第一节 问题的提出与研究意义

一 问题的提出

政府实施合同外包的历史十分悠久。早在18世纪英格兰就在监狱管理、道路维护、公共税收收缴、垃圾收集、路灯的制造与维修等领域实行了合同外包。然而，直到新公共管理时代到来，合同外包才在公共行政领域占据主导地位。在抨击官僚机构潮流的推动下，合同外包被看作当代政府用以提高公共服务效率、改善公共服务质量的一种管理工具或策略，成为当代各国政府改革中最为亮丽的一道风景线。公共服务合同外包改革的兴起有着其独特的历史背景与理论渊源。20世纪70年代末，以密塞斯、哈耶克、弗里德曼、罗斯巴等为代表的新自由主义思潮为政府在公共服务领域中引入市场机制提供了理论支撑。新自由主义者以“理性经济人”假设为基点，对以凯恩斯主义为支撑的西方政治与行政模式进行了检讨，全面反思政府干预、政府管制所带来的不利后果。在新自由主义者看来，政府不应该过多介入公共资源的重新分配，市场机制具有天生的优势，公共服务应该回归市场机制的运作。而这种“市场的回归”在英国表现为撒切尔推行的“私有化”改革，在美国表现为从中央到地方推行的“公共服务合同外包”，在德国表现为多样化的“民营化”与“公私合作”。随着改革的不断推进与普及，人们对“市场化”或“民营化”的激情渐渐平复。随着学界与公众开始理性、客观地审视政府的职能与角色，在“回归市场”的多重路径中，“私有化”被渐渐限制的同时，“公共服务合同外包”这种相对平和的、具有意识形态上的优势的管理工具或改革措施被越来越多的国家所关注和青睐。“在美国，学者甚至认为民营化几乎等同于合同外包。因为无论是在学术界还是在实践中，鉴于合同外包在州政府和地方政府中普遍应用的现实，合同外包常常与民营化等同起来。”“在许多国家中，合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越像个合同转包商。”经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）1997年的一项调查也显示，合同外包在各个国家公共部门中的应用范围相当广泛，公共服务合同外包几乎无处不在。

随着公共服务合同外包的持续推广与普遍实施，部分学者与实践者对合同外包所带来的种种优势津津乐道、大力吹捧。在他们看来，合同外包具有节约成本、提高效率、缩减政府规模、改善服务质量、增强政府责任与提高公民满意度等诸多优势。同样，在经验研究层面他们也从许多典型的公共服务合同外包改革案例中发现了这些优势，并测算出合同外包所带来的成本节省、效率提高与质量改善等比较优势。相较于公共服务合同外包支持者们的乐观与吹捧，一些学者或实践者却对合同外包效果表示怀疑或担忧。在他们看来，合同外包在转移政府的服务生产职能的同时，也将遭遇私人垄断、服务质量下降、危害社会公平、“空心化国家”（hollow state）等风险。同样，他们也采用经验研究方法针对不同的合同外包实践案例得出合同外包并不一定能够节省成本，反而会导致成本上升、牺牲服务质量的“质量代价”等消极后果的结论。在公共服务合同外包绩效受多种因素影响，未来收益具有不确定性的情况下，人们对合同外包的争论仍然将持续下去。然而，不管人们对合同外包持什么样的意见或看法，不容置疑的事实是自20世纪70年代末以来，合同外包已经成为公共行政改革浪潮中的一种十分重要的管理工具或改革策略。

