马克斯·韦伯在20世纪初写下有关现代官僚制的著名描述，丝毫不考虑他斥为腐败得无可救药的美国官僚体系。如果要讲私营部门的质量，美国当时是现代工业化国家的典范，但它的政府在欧洲人眼中却是极其落后的。韦伯所考虑的故乡德国的官僚体系，其时已蜕变成纪律严明和技术熟练的自主组织，可与法国的著名官僚体系媲美。

当时德国只有民主政体的雏形。从19世纪70年代起，新统一的德国按俾斯麦宪法运作。这套宪法允许民选的国会，却将广泛权力留给非民选的皇帝。皇帝掌控军队，并享有任命总理的专权。对行政权力的主要制约不是民主，因为它要到第一次世界大战之后的魏玛共和国才出现，而是皇帝统治必须借助的高度制度化的官僚体系，外加发达的法律体系。由此而生的法治国，被描述为开明专制政体，以非人格化方式提供对公民权利的坚强保护，即使公民没有迫使统治者负责的选举权。

法治国证明是经济发展的很好平台，因为它对私有产权和合同执行提供有力的保障。德皇虽说是“专制”统治者，但不能随意没收公民财产或亲自过问公民诉讼。结果是，德国从1871年到1914年迅速完成工业化，在许多方面超过英国，成为欧洲领先的工业强国。

在经历了两次毁灭性的世界大战和国家分裂后，西部德国终于在1949年成为巩固的自由民主国家。它在这一段时期以及在1989年重新统一后，始终可以依赖非常有力的国家行政部门。这个部门在当代的治理测评中名列前茅。换句话说，德国在早期就发展出强大的国家和法治，只是它的负责制政府姗姗来迟。它之所以能做到这点，是因为现代德国的前身普鲁士国家，犹如公元前221年统一中国的秦国，曾与邻国进行长期的殊死搏斗。正如我们在第1卷中看到的，战争奖励高效且唯才是任的政府，而普通的经济活动于事无补。所以，战争是通向现代国家的重要途径。

1648年《威斯特伐利亚和约》宣告三十年战争的终止，其时的德国可用军阀主义一词来形容。组成现代德国的区域那时分割成几十个主权小国，名义上是统一的，隶属于名叫神圣罗马帝国的跨国结构。给这个区域打上军阀色彩的是，这些小政治体中，仅有很少几个强大到能通过正规的官僚机构在境内征税，供养得起职业军队，乃至凭借武力垄断实施有效执法。这些小政治体的君主，倾向于用借来的钱聘请武装雇佣军。等钱用光了，这些雇佣军只好靠抢劫掠夺当地居民为生。他们不是向倒霉的农民征粮，就是摧毁农作物和基础设施，以防竞争对手的占用。尔后在三十年战争的过程中发生的饥荒和疾病，使德国城市人口减少三分之一，乡村人口减少五分之二。

一个有国家的军队

霍亨索伦家族（Hohenzollern）年轻的腓特烈·威廉（Frederick William），在1640年12月成为勃兰登堡选帝侯。其时还不明显，一个伟大国家将以他继承下的领土为核心，而不是他更大的竞争对手，如萨克森国（Saxony）和巴伐利亚国（Bavaria）。犹如当时许多王朝政体，他的领土并不连贯，从东普鲁士（现属波兰和俄罗斯），一直延伸到德国西部的马克（Mark）和克利夫斯（Cleves）。他继承的官僚体系仍是家族制的 ，在领地上必须与代表土地贵族的封建等级会议分享权力。他在战争和税收问题上，又要与在自己庄园上享有主权的土地贵族进行磋商。他的祖先只是在15世纪和16世纪，才从经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）所谓的“流寇”蜕变成“坐寇”。前者主要通过掠夺和战斗来获得资源，后者通过提供基本公共物品，如人身安全和公正司法，来向顺从的农业人口征税。这些坐寇后来就被称为容克阶级。

