第二节 文献回顾
一 我国慈善组织的特征
我国慈善组织发端于南北朝时期。古代慈善组织发展经历了三个阶段，魏晋南北朝时期主要是宗教组织形态、资金来源于政府官员的捐款，在唐代虽然也属于宗教组织形态，但资金来源民间；宋代的慈善组织表现为政府官员主导形态和家庭事业形态，到明代后期逐步发展到民间组织形态，不属于任何宗教组织，组织者也为地方领袖[16]。清代初期以官办慈善组织为主体，清中期，官办慈善组织继续发展，民办慈善组织的数量日益增多，民国初年，慈善组织出现近代化趋势[17]。最初的慈善组织虽然表现为宗教形态，但又具有明显的官办形态，虽然在明后期民间慈善组织得到了充分的发展，慈善组织在官民之间波动。由于“国家救济”的思维定式，国家鼓励和嘉奖慈善组织发展的同时，很容易出现慈善组织官僚化[18]。
对于慈善组织的性质来看，周秋光提出政府出面设立的一些官办慈善机构吸收民间的资力来实施赈济，不能简单称之为政府行为，并提出历史上的慈善事业可以分为官办慈善和民办慈善两种类型。官办和民办在历史和现实中都是一直存在的，都要肯定其存在的合理性，但是他指出民办是慈善事业发展的方向[19]。
改革开放后，中国慈善的发展是为了福利多元化而产生的[20]。陈津利指出，中国慈善组织具有“三位一体”的运作体制，是集基金运作，劝募社会资源、提供服务三个功能于一体的社会组织[21]。这种“运作型基金”在美国相对较少，只占美国基金会总数的4.2%，这种慈善组织通常没有固定的、数额较大的创始本金，从事的行为主要是筹集资金，并直接提供福利服务，但这种基金会在港台比较普遍。在中国内地基金会、慈善总（协）会则“清一色”属于运作型基金，它既是公共筹款组织，又是直接提供服务的机构，更是基金增值自收自支的民间组织，具有“三位一体”的机构特征[22]。中国基金会、慈善会等组织从创立初始是“没有基金的基金会”[23]，因而慈善组织首要任务就是筹款，而且是尽快地筹款。依据1988年国务院公布的《基金会管理办法》，非营利机构的行政管理成本只能从“利息等收入”中提取，而不准从捐款中直接列支，慈善组织不但需要筹集资金投入公益项目，更要通过各种方式，从无到有地积累资产，自筹自支机构运行必然发生的成本[24]。这就意味着这些没有创始基金，依靠利息收入的基金会，只能“零成本运作”，由于运作型基金是“零成本运作”，这就使得绝大多数公募基金会必须依靠政府的支持才能建立，这直接影响慈善组织的发展。正如田凯所言，慈善组织的负责人和工作人员均来自政府（主要是民政部门），它们以一种与政府相类似的逻辑运作[25]。我国主要的慈善组织都存在官方背景，带有官办性质。官办性质是研究我国慈善组织无法回避的问题。
二 慈善组织与政府关系
（一）西方慈善组织与政府关系
表1-4 政府与非营利部门关系模式
吉德伦（Benjamin Gidron）、克莱默（Ralph M.Kramer）和萨拉蒙（Lester M.Salamon）等人通过服务的资金筹集和授权，服务的实际配送建立矩阵提出政府与非营利组织关系的四种基本模式：政府支配模式、非营利部门支配模式、双重模式和合作模式[26]。
伍思努（Robert Wuthow）提出政府、市场、志愿部门相互依赖理论，他把国家是“由形式化的强制的权力组织起来并合法化的活动范围”，其主要特点是强制性权力；市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，“它是以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为基础的”，主要以非强制的原则来运作；志愿部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，主要以志愿主义的原则来运作。伍思努认为政府、市场和志愿部门的关系看起来比较清楚，但在实践中，它们的关系正变得日益模糊。由于频繁的互动和交换关系导致其相互之间相互依赖[27]。