随着合同外包在西方发达国家的推崇与盛行，转型中的发展中国家基于转变政府职能、缓解财政压力与增加公共服务供给量等多重考虑，也开始逐渐在公共服务领域采用合同外包。中国作为全球化过程中的一员，在两种引人关注的政府职能转移趋势，即中央政府向地方政府让利放权、各级政府的部分职能向包括企业在内的社会领域转移的推动下，以合同外包方式让私人企业或非营利组织承接政府职能成为当时政府改革的必然选择。作为公共服务市场化的一种重要手段，公共服务合同外包在保留政府的公共服务提供的授权者或者资金提供者身份的同时，将公共服务的生产职能（或供给职能）交与私人企业或非营利组织，从而在契约或合同关系的约束下吸收私人企业或非营利组织参与政府公共服务提供的活动。可以说，公共服务合同外包业已成为当前国内政府转移职能、增加公共服务供给与实现“小政府、大社会”目标的有力工具。然而，相较于国外的合同外包实践，国内公共服务合同外包改革一直在政府的发起与主导下，且起步较晚。直到1996年上海浦东新区社会发展局将罗山市民会馆委托给上海基督教青年会管理，1998年又将政府养老服务委托给上海基督教青年会，公共服务合同外包才由此在中国第一次进入了实践领域。此后，无锡、南京、宁波、深圳、广州等国内城市纷纷推出了公共服务合同外包实践，目前公共服务外包的范围已逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等公共服务领域。为进一步规范政府的服务外包行为，在2002年颁布的《政府采购法》的基础上，上海、无锡、深圳与宁波等城市相继出台了一系列规章、政策与条例，用以指导与规范具体的公共服务合同外包行为。

鉴于合同外包在公共部门改革以及全球公共管理运动中所占据的重要地位，不少理论界的学者和实践领域的政府官员对公共服务合同外包问题给予了极大的关注。从国外来看，对公共服务合同外包的研究已经比较丰富，涉及合同外包的内涵、驱动力量、前提或条件、管理过程、功效、风险与规避等方面内容。相较于国外理论研究，国内关于公共服务合同外包的研究起步较晚，相对集中的研究出现在20世纪90年代末和21世纪。在研究初期，学者们侧重于引入和介绍国外公共服务合同外包的理论研究成果与实践经验，并对合同外包引入中国的必要性、可行性或重要意义等内容展开了探索性研究。而随着合同外包实践在无锡、青岛、上海、宁波、深圳等城市不断被推广之后，国内学者们的研究内容也日益丰富起来。除了结合国内的政府购买服务、合同承包等做法，进一步明确公共服务合同外包的内涵、可行性或必要性、可能面临的风险与规避措施之外，学者们还积极对合同外包实践案例进行分析与研究，指出各地方政府在推行具体的公共服务合同外包过程中采用的运作方法、运行特征、面临的阻碍或困境等。尽管近几年来有关合同外包的研究不断增加，但是相较于国内的大量公共服务合同外包实践而言，对其实践层面的运作模式、运行特征、内蕴的冲突、面临的挑战与风险等问题的研究显得十分零碎、杂乱，缺乏系统性。为全面、系统地理解公共服务合同外包，考察合同外包这一治理工具在公共服务领域的适用性，特此选择“公共服务合同外包：理论、实践与反思”这一研究主题，以期通过理论与实践的相互结合，深度地研究和检视合同外包这一治理工具的实践表现以及在理论上存在的局限与不足，为更好地利用和发挥这一治理工具提供有益的参考和借鉴。

二 研究意义

（一）理论意义

公共服务供给历来是公共管理的核心问题，如何提高公共服务的供给质量始终是困扰各国政府的棘手问题。传统公共服务供给模式的弊端在公共需求多元化的背景下日益凸显，创新公共服务供给模式势在必行。公共服务合同外包因此应运而生，公共服务合同外包的推广象征着传统公共服务行政性供给模式的式微和多元治理模式的勃兴。本课题力图运用跨学科的理论与方法对公共服务合同外包这一主题展开深入研究，系统地解答合同外包的理论基础、现实动因、实践流变、模式与成效、内在冲突、外在挑战、政府责任、蕴含的风险及控制等问题，这不仅有助于拓展公共管理的研究内容与研究主题，同时对于推动公共管理理论的本土化发展也具有积极和重要的意义。

（二）实践意义

公共服务供给问题关乎国计民生，公共服务供给质量不仅能反映政府管理水平的高低，同时也影响公民对政府的评价和满意度，如何提高公共服务供给质量成为各级政府亟待解决的现实问题。本课题以地方公共服务合同外包为研究主题，立足中国公共服务合同外包的具体实践，通过系统地分析和考察公共服务合同外包的理论与实践，对合同外包这一治理工具进行理性反思。这不仅有助于推动我国公共服务合同外包朝着规范有序的方向发展，而且对于深化公共服务型政府建设、落实公共服务均等化战略以及贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神具有重要的现实意义。