如第1卷所梳理的，负责制政府首次出现于17世纪末的英国。英国等级会议组成紧密结合的议会，有能力阻止国王的计划，还在一个世纪中废了两名国王。恰恰相反的事情发生于勃兰登堡—普鲁士。那里的等级会议软弱分裂，政治权力受到数位雄才大略的君主——大选帝侯腓特烈·威廉（1640—1688年在位）、普鲁士国王腓特烈·威廉一世（1713—1740年在位）和腓特烈二世（腓特烈大帝，1740—1786年在位）——的逐步剥夺，转而集中于王室的中央政府。

实施中央集权的工具是军队。那时的统治者中，只有极少数在和平时期维持常备军。普鲁士参与的瑞（典）波（兰）战争，以1660年的《奥利瓦和约》（Peace of Oliva）宣告结束。但大选帝侯不愿遣散自己的士兵，从此便有了常备军。他在三十年战争结束时长大成人，认为普鲁士基本上是内陆国家，又在强大竞争对手的包围下，唯有通过军事实力，才能确保自己的生存。他施出各种计谋，接管等级会议的财政，解散独立的民兵组织，集财政和武力于自己控制的官僚体系。这个过程在他孙子腓特烈·威廉一世的治下仍在继续，尽管历史学家豪约·霍尔本（Hajo Holborn）称他孙子为“粗野人，所缺乏的不仅是文化上的优雅，而且是对他人感受的敏锐……是凌驾于家人、随从和国家之上的强悍暴君”。但腓特烈·威廉是老练的国家建设者，将自己宫殿前的游乐花园辟为军事演习场地，又将宫殿底层改成政府办事处。根据历史学家汉斯·罗森伯格（Hans Rosenberg）的说法，他以“人力、自然财富、资金供给和经济技能只属三流的国家，打造出一流的军队”。

此外，普鲁士的国家建设还有重要的文化方面。霍亨索伦家族在16世纪中叶变成加尔文主义信徒，与主要是路德教的贵族发生分歧。他们的加尔文主义至少有三大影响。首先，大选帝侯和他的继任者，以外来的荷兰和胡格诺派的教友充实新的中央官僚机构，使它更独立于周围社会。其次，清教徒的道德主义深深影响了个别领袖的行为，尤其是腓特烈·威廉一世。他的节俭、苦行、对腐败的疾恶如仇，都是传奇性的。最后，在普鲁士地区引进加尔文主义，因此创立一系列社会新制度，如学校、登记当地人口的教区和贫民救济院。最终，更为现代的新国家接管消化了这些制度。这造成了竞争性的压力，使路德教和天主教不仅在普鲁士而且在整个欧洲也推出类似改革。

好比战国时期的中国，创建大规模军队不是出于国王的任性而是出于国家的生存需要。在这一点上，霍亨索伦家族的统治者比欧洲大陆的对手看得更清楚。事实上，普鲁士本身在七年战争中几乎消失。其时，腓特烈大帝同时与更强大的俄国和奥地利作战，差点被俘遇难，全靠自己的军事才能和纯粹幸运（俄国彼得三世的登基），才得以拯救国家，使之继续成为欧洲的重要大国。人们因而把普鲁士描绘成“一个有国家的军队”，而不是一个有军队的国家。

普鲁士从家族制到现代官僚体系的转变是分阶段完成的，始于1640年，止于19世纪早期的施泰因—哈登贝格（Stein-Hardenberg）改革。大选帝侯17世纪下半叶开始启动了这一进程，将文职和军事的官僚体系分开，把前者组织成一系列技术性的委员会（Regierungen）。为了筹集资源，军需处变成中央集权的主要工具。它既要监管日益复杂的税收，又要发挥军事供应的功能，最终发展成国家经济政策的主要制定者。

到了18世纪晚期，普鲁士官僚体系是奇特的混合物：它的用人和晋升，既有择优录用，又有家族裙带。腓特烈大帝大力提携有才华的军官和官僚，但经常还会将忠诚置于能力之上。一旦腓特烈的战争结束，择优晋升的压力也就消失。显要家族对某些官僚部门几乎形成垄断，可以贷款和贿赂换取招聘和晋升。换句话说，普鲁士遭受家族制复辟，就像中国在东汉末期所经历的。