西方慈善组织与政府关系的前提是在国家与社会二分法的基础上，即社会是一个独立于国家的领域[28]。丁元竹认为目前西方慈善组织发展中呈现出政府与慈善组织建立战略性伙伴关系，比如美国、英国、日本等国政府购买慈善组织服务，促进政府与慈善组织的合作共赢。柏学翥、唐灿明认为美国公共管理中政府角色也较以往更加突出，参与公共事务的广度和深度明显提升；政府、市场、学界、民众等多方位合作进一步加强，“国民共进”式的综合治理成为新的趋势[29]。但总的来说，西方国家受个体主义文化传统的影响，政府和慈善组织虽然合作共赢，但政府作用不可能达到集体主义文化中国家主导的程度。
（二）中国慈善组织与政府关系
第一，从中国慈善组织特殊性来认识与政府的关系。潘屹指出慈善组织是独立于政府，独立于市场的提供社会服务以满足人民需要的第三方力量，但中国的慈善组织和西方的不一样，不可以完全脱离与国家的关系[30]。康晓光认为我国慈善组织先天产生缺乏自发性，后天发展缺乏独立性[31]。杨方方指出应该从依附与合作的角度来看待中国慈善组织与政府的关系[32]。田凯提出非协调约束和组织运作来解释我国慈善组织运作机制[33]，他通过对中国慈善组织的产生和运行的观察发现，这些慈善组织的形式与实际运作明显存在不一致的现象，它们往往只是具有慈善组织的外形，实际上是由政府部门在运作。熊跃根从理论上探讨了中国这样一个转型国家中第三部门发展的条件和限制[34]，他指出，公私混合和官民身份的重叠是中国第三部门的普遍特征，一方面，是这种官民色彩兼备的特征，使政府可以对第三部门进行完全的监察和控制；另一方面，第三部门又可以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源。严若森提出政府性异化来解释中国非营利组织与发展过程呈现的特征与状态，中国非营利组织的政府性异化亦对中国转型社会诸多方面造成诸多直接与间接的危害。鉴于中国体制整体转型的渐近主义特征以及中国社会组织理论与实践发展的历史性和现实性不平衡，中国非营利组织的政府性异化治理改革不可能一蹴而就[35]。
邓国胜指出中国是从一个总体性社会向后总体性社会过渡的国家，一个客观的事实是当前政府掌握的公权力较大，公共资源较多，这决定了中国政府与慈善组织的关系模式，他提出政府对慈善组织的培育主要有四种模式：民政部门主导的培育模式，基层政府主导的培育模式，业务主管部门主导的培育模式和专门机构主导的培育模式[36]。他认为现代社会慈善事业的发展离不开对慈善组织的培育与发展，只有慈善组织发达了，慈善事业才可能发展，政府发展慈善事业的着眼点之一也应当立足于慈善组织的培育与发展[37]。而杨国桢等人对当代华人城市民间组织的研究肯定了这种看法。杨国桢和黄顺力对厦门民间社会组织研究认为：厦门的民间组织的特征是新生与限制，在调查的厦门民间组织中，54%的社会团体把政府提供更多的经费列为当务之急[38]。魏乐伯对台湾、香港、广州和厦门的民间社会组织研究认为大多数中国大陆的民间社会组织和政府处于一种统合主义的关系，这包括相互交错的领导结构，严密的监督管理，以及财政上的依赖关系，认为中国大陆政府与社会关系属于统合主义（张静称这为法团主义）。对最希望得到的东西，台北、香港、广州、厦门的民间社会组织均表达有更多财政收入的愿望，但只有广州、厦门的民间社会组织具体希望从政府得到资金[39]。
第二，从慈善组织的发展阶段来认识与政府的关系。商玉生把我国基金会大致分为：官办、民办、介于二者之间状况的三种类型，完全官办和完全民办是其极端状况，而大多数是介于两者之间的各种状况[40]。这表明，我国基金会发展与政府的关联是基金会在发展过程中不可避免的现象。王颖、折晓叶、孙炳耀把社团分为官办社团、民办社团和半官方社团，认为中国社团的典型特征在于它是民间和官方共存的，中国社团具有半官半民性质，是双轨经济体制的直接产物，是现阶段政府从直接管理经济向间接管理经济过渡中的一种必然的组织形式，这种状况会随着双轨制的消失和改革的进一步深化而变化，这种变化趋势是政府会逐渐地退出，官办转向官助[41]。王颖等人在分析社团与政府关系的同时，也指出了社团发展的方向。
