进入东部地区非农产业部门，全国农村剩余劳动力大潮不可阻挡地向东部涌动，东部城市规模的迅速增长最终在珠三角和长三角形成了两大城市群。
但是东部和全国其他地区的差距也愈加明显。例如，就市辖区人口而言，2009年，我国地级及以上城市市辖区总人口为39149.3万人，其中，东部地级及以上城市市辖区总人口为15828.7万人，占全国总数的41.5%；中部为8509.5万人，占22.3%；西部则为9710.1 万人，占25.5%；东北地区为4101万人，仅占10.7%。另外，从城市数量来说，2007年东部城市数量占到全国总量的43.4%，中西部则分别占37.5%和19.1%。
我国城市化的区域性偏差在21世纪得到了一定的扭转。2000年以来，我国的城市空间格局又进入了新的规划期。通过“西部大开发”、“中部地区崛起”和“振兴东北老工业基地”等区域均衡战略的实施，全国各大地区的城市化率都逐年提高。如今虽然东北地区的城市化增速仍然垫底，但是中西部地区的城市化速度得到提升并已经超过了东部地区，区域性偏差正在逐步扭转。
(三)城市化的推动力量
新中国成立以来，我国的城市化进程复杂多变，经历了一个曲折发展的过程。计划经济体制下的城市化发展有着浓厚的国家计划色彩，改革开放以来的城市化发展则以市场因素为主要推动力，但在取得巨大的成就的同时也存在新的问题。总的来说，1978年以来我国的城市化进程主要表现为以农业发展为基础，以工业化发展和外向型经济为主力，通过制度变迁加以辅助的市场经济推动下的城市化。
首先，农业发展和农村改革为城市化发展提供了支持。家庭联产承包制在我国农村推行后，激发了广大农民的生产积极性，农业生产出现了前所未有的快速增长。1979年粮食产量为6095亿斤，到2011年已达到11424亿斤。城市化也首先产生于那些农村经济发达，农产品、资本和劳动力有较多剩余的地区。农业发展对城市化的基础性作用主要表现在以下几个方面：农业生产的剩余产品保证了城镇居民的基本生活资料的供应，并为工业提供原材料；农业劳动生产率的提高产生的农村剩余劳动力是城市内部产业部门的劳动力源泉；农村乡镇企业的发展促使农村的非农产业比重大幅提高，加速了资本技术等经济要素向乡镇聚集，为后来的小城市发展奠定了坚实的产业基础。
其次，工业化是城市化的根本推动力，工业化和城市化的互动是二者良性发展的保证。改革开放以来，我国工业生产迅速增长，主要工业产品中，钢、煤、水泥、化肥、棉布、糖产量居世界第一位，发电量居第二位，原油产量居第六位，其他主要产品产量的位次也明显前移。工业生产总值由1978年的1607亿元增加到2011年的188470.15亿元，工业生产总值占GDP的比重也不断增加。随着制造业内部分工的细化，我国企业内部、企业之间的分工演进加快，中间产品增多，迂回生产经济产生。市场经济背景下的工业化的发展极大地促进了我国城市人口的大量聚集，第二、第三产业的发展提供了大量的就业岗位，吸纳了众多农村剩余劳动力，有力地推进了城市化发展。在我国正式确立了国民经济运行中的市场机制调节地位后，生产与服务两种聚集经济成为我国资本、生产资料和劳动力向东南沿海城市集聚的主要动力，制造业与服务业成为城市的主要产业，向城市逐年集聚的劳动力既是生产者又是消费者，又为工业化发展提供了巨大的市场。城市化和工业化相互作用、相互促进、互动发展的趋势显而易见。
再次，外向型经济的发展对我国的产业结构演变、人口聚集等产生了重大影响。改革开放以来，我国的国际贸易规模迅速扩大，2007年进出口总额为21737亿美元，比1978年增长104.3倍，年均增长17.4%。最新数据显示，2011年我国进出口总额达3.6万亿美元，我国已连续三年成为世界货物贸易第一出口大国和第二进口大国。服务贸易和服务外包快速发展，贸易结构进一步优化，外贸发展方式转变加快。同时，外商直接投资不断增加。外向型经济带来了加工制造业的繁荣，加快了我国整体工业化的步伐，进而带来了城市化的快速发展。
最后，制度创新是推动我国城市化的关键因素。随着市场经济的逐步深入，城市内部非农产业的兴盛客观上产生了对自由劳动力的强烈需求，随后，政府一方面逐步改革了户籍制度和对农民工的各种歧视性政策，另一方面也通过各种渠道对农民工进行引导和培训，从政策和制度层面为我国农村剩余劳动力的自由流动创造了良好的宏观环境。从实现机制上看，正是市场和政府的双重驱动加快了我国的城市化进程。在城市化空间区位确定、城市主导产业确立和城乡间要素流动机制等方面，市场的基础性调节一直发挥着应有的作用，同时政府政策也为市场机制发挥作用提供各种保障，不仅放宽人口移动的限制，同时也统筹规划大小城市的协调发展，做好城市管理等工作。
2.4.3 改革开放以来中国城市化的成就与问题
(一)改革开放以来中国城市化的成就
城市化进程的快速推进为我国宏观经济发展添上了浓墨重彩的一笔，在短短的30年间取得了巨大成就。城市化的发展模式发生了转变，从规模扩张转变为规模质量并重的科学发展理念，开始重视城市的可持续发展，更加尊重经济发展和环境能源之间的客观规律，城市的经济结构和功能也进行了相应调整。具体表现为：