历史在普鲁士终结

根据哲学家亚历山大·科耶夫（Alexandre Kojève）的说法，历史终结于1806年的耶拿—奥尔斯塔特战役（Jena-Auerstadt）。其时，半家族制的普鲁士军队全军覆没，对手是拿破仑·波拿巴。拿破仑率领的是更为现代的军事机器，以国民征兵制为基础，遵照现代官僚的原则组织起来。年轻的哲学家黑格尔亲眼目睹拿破仑骑马穿越耶拿大学城，从这场失败中看到现代国家的胜利。他在《精神现象学》（Phenomenology of Spirit）一书中论证，人类理性的自我表现走过漫长的历史旅程，其高潮就是这种国家现代性。科耶夫20世纪30年代在解说黑格尔时认为，现代国家的想法一旦问世，最终将在全世界普及，因为它具有如此巨大的说服力，面对它的人要么顺从它的支配，要么遭到它的吞噬。

现代国家的基础在耶拿战役之前就已打下，1770年的官僚体系改革已引入考试作为晋升的依据。但没有军事失败的大难临头，旧体系无法克服惯性。兵败于拿破仑之后的改革，以施泰因男爵（Baron Karl vom und zum Stein, 1757—1831）和哈登贝格王子（Karl August von Hardenberg, 1750—1822）为首。施泰因是贵族，出身帝国骑士家庭，就读于哥廷根大学和英国，并且是自由主义哲学家孟德斯鸠的追随者。在耶拿战役之后，哈登贝格的座右铭变成了“君主制政府中的民主原则”。

施泰因—哈登贝格改革完成了从腓特烈个人独裁到真正开明专制（法治国）的转变。1807年的《十月法令》，继法国大革命的先例，废除贵族的法律特权。官僚职位向平民全面开放，“唯才是举”（carrière ouverte aux talents）的法国原则被奉为圭臬。家族制的遗老遗少从官僚体系中被清除出去。官僚体系仍是贵族制的，但现在立足于教育水平而不再是出身。1817年的就业法规，将中学古典教育和大学法律教育，定为聘任较高层官员的先决条件。与此同时，另有大学制度的改革。在威廉·冯·洪堡（Wilhelm von Humboldt）的领导下，大学改革在耶拿战役之前就已起步。改革创建的综合系统将全国最好最聪明的年轻人直接送入官僚机构。因此，普鲁士体制酷似由高等学院支撑的法国体制，或明治维新之后创建的日本体制。日本的新学术精英也从东京大学等学府直接进入政府。

不断变化的思想氛围，体现于哲学家约翰·费希特（Johann Fichte）的言论。他声称，贵族是“国家的第一等级，仅仅表示一旦遇上危险他们是第一个逃跑的”。择优是组织原则的核心，体现于德语的教化（Bildung）一词。它可翻译为“教育”，但具有更广泛的意义，除了正规学习，还包括道德修养。教化的概念受到18世纪末一代启蒙思想家的推崇，包括莱辛（Lessing）、赫尔德（Herder）、歌德、费希特、洪堡，尤其是伟大的哲学家康德。

法治国

出现于19世纪的普鲁士国家，将成为统一德国的基石，也是专制独裁的典范。最高统治者不受负责制的约束，但要借助日益制度化的官僚体系。所以，政府行为具有正规性和透明度，随着时间的推移，更演变成对专断专制政体的法律约束。然而，法治国从未达到宪法对行政的约束程度，即英国人在光荣革命中取得的，或美国人在宪法中奉为圭臬的。不过它作为保障现代产权的手段还是足够好的，促进了德国在19世纪下半叶的经济增长和快速工业化。所以，它成了世界各地开明专制政体的典范。因此，当代新加坡有时会被比作19世纪的德国。