康晓光对社团与国家关系的变迁进行了类型学的研究[42]，认为中国社团的基本状况是半官半民的二元结构，其行为受“行政机制”和“自治机制”的双重支配，社团的发展将从国家主导—互助合作—社团主导的状况发展。刘继同则建构了政府与慈善组织关系的理想类型，即父子、主仆、朋友、合作伙伴关系。父子关系—主仆关系—朋友关系—合作伙伴关系是政府与慈善组织的依附关系逐渐减弱的过程，中国慈善组织发展的道路将经历一个这样的发展过程[43]。陈健民、丘海雄对广州的民间组织进行研究，指出[44]：地方民间组织的状况是依附与生存，地方政府对社团有更多的参与甚至干预，为了从政府取得资源及保持与政府官员的关系，地方民间组织对外界所关注的“自主性”问题并不关心，因而他们否定了邓正来、景跃进建构中国市民社会两阶段理论[45]。邓正来和景跃进的两阶段理论认为，中国的市民社会的第一阶段在争取生存空间与独立自主，第二阶段才进入公共领域、参与和影响国家决策。在两阶段理论的基础上，陈健民和丘海雄提出生存、自主、参与的三阶段理论，指出民间组织发展仍在第一阶段中，而不是许多学者讨论的市场社会已经到来的论断。
第三，从政府对慈善组织积极意义来认识与政府的关系。田凯分析了中国确立政府与非营利部门的合作关系的可能性和约束条件[46]。他认为中国现在的国家保障型的社会保障制度无法很好地解决中国社会正面临和即将面临的社会压力，出于对“生存风险”的化解需求，政府会积极扩大非营利部门在社会保障制度的作用，由政府对非营利部门的授权还有相当长的过程，由于制度变迁的时滞问题，政府应避免过早退出福利领域。贺东航对晋江慈善总会的研究[47]，认为政府中国社群组织的建设与地方传统、政府行为有密切的关系，社群组织的兴起既源于体制转轨，也与地方社会结构有关，只强调社群组织自身的能力建设远远不够，需要通过公权力的支持来营造一个有利于社群组织发展的环境，并同意康晓光提出的：基于中国国情的传统，中国完全可以按照“合作主义”的原则重建政府与社群组织的关系[48]，而不必过分担心由此造成的失控和得益冲突。兰花从两个方面来看待政府在慈善组织发展中的作用，认为政府和慈善互动中存在政府过分介入，资金投入不足，制度建设不足，从而限制了慈善组织的发展，政府为慈善事业让渡空间可以促进慈善事业的发展，政府侵占慈善事业的行动领域可能会造成慈善事业的萎缩甚至消亡[49]。贺立平从慈善组织与国家的互动来理解两者关系，他用让渡、拓展与边缘替代来分析政府与社团的互动关系，社团的活动空间是政府让渡的产物。高红引用邓正来在《国家与社会：回顾中国市民社会研究》中“良性互动说”的观点，认为：“透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊端，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡”[50]。
“官办”和“民办”两种类型，是分析中国慈善组织与政府关系的起点也是终点，不同的学者以此作为基本思路对两者关系进行类型学的划分，不同的划分是为了更好地认识慈善组织与政府的关系，离开了这种关系来理解慈善组织运作是盲人摸象，不可能真正的理解慈善组织。从社会发展趋势来看，有些基金会存在如何从官办到民办的转化和发展过程；这一过程的进展速度主要取决于政府政策的导向。因为，在中国社会对发展基金会的需求和实际经济能力早已超出目前基金会的发育水平，一旦政策导向正确、合理，中国基金会的发展是有前景的。
三 慈善组织运作
在组织结构方面，姜鹏飞指出18世纪英国慈善组织的组织结构已经日益完善，其建立以会员会费为基础，会员要缴纳会费，并享受相应的权利，管理层则由行政职员、财政职员以及医生、教师等专业人才构成。慈善组织的权力由年度代表大会和一般例会来行使；在运行方面，确立了民主决策机制，投票表决，少数服从多数是两个重要的决策原则；在筹资方面逐渐发展出年度认捐、一次性捐助和遗产捐赠等方式，这种社团形式运作给慈善事业的发展注入了相当大的活力[51]。现代慈善组织基本上采用了会员制基础上的理事会制度。
孙志祥对自然之友、绿色家园和地球村三个民间组织进行研究，认为这些民间组织在组织结构上比较松散、开放、灵活，不存在完整严密的职位体系和层次分明的等级链条。他用“同心圆”来描述其组织结构的特点，理事会构成组织的核心圈，其次是中间圈，再外面是边缘圈。核心圈产生出巨大的向心力和凝聚力，以吸引和辐射的方式影响着其他成员。他认为“同心圆”的组织结构的采用提高了办事效率，但也存在合法性的问题，因而这类慈善组织相对弱小[52]。
