四 效果和问题

清代条例中的地区性特别法平衡中央与地方需要，体现了中央当局因地制宜、基于政治地理的状况对各地区别对待的思想，对保卫皇权、打击重大犯罪、维护民族关系稳定和巩固边疆地区统治发挥了一定积极作用。另外，个别地区性特别法还是维护刑罚体系的公平有效的必要规范。如流刑，自北齐、北周时正式确立为五刑之一，承用迄清，始终为主刑之一。各省因地理位置差异，流刑罪犯服刑地各有不同。《名例律·徒流迁徙地方》乾隆三十七年（1771）改定条例根据各地的地理位置作出区别处理，保证了刑罚体系运作的公平合理。

不过，这些特别法虽能一定程度上发挥“因地制宜”、调和地缘特色与中央集权矛盾等作用，但其所因之地，仅是犯罪多发之地；所制之宜，仅是政治安全之宜；都是从维护中央统治利益和权威出发，其立法的主导思想也就具有相当大的主观性和片面性。同时，随着条例日益增多，由于集权立法体制和立法技术的缺陷，地区性特别法的弱点也日益暴露。这些特别法往往因地方督抚奏请而定，因此有些内容缺乏全局性眼光，只顾地方利益，打击对象过于偏颇，以致畸轻畸重，有失公平。例如，《刑律·恐吓取财》规定：“至广东省匪徒偷入广西省，勾结土匪，有犯拜会、抢劫、讹诈等案，罪在军流以下者，亦照此例加等办理（指于本罪上加一等——引者注）。”此例因广西巡抚奏定，显然专为该省治安。但正如薛氏按语所言：“广东省拜会结盟、抢劫讹诈，并无专条。……而偷入广西犯案者，独有专条，殊嫌参差。”又如，《兵律·越城》嘉庆十六年（1811）条例：“京城该班兵丁，如取用什物，不由马道行走，乘便由城上缒取者，照违制律，杖一百，加枷号一个月。”薛氏按语：“此专指京城而言，外省有犯，应否勿论，记核。什物不应由城上缒取，中外皆然，钦奉谕旨虽专指京城，惟既纂为定例，似应添入‘各省’，以免参差。”有时各地并无重大差异，但都自搞一套，各省各例，明显缺乏单一制国家法制的整齐、划一。如对窃盗犯罪加处锁带杆墩之刑，两湖、闽、粤、滇、鲁、皖、直、川、陕、甘各省都有专例，所针对的犯罪具体性质、情节都各不相同，薛氏按语批评：“虽一省有一省情形，第系均严惩窃匪之意，未便一省一例，致涉纷歧，似应参酌通例，修改画一。”但终清一代，“画一”仍未很好实现。

另外，特别法相对于一般法而存在，但由于提出立法建议的渠道不同，有些通行的一般法已新作改定，而地区性特别法却未作出相应调整。如《刑律·窃盗》道光六年（1826）条例、《盗马牛畜产》嘉庆十九年（1814）改定例均属此类。诚如沈家本对当时条例所存弊端的批评：

第其始，病律之疏也而增一例，继则病例之仍疏也而又增一例。因例生例，孳乳无穷。例固密矣，究之世情万变，非例所可赅。往往因一事而定一例，不能概之事事；因一人而定一例，不能概之人人；且此例改而彼例亦因之以改，轻重既未得其平；此例改而彼例不改，轻重尤虞其偏倚。

虽其所论泛指条例相对律文作为特别法的问题，但地区性特别法同样存在这一突出问题，甚至由于其特殊性而更为严重。

针对这些弊病，当时也曾做出相应努力以图矫正。其主要方式是定期地全面整理旧例，以实现立法划一。很多地区性特别法都在大规模修例时经过增删改并。在条件成熟时，还将某些特别法改为一般法。如《兵律·私出外境及违禁下海》道光十四年（1834）条例：

台湾奸民私煎硝黄，无论已、未兴贩，如数在十斤以下者，杖一百，刺字，逐令过水；十斤以上，杖六十、徒一年；每十斤加一等。多至百斤以上及合成火药在十斤以下者，发近边充军；多至三百谨以上及合成火药至十斤以上者，照私铸红衣等大小炮位例处斩，妻子缘坐，财产入官。如将硝黄与生番交易货物及偷漏出海者，均以通贼论。总董牌甲、邻保、挑夫、船户知情不举者，连坐。

这条例文是基于台湾北部大屯火山群系重要硫黄产地这一背景，对台湾地区作出上述专门规定，对其他地区的处罚则略轻，最高刑为“百斤以上，发近边充军”，相关人员的处罚亦轻：“邻保知情不首，杖一百；不知情，杖八十。挑夫、船户知情不首，减本犯罪二等。”至同治元年（1872），随着太平天国运动的发展、国内统治局势不断恶化，政府修改了旧例，并于同治九年在《兵律·私藏应禁军器》内正式续纂新例：“内地奸民在产硝黄地方私行煎挖，无论已、未兴贩，照台湾之例科断”，将地区性特别法推广为通行性法规，除因“逐令过水”是适用于台湾的特定处罚方式外，例文主要内容基本照录，仅将“如将与生番交易货物及偷漏出海者”改为“将硝黄济匪”，“总董牌甲、邻保、挑夫、船户知情不举者，连坐”改为“知情故纵及隐匿不首，并与犯同罪，至死减一等”。

但这种努力只能奏效一时。从根本上而言，地区性特别法的弊端来自中央与地方权力分配的矛盾，一旦旧例已定、新例再生，地区性特别法与一般法之间、特别法相互之间的矛盾龃龉便层出不穷，并由于当时立法一事一刑、情罪严格对应的体制，而使各种弊端不可能根本得到解决。及至内忧外患接踵而至、中央无暇系统修例时，这种制定法的混乱局面就更积重难返。