我在第1卷给法治下的定义是，法律得以制衡政治权力，包括政治体系中最强大的政治参与者。我在第1卷还表明，在许多文明中法治有宗教上的起源，宗教既为法治提供了法律内容，又提供了解释法律的宗教专家的等级制度。在基督教的欧洲，天主教在11世纪复活了罗马法；之后，又有各式法律制度获得制定。而第一名专制君主开始积累权力，还要等数百年之后的16世纪晚期。事实上，欧洲强大的法律传统推迟了专制主义工程，最终还限制了它的范围。

这在德国身上表现得最为真切，德国几乎就是各种法律制度的化身，如帝国议会以及在无数章程和合同上都有明文记载的封建权利和义务。各德意志邦国花在诉讼上的时间与花在战争上的几乎一样多。

正是在这样的背景下，崛起的专制君主开始破坏把主权赋予神（在实践中是神的代理人教会）的法律概念，转而宣称自己拥有主权。这种说法有时基于君权神授——上帝把主权直接授予特定的统治家族。从17世纪中期开始，有些思想家，包括雨果·格老秀斯（Hugo Grotius）、让·博丹（Jean Bodin）、托马斯·霍布斯和塞缪尔·普芬道夫（Samuel Pufendorf），开始构建新理论。这个理论无须诉求宗教权威，径直把主权赋予君主。普芬道夫在普鲁士特别有影响，先是大选帝侯的侍臣，最终又变成他的传记作者。

让专制主义与国家挂钩的世俗新论不一定是王侯权力的福音。根据这些新锐理论家，君主享有绝对权威，不再受基于宗教的法律的约束，理由在于，他们在某种意义上“代表”整个共同体的广大利益。例如，霍布斯在《利维坦》中认为，君主统治之所以合法，是因为他接受隐含的社会契约，同意保护公民的基本生命权。统治者虽不是选出的，但在某种意义上，所体现出的是公众对和平的追求，而不是自家的私人利益。政治理论家哈维·曼斯菲尔德（Harvey Mansfield）指出，国家已变成一个抽象符号，非人格化地代表整个共同体，而不是社会中特定群体的统治工具。所以，在公与私的区分上，有关的理论基础已经奠定。这一点对以现代眼光来理解政府作用非常重要。

所有这些想法在普鲁士法律的演变中得到充分体现。在普鲁士国家的建立时期，君主的个人权威被认为是所有法律的源头。君主需要通过官僚体系来执政，后者反过来又以一套公共行政法律来表达自己的意志。事实上，普鲁士民事官员中的大多数是司法人员，官员最常见的教育背景是法律培训。在前述的约束行政的意义上，这并不构成法治。更确切地说，它有时被称为“依法治国”（rule by law）。在这个意义上，它与中国古代法家所倡导的律法非常相似，如秦汉等朝颁布的各类律法。

有主见的领导者，如腓特烈·威廉一世和腓特烈二世，往往我行我素，不顾法律（甚至前者一度把后者打入监狱，尽管后者是他的儿子），没有遇上强大独立的司法制度的阻止。但普通公民，或彼此之间，或与国家打交道时，又可期望得到日益整齐划一、非人格化的待遇。新出现的民法包括行政法院体系，允许公民在受到政府不公对待时可起诉国家。在法国，下级法院的判决可一路上诉到最高行政法院，后者又可迫使行政部门遵守自己对法律的解释。（行政法院也存在于采用民法的当代中国和亚洲，见下面第25章。）尽管法治国不能告诉君主他的做法是违宪的，但对下级政府的任意妄为仍可产生制约。

普鲁士国家在18世纪中叶，先通过塞缪尔·冯·科克采依（Samuel von Cocceji）的努力来统一法律体系，再采纳冯·卡墨（J.H. von Carmer）和卡尔·苏亚雷斯（Karl Gottlieb Suarez）编写于1794年的《普鲁士普通邦法典》（Allgemeines Landrecht）。在拿破仑1804年颁布《民法典》之前，这个法典也许是民法传统中最重要的革新，它力图使法律明确，让每个公民都清楚国家的目标。