在组织运作方面，首先是组织运作方式。慈善组织运作方式主要有行政化和市场化。行政化问题是慈善组织发展无法回避的问题，赵秀梅归纳了非营利组织行政化运作的策略：非营利组织合法化的方式是主动把自己纳入国家行政体系，通过与国家行政体系发生一定关联来从某种程度上合法化自己；其次是利用国家权威及其符号，从而使自己组织自身或组织活动蒙上一层“政府参与、政府许可”的色彩。非营利组织积极利用国家权威或者政府行动网络实现自身的组织方面，其策略就是往上靠，使劲儿贴政府，要让政府知道我们和它们是一致的，只有这样才能得到政府的支持，也只有这样才能取得成效，才能实现我们的组织目标[53]。
而贺东航肯定了行政化运作的重要性，他对晋江区域的国家和社会关系进行考察指出，“社会国家化”与“国家社会化”两种现象同时并存作为社会组织具有国家与社会的“两栖性”，就慈善组织的发展，他认为，慈善组织的发展需要通过公权力的支持营造一个有利于社群组织发展的环境，而不只是强调慈善组织的自身建设[54]。韩克庆也肯定行政化的作用，他指出中国集权传统和现阶段政府高强度的管理体制对于慈善组织的生长尤其重要，政府有意识的倡导和培育将加快慈善组织发育的步伐，缩短慈善组织形成的时间[55]。而何卫卫认为行政化对慈善组织运作更有效率，慈善组织准行政化的运作机制可以使得组织不仅借助行政资源使活动推行和计划安排上更具效率，而且可以借助自上而下的权力体系建立起体制内的行动网络，使得资源动员更具有弹性，提高获取体制内资源的效率[56]。
对行政化一个基本的判断是：中国慈善组织普遍面临专业化程度低、劝募和运作能力不足、公信力不高等诸多问题。许琳[57]和窦玉沛[58]均持这样的观点，郑功成认为造成这种现状的根本原因在于慈善组织的官办色彩过于深厚，在运作过程中对“行政力”过于依赖，并指出借鉴发达国家和地区的经验，由行政化运作向市场化模式是慈善组织摆脱困境的突破口[59]。
在市场化运作方面，很多学者提出自己看法，娴熟地运用市场机制受到了肯定。潘屹认为慈善组织在市场经济中生存，既保持自己的慈善性质同时又能够有效率和能力，有生命力地生存下去，这需要更多的努力，慈善与市场不应该是完全对立的，不运用市场规则，慈善也难以生存，但是怎样在运用市场机制的同时，保持慈善组织更大的感召力才是关键[60]。郑功成认为慈善组织及运行机制是慈善事业发展的关键因素，慈善组织要从阳光、公信的原则建立相应的组织机制，要娴熟运用市场机制发展现代慈善事业[61]。杨团对罗山市民会馆的研究认为，非营利组织通过引入市场机制来完善和加强了社区公共服务[62]。范志海针对慈善基金会面临的诸多挑战认为是慈善组织对变化了的外部环境缺乏理解以及未能给予适当反应，在市场经济条件下，慈善基金会若想摆脱生存困境，就必须以企业家精神改造自身，努力成为有效率的，也有竞争力的组织[63]。
在慈善筹资方面，慈善捐赠是慈善组织发展的基础，虽然慈善组织关注保持与政府的密切关系，但推动社会捐赠应该是其首要的工作。1982年，美国经济学家路易斯·弗莱（Louis W. Fry）、杰罗德·凯（Gerald D. Keim）和罗杰·梅纳斯（Roger E. Meiners）在其发表的论文《公司捐赠：利他主义行为还是谋利行为？》中，首次对美国多达36个行业中的公司在1946年至1973年间的慈善行为进行了实证研究，他们发现，总体看来，慈善捐赠基本上是公司利润最大化战略的一部分，慈善捐赠作为一种营销工具去提高公司形象和曝光度进而增加销售、获取利益，这是大多数顶级公司进行捐赠的最重要的原动力[64]。美国《战略管理学报》（Strategic Management Journal）在1997年就企业的社会公益业绩和营业成绩作了深入调查，有469家来自不同行业的公司参加了调查，结果表明：资产回报率和公司的社会公益成绩有非常显著的正面相互关系；销售回报率和公司的社会公益成绩有显著的正面相互关系；投资回报率和公司的社会公益成绩有正面的但是并不显著的相互关系。美国波士顿的科恩通讯公司在1997年进行了以公司运用社会公益项目来做市场推广为主题的一项调查，发现美国的消费者中有76%的人认为，假如在价格和品质没有区别的情况下，他们会选择一个支持慈善的公司的产品[65]。公司的慈善捐赠在西方经历了由禁止到允许的过程[66]。20世纪70年代末，策略性企业慈善模式在美国应运而生，强调企业慈善行为的投资性质，即“行善”可获回报，企业能够“通过行善做得更好”（doing better by doing good）[67]。在慈善捐赠方面，西方国家的企业关注逐渐发展到策略性捐赠，把捐赠作为企业的战略性投资。