第一，关于我国的城市化道路，“大城市派”与“小城市派”的争辩由来已久，从限制大城市发展到现在的大中小城市并重，我国的城市规模和数量一直顺应形势不断调整，城市的空间形态也由单体发展向群体发展转变。1978年我国城市数量为193个，2007年为655个，其中，中小城市及小城镇数量增幅较大，其规模也不断扩大。但这并不表明我国的大城市发展受阻，相反，这一时期我国的大城市数量和规模的增长高于世界其他国家，上海、北京等城市周围甚至出现了城市新区和各类工业园区，同时带动了周边中小城市的发展。我国大城市的发展也步入了城市群、城市网的发展时期，目前，在全国范围内已形成多个“中心—外围”形式的城市群。如环渤海、长三角、珠三角三大城市群，在重要的铁路沿线也形成了城市带。
第二，城市产业体系根据国内外形势的变化进行适当调整。整体城市体系的产业结构优化升级，发展方式加快转变。就全国城市体系而言，第三产业占地区生产总值的比重也在不断上升。2009年地级市以上城市第一产业增加值为6215.4亿元，占地区生产总值的比重为2.99%；第二产业增加值为100368亿元，占地区生产总值的比重为48.31%；第三产业增加值为101175.7亿元，占地区生产总值的比重为48.7%。从此一些大城市的经济增长方式明确从重工业主导转向第三产业主导。如北京早在20世纪90年代就明确表示不再发展重工业，而是以高新技术产业、现代服务业和文化创意产业等作为主导产业发展新的经济结构和产业体系。
第三，城市区域经济的协调发展也取得进展，布局改善。在环渤海、长三角和珠三角三大城市群的区域经济中，长三角地区经济发展水平最高，其地区生产总值在2009年达到38653.1亿元；其次是珠三角地区，2009年地区生产总值达到29782.8亿元；环渤海地区居第三位，2009年生产总值达22153.8亿元。但是，近期由于受到世界金融危机的影响，长三角和珠三角地区的外向型经济体系受到波及，环渤海地区反而后来居上，增速明显。
(二)改革开放以来中国城市化存在的问题
第一，城市化进程与工业化不协调，城市化滞后于工业化，滞后于经济发展水平。中国的城市化水平曾在很长一段时间里一直严重滞后于工业化的发展。在改革开放以前，由于计划经济体制的制约以及城乡分割的户籍制度，造成了我国严重的城乡二元经济结构，同时，我国城市化发展很大程度上受到地方政策等外部因素影响，我国的城市化水平远远低于工业化水平。虽然改革开放后，我国农村改革和城市经济的发展带动了城市化加速，城市化与工业化差距逐渐缩小，但至今差距并未消失，仍然需要进一步加快城市化发展。另外，我国工业化与城市化协调发展明显存在地区性差异：东部由于区位条件优良、基础雄厚，当地的工业化和城市化的发展较为协调；中西部地区由于经济发展基础较为薄弱，其工业化与城市化协调发展程度较低，亟待改进。
第二，城市发展缺少科学规划，大城市过度集中，中小城市发展乱象横生。在改革开放初期，由于工业化和城市化演变规律的客观存在，我国的大城市规模迅速扩大，虽然政府采取了一系列调控措施，但是部分城市的人口和产业集聚仍然超过了正常范围。过度集聚引发了很多“城市病”，如交通拥挤、环境恶化、房价上涨等。与此同时，中小城市发展因为产业结构不合理，经济资源不足等因素而显得后劲不足。中小城市及小城镇的市区建设和规划也比较混乱，一味追求指标，城市基础设施落后，公共服务供应不足，难以真正提高城市生活水平。
第三，“半城市化”现象依然存在。我国最近30年的土地城市化速度明显快于人口城市化。农村人口向城市转移进入非农产业部门后，其职业、身份和生活方式都应发生相应变化，但是失地农民的社会保障问题并未得到很好的解决，农民工也不能在城市及早落户，不能与城市居民享受同等待遇，如医疗福利、子女抚养、住房养老等与其息息相关的城市生活内容，在农民工的社会保障制度中都有所缺失。比如农民工本身在城市居民中属于低收入群体，其居住条件远低于城市平均水平，而各地政府对他们的住房问题基本上抱着放任自流的态度。在子女教育方面也是如此。国家统计局2006年的调查显示，17%的农民工子女在父母打工的城市就学，但是多数民办农民工子弟学校得不到公共财政的支持，其义务教育经费并不属于当地财政预算范围，学校的教学质量也得不到保证。
第四，以土地为中心的机制，造成了城市化实现模式的扭曲。进入21世纪以来，我国城市化逐渐形成了一种以土地为中心的粗放式实现模式。表现为，主要依靠农业用地和非农用地的价差以及低要素资源成本，推动城市建成区扩张，资源和要素投入快速增长，但居民部门收益比例明显下降。而现行的户籍、社会保障、公共服务等体制缺陷又抑制了人力资本和劳动报酬的提升。而要改变这种以土地为中心的城市化模式，又涉及财税、土地、户籍和社会保障制度的改革。
以上这些问题都需要在新时期城市化过程中认真加以解决。