普鲁士法典仍是一份封建文件，因为它把公民分为三类——贵族、自由民和农民，各有不同的权利。农民有权留在自己耕种的土地上，但土地买卖只能在贵族之间发生。卡墨和苏亚雷斯本来希望这份法典成为宪法性文件，以保护人民免受君主的随心所欲，但在国王的要求下，颁布之前被迫把有关段落删除。这份法典承认私人事务中宗教和良心的自由，但给国家相当大权限，以控制政治讨论、审查媒体言论。

有了耶拿战役的失败和施泰因—哈登贝格改革，社会各阶层不平等的法律待遇才被扫除。拿破仑的胜利引发特别重要的改革，那就是任何人都可拥有土地，由此开放土地市场。代表权没有正式扩展，但官僚体系感到自己在行使代表权。历史学家爱德华·甘斯（Edward Gans）说：“国家的力量在于行政的宪政秩序……公民的自由在于它的法律秩序。”在普鲁士的行省，省督（Oberpräsident）公署协调行政部门，主持省议会，充当与中央沟通的渠道。主持中央政府政务的与其说是国王，倒不如说是哈登贝格的国务院（Staatsrat）。

官僚体系的自主和民主负责制的悖论

亨廷顿用来界定制度化的四个标准之一是制度（机构）的“自主”程度。如果“有自己的利益和价值，有别于其他制度（机构）和社会力量”，那么制度（机构）就是自主的。所以，自主的司法部门在裁决时会严格遵循司法规范，既不会听从政治老板的遥控，也不会接受富裕被告的贿赂。自主的军队可以军事标准来晋升军官，而非政治标准。自主的反面是服从，即一个组织受外部势力的有效控制。第1卷中的叙任权斗争讲到，天主教会在11世纪和12世纪力求任命自己的神父和主教，这其实就是争取自主的斗争，为了独立于当时的宫廷政治。

中国从未有过正式法治，但自秦朝以来，一直有官僚体系。它根据书面规则行事，建立对政府行为的稳定期望。中国自主的官僚体系对皇帝随心所欲的专制行为起了制动作用，这比欧洲整整早了一千年。事实上，明代一位皇帝自认可以调兵遣将，发动战争，却被大臣们解除武装，所用方式很有礼貌，但也很坚决。

官僚体系逃避主人控制的现象，行政部门的代理人很清楚，无论是企业老总和国家总统，还是大学校长。要运行庞大组织，不管是公共的还是私人的，没有官僚体系是不行的。一旦将权力委托给一级级的行政机构，行政高管就会失去很多控制，往往成为官僚体系的囚犯。（这是英国广播公司系列喜剧《是，大臣》[Yes, Minister]的核心前提，剧中的常任秘书汉弗莱是职业官僚，成功挫败名义上是他老板的政务大臣的各种倡议。）官僚体系越是自主和能干，潜在的失控危险也就越大。

这也发生在霍亨索伦王朝。像腓特烈大帝那样雄才伟略的国王，恐吓官僚体系，使之屈从于自己的意愿。他著名的政治遗嘱，呼应法国路易十四的家族制观点，“朕即国家”。他的继承者腓特烈·威廉二世（1786—1797年在位）和腓特烈·威廉三世（1797—1840年在位）不够强悍，权力的平衡由此决定性地偏向官僚体系。这些早期的国王让官僚体系变成独特地位的团体，有力且团结。正是这种内部团结给它带来高度的制度自主性。这些官员愈来愈把自己当作普鲁士国家的公仆，而不是霍亨索伦王朝的私仆。国家利益超越其时占据王位的个人的命运。1806年之后，官僚体系向雄心勃勃、遍布才俊和教育良好的资产阶级开放，这种团队精神获得进一步加强。所以，有观察者在1799年宣称，普鲁士国家“与不受限制的君主政体相差很远”，而是一个贵族政体，“赤裸裸地化成官僚体系来实施统治”。由于这个原因，黑格尔在《法哲学》（The Philosophy of Right）一书中将官僚体系视作“普遍阶级”（universal class）的化身，它代表的是整个共同体，而不是必然偏袒自我利益的市民社会。