在个人捐赠方面，西方国家个人捐赠的比例较高，现代慈善捐赠格局的突出特征是“以个人（家庭）捐赠为主体、以遗赠与基金会捐赠为辅助，以企业捐赠为补充”[68]。美国1968—2007年，个人捐赠据点份额长期稳定在四分之三，占绝对优势；基金会捐赠平均所占份额为8.13%，近10年不断增长，已稳定在捐赠总额的十分之一；遗赠份额，稳定在捐赠问题的8%左右；而企业捐赠长期以来仅占捐赠总量的5%左右，绝大多数个人（家庭）均具有参与慈善捐赠的自主意识与行为，人均捐赠数额也不断增长。
在中国，企业捐赠一直是社会捐赠的主力军。田利华、陈晓东通过对中国企业慈善投入影响因素分析指出：企业进行慈善捐赠的决策时，需对影响“慈善投入”与“慈善收益”的诸多因素进行综合考虑，从而作出适合企业慈善行为模式的最优选择，即选择慈善项目的“低投入，高收益”的模式[69]。但中国企业的捐赠受政府影响较大，孙志祥对SARS中企业捐赠研究发现：企业捐赠是在政府倡导和组织下发生的，相当一部分企业将捐赠作为显示政绩和忠诚，谋求与地方或中央政府建立良好关系的机会，甚至将捐赠作为商业炒作[70]。
张冉通过显性捐赠与隐性捐赠来说明中国社会捐赠的状况，显性捐赠是利益引致或因特殊原因比如政府强制而被动进行的，隐性捐赠是指受到社会道德或者或个人利他主义影响的主动捐赠，张冉指出中国民众的隐性捐赠缺失[71]。由于现阶段，人们还比较注重物质的享受，对精神文化的享受存在忽视的现象，普通民众还没有把慈善作为消费品来看待，部分人也把之视为富人的消费对象，从而导致现阶段的慈善供给不足[72]。
民间慈善意识和观念淡薄的原因，一是非营利组织长期以来都是采取政府选择的方式，人们因为政府供给的“免费幻觉”导致了搭便车；二是政府对物品供给的挤出效应[73]，因为政府给予了直接的资助，导致民众认为不需要自己来捐赠；三是长期的“被捐赠”，影响了捐赠的主动性。刘能对公众做出捐赠决定的因素进行了分析，发现：第一是发生灾情，可能会想到捐赠，第二是单位动员捐赠文件下达，可能会参加捐赠，第三是媒体宣传后，可能会参加捐赠。从调查可以看出，中国公众的社会捐赠主要是出于一种同情心，其次是基于单位的动员。因而他提出公众捐赠的动力机制：一是灾情回应模式，二是工作单位的组织化动员机制，三是媒体的宣传和引导功能[74]。在参加捐赠的305人中，有237人参加的是集中募集，而参与经常性捐助的有17人，另外还有52人两者都参加过[75]，从这组数据来看，中国都市公众的捐赠主要是以单位为主体的集中捐赠，也就是通常说的“被捐赠”。孙志祥对SARS期间的社会捐赠的研究认为，公益捐赠作为政府力量有益和必要的补充，应该成为现代社会危机治理体系的一个重要组成部分，并在新的制度安排中予以足够的重视[76]。
四 研究不足
一是对慈善组织运作的研究在动态层面把握不够，慈善组织在面对公众和市场的压力下，慈善组织也力图进行相应的调整，在行政化运作过程中，也在不断引入市场因素，而目前研究者对这种调整的研究不足。慈善组织运作中引入市场因素动机、运作方式以及所产生的后果均缺乏相应的探讨。随着市场因素的引入，慈善组织运作呈现出行政化、社会化和市场化运作方式同时并存的现象，当前对慈善组织运作的多元并存也缺乏相应的研究；二是在研究方式方面，缺少对地方基层慈善组织的实证研究，地方基层慈善组织缺乏全国性慈善组织的影响力，在接受捐赠方面存在先天性不足，因而在运作方式与全国性慈善组织存在较大的差异，另外地方慈善组织数量众多，与全国性慈善组织相比，地方性慈善组织在运作方式与国际接轨程度方面要弱，在运作上与本土的资源联系更紧密，因而具有较强的本土性特征，地方性慈善组织的研究有助于理解政府与慈善组织的关系；三是在以往的研究中，对慈善组织与民政部门的关系缺少深入的研究，民政部门与慈善组织“一体两面”的内在制度基础是什么，这种现状是如何影响慈善组织的运作。