有效制度要有高度自主，就会有物极必反的情形。譬如，军队不向政治上的主人提供关键信息，以便自己来独立制定战争的目标。那么，它就是在篡夺政治权力。经济学家以委托人和代理人的关系来理解这个问题。官僚体系应该是没有自身目标的代理人，制定目标的是他们的老板——委托人。在君主国，委托人是国王或统治王朝；在民主国，委托人是通过民选代表间接执政的人民。在运作良好的政治体系中，代理人应有足够自主性来做好分内工作，但到最后还得向委托人负责。官僚机构的自主在君主政体中是对专制权力的制约，久而久之，它想逃离的不仅是皇帝的控制，而且还有民选的立法机构的控制，因为德国在19世纪末20世纪初已经走上民主化的道路。

普鲁士于1871年在首相奥托·冯·俾斯麦（Otto von Bismarck）的领导下统一了德国。之后，官僚机构继续保持自主，拒绝来自皇帝和新兴民主政体的干涉。选举权在19世纪70年代后逐步向民众开放，像社会民主党等新政党渐渐在国会取得席位（见第28章）。但帝国宪法保护官僚免受国会的干涉，官员可以参与国会，但国会无权任命官员。这时涌现出政治学家马丁·谢夫特（Martin Shefter）所谓的保守党和上层中产阶级政党的“专制联盟”。它支持官僚体系的自主，抵制新政党将自己追随者安插到要位的企图。

这个专制联盟到20世纪仍然保持着它的影响力，一直到德国在第一次世界大战的战败和第一个民主政体魏玛共和国的出现。1918年德皇被迫退位后，支配国家运转的官僚机器基本上完好无损。新的民主政党——社会党、民主党和中间派——不愿把太多自己人安插进去，唯恐引起官僚机构不满，转而反对新兴的共和国。甚至在1920年卡普政变（Kapp Putsch）之后，也不敢贸然将盘踞已久的右翼分子清除出去。1922年，极端民族主义者刺杀总理瓦尔特·拉特瑙（Walther Rathenau）；那之后，政治任命才有所增加。但在纳粹1933年上台后，这些新上任的官员很快被开除。纳粹颁布重建职业官僚的法律，矛头所指就是犹太人、共产党人和“政党安插的官员”。

过分自主的问题在普鲁士和后来的军方最为严重。施泰因—哈登贝格改革之后，在向中产阶级的开放上，军队比文官系统要慢得多。一直到20世纪，军队仍是特权的堡垒，自成一体，游离于平民社会之外。普鲁士军队战胜丹麦、奥地利和法国，赢得了政治资本，谋求自己独立于民选的国会。此外，根据俾斯麦宪法，军队只向皇帝负责。由于这种高度自主，军方对德国外交政策发挥愈益增长的影响，就像历史学家戈登·克雷格（Gordon Craig）说的，成了“国中之国”。1887—1888年的保加利亚危机时，总参谋部的阿尔弗雷德·冯·瓦德西将军（Alfred von Waldersee）认为，为了支持奥地利在巴尔干地区的利益，与俄国一战不可避免，从而敦促先发制人的战争。明智的俾斯麦知道，德国外交政策的目标应是防止反德联盟的出现。他成功遏制这种军方威胁，他的评说令人难忘，先发制人的战争好比出于对死亡的恐惧而先行自杀。他的继任者则比较软弱，挡不住军方的政治影响。阿尔弗雷德·冯·施利芬将军（Alfred von Schlieffen）和赫尔穆特·冯·毛奇将军（Helmuth von Moltke the Younger）掌控的总参谋部，制定对法国和俄国两线作战的计划，呼吁在1905年摩洛哥危机中采取激进姿态（这促使英法团结在一起），1914年7月大公弗朗茨·斐迪南（Franz Ferdinand）在萨拉热窝遭到暗杀前，又催促对奥地利盟友的大力支持。军方认定的两线作战不可避免，反而成了自行实现的预言。皇帝被告知，为了应对巴尔干地区的事件，别无选择，只能照军方时间表向法国发起进攻，结果就是第一次世界大战的爆发。

18世纪建立的官僚体系的自主传统，一直延续到当代的德意志联邦共和国。纳粹政权在1933年上台后，顺利完成对军队的掌控，但对文职系统则基本未动。与布尔什维克等共产主义政党不同，纳粹既没有创立平行的政委体系，也没有把旧官僚体系推翻重来。它只是在有些部委（尤其是内政部）安插忠诚人士，以清除共产党人和犹太人官员，但最终发现，仍需要依靠官僚体系的现有能力。

结果是，当纳粹政权1945年8月遭到盟军摧毁，官僚体系却存续下来，事实上证明还相当有韧性，即使有盟军占领当局的努力以清除出身纳粹或同情纳粹的成员。普鲁士所有文职官员中，约有81%是纳粹党员，其中一半又是在1933年之前入党的。美国、英国和法国的占领当局，试图铲除德国政府中的纳粹影响。他们在纽伦堡举行对高级战犯的审判，又从官僚体系中清除可疑分子。但是，当西德的联邦共和国于1949年成立后，尽快组成得力政府来主持反苏的新北约组织成为当务之急，大批清洗出去的人因此而官复原职。1951年通过的联邦法律，将复职权利赋予所有普通文职人员，包括有纳粹背景的，以及被东德驱逐出境的。最初有五万三千人被清洗出去，到后来仅有一千人永久不得担任政府工作。

联邦德国在20世纪中期成立时，德国社会已发生巨大变化。贵族和旧容克阶级遭到摧毁，纳粹政权变得臭名昭著，普鲁士的国家机器分崩离析，真正的民主价值观在社会上广为传播。德国官员的政治态度随时代而发生变化，但官僚体系的自主高效的传统基本上完好无损。

通往现代国家的途径之一

我在普鲁士—德国的官僚体系上花费这么多时间，是因为它称得上是现代官僚体系的典范，并获得了广泛认可。它也代表一部分国家选定的途径：为了应付军事竞争，而发展非家族制的现代国家，并一直存活至当代。这其中包括秦汉时期的中国，它的现代国家比普鲁士、瑞典、丹麦、法国和日本的国家几乎早了两千年。战争和高效的现代政府没有很大关联，许多长期参战的社会仍是腐败或家族制的。对一部分国家来说，战争仅仅是有利条件之一。

今天，许多发展中国家的制度非常脆弱；而普鲁士—德国的官僚体系让人印象深刻的是它的耐用和韧性。18世纪普鲁士创立的官僚传统，活过了耶拿和拿破仑的战役，过渡到德意志帝国、魏玛民主政体与纳粹政权，然后又通过战后的联邦共和国重返民主。官僚体系的社会构成发生了巨大变化，一开始它是贵族的禁脔，最后变成反映广大德国民众意志的、择优选出的精英联合体；它保住了团队精神，最重要的是，还保住了对自主性的政治支持。

今天，德国官僚机器无疑受到政治系统的充分控制，最终要向联邦议院中民选的政党负责。这种控制主要体现在，处在官僚等级顶端的总理（political minister）由每一届政府任命。在德国历史上从未发生过大规模向党务工作者分派公职的情形，此即政治庇护主义，就像在美国、意大利和希腊发生的那样。在德国历史上，自主的官僚体系即使不是军国主义和对外侵略的力量，往往也是极端保守的力量。它获得自主性是在开放民主政治之前，这一事实意味着，如马丁·谢夫特指出的，庇护政治从来没有在德国登陆。我们将要看到，在强大国家巩固之前就出现民主的地方，从政府质量的角度看，结果都不太理想。

今日的德国、日本和少数其他国家，由于继承了政治发展的威权阶段的遗产，才在政府质量和控制腐败上获得高名次。我们不能称之为幸运，为获得这种官僚自主性而付出的代价是军事竞争、战争和被占领，以及破坏和拖延民主负责制的威权统治。在政治发展中，如亨廷顿阐明的，美好事物并不总是走到一起。

注释

谢夫特，《政党与国家：美国历史经验》